论行政非诉不予执行裁定对行政机关的效力

韩利楠

一、问题的提出

根据《行政诉讼法》第97条和《行政强制法》第53条的规定，行政相对人在法定期限内，既不申请复议、也不提起行政诉讼又不履行行政行为，且行政机关自身不具有强制执行权时，行政行为的实现主要依靠行政机关申请法院执行，即学理上的行政非诉执行制度。此时法院的裁定决定着行政行为能否实现。当行政行为存在“三明显”或实施主体不具有行政主体资格情形时，法院应裁定不予执行。①参见《行政强制法》第58条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第161条。但若违法状态继续存在并侵害第三人合法权益或公共利益，应如何救济第三人或维护公共利益？通常而言，行政机关在作出行政行为后，若利害关系人未在法定期限内提出复议或诉讼，该行为原则上不得随意改变，行政机关也无需就同一事项再次作出行政行为。①参见王运生诉西安市灞桥区人民政府履行法定职责案，最高人民法院（2020）最高法行申14294号行政裁定书。那么在这种情况下，行政机关是否应负有相应的后续义务？实务中，有法院认为，行政机关应当负有后续处理的义务，②参见广州市白云区人民检察院诉广州市国土资源和规划委员会不履行职责案，广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初252号行政判决书；武汉市青山区人民检察院诉武汉市国土资源和规划局不履行查处违法用地法定职责公益诉讼案，湖北省武汉市青山区人民法院（2018）鄂0107行初144号行政判决书。也有法院持相反观点。③参见张礼亭诉滨州市国土资源局滨城分局、滨州市人民政府不履行法定职责及行政复议案，山东省滨州市中级人民法院（2016）鲁16行终43号行政判决书；朱德广诉盐城市大丰区住房和城乡建设局不履行法定职责案，江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行终496号行政判决书。学理上，虽有学者讨论了不予执行裁定对行政行为的效力，④相关讨论参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，法律出版社2011年版，第192-193页；向忠诚、邓辉辉：《非诉行政执行制度研究》，中国政法大学出版社2016年版，第197-198页；黄学贤：《非诉行政执行制度若干问题探讨》，载《行政法学研究》2014年第4期。但关于不予执行裁定对行政机关的效力则少有关注。

不予执行裁定是否会引发行政机关的后续义务实则涉及司法裁判对于行政机关的效力，我国台湾地区及日本行政诉讼中判决的拘束力可资借鉴。本文拟围绕这一问题展开研究，尝试借鉴行政判决拘束力的理论，将该问题归为不予执行裁定对行政机关产生的拘束力，通过证成并展开，以期引起理论和实践的关注，促进行政非诉执行制度的有效落实。

二、拘束力的内容及功能

《行政诉讼法》及相关司法解释均未明确规定法院裁判的拘束力，⑤虽然《行政诉讼法》第94条规定了当事人必须履行生效裁判，但考虑到这一条款规定在“执行”章中，其更多是对裁判执行力的规定，而非拘束力的肯定。另外，第71条所规定的重作判决与拘束力有相近之处，但其他判决是否具有拘束力仍留有疑问，因而也不适宜将其视作拘束力的法律依据。因此有必要首先从学理上对拘束力的内容和功能做一介绍。

（一）拘束力的内容

目前行政诉讼法学界关于拘束力的涵义存在几种不同的理解，具体而言，行政判决的拘束力约束当事人、法院和其他主体，⑥参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第6版），高等教育出版社、北京大学出版社2015年版，第512页；赵清林、彭代兵：《预防性行政诉讼研究》，上海大学出版社2017年版，第161-162页。约束法院，⑦参见梁凤云：《行政诉讼判决研究》，中国政法大学2006年博士学位论文；田勇军：《论行政判决之既判力——以与民事判决既判力比较为视角》，载姜明安主编：《行政法论丛》第13卷，法律出版社2010年版，第111页。约束当事人，⑧参见杨建顺：《论行政诉讼判决的拘束力》，载《人民法院报》2001年9月16日，第3版。值得注意的是该学者在另一篇文章中认为行政诉讼判决的拘束力是指“行政诉讼判决的内容必须得到尊重，关于该案件的判决内容必须得以遵守，当事人等负有按照该判决采取行动的义务的效力”。一个“等”字似乎将拘束力的对象进行了扩张。参见杨建顺：《论行政诉讼判决的既判力》，载《中国人民大学学报》2005年第5期。约束相关行政机关。⑨参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社1992年版，第619页；王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期。此处主要在约束相关行政机关层面使用“拘束力”一词，拘束力是指行政判决所具有的要求案件相关行政机关尊重法院判决意旨采取行动的效力，包括禁止反复的消极效力和重新处理的积极效力。

1.消极效力：禁止反复

拘束力的禁止反复效力是指法院作出判决尤其是撤销判决后，禁止相关行政机关依据同一事实理由作出与原行政行为相同的行为，这也是拘束力的消极内容，我国《行政诉讼法》第71条所规定的重作判决与此处拘束力的消极效力具有异曲同工之处。此外，现行立法并未规定其他行政判决的拘束力。那么应如何理解行政判决拘束力的禁止反复效力？

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）（以下简称《行诉解释》）第90条第1款的规定，禁止反复效力所规定的事实和理由，应当是主要事实和主要理由，而非不影响案件定性和处理结果的枝节性事实和理由。①参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期。实践中也有法院持此观点，如湖北福泽房地产开发有限公司诉国家税务总局云梦县税务局税务行政处罚案，湖北省高级人民法院（2020）鄂行申357号行政裁定书。同时结合与原行政行为相同的行为这一要件，此处该效力所禁止的行为，应当是与行政行为实体上相同的行为。另根据《行诉解释》第90条第2款的规定，若法院以程序违法为由作出撤销判决，行政机关后续以同一事实和理由，但适用不同的程序，也不违反禁止反复的效力。简言之，此处禁止反复效力包括两层内容：一是对于法院因实体问题而作出的行政判决，行政机关后续不得依据同一主要事实和理由，对同一相对人作出与原行政行为相同的行为；二是针对法院因程序问题所作出的行政判决，行政机关后续可依据同一事实和理由，但适用不同的程序作出与原行政行为相同的行为

2.积极效力：重新处理

除禁止行政机关在行政判决生效后，依据同一事实和理由作出与原行政行为相同的行为外，为保证行政判决的实效与争议的解决，相关行政机关还负有对相关行政行为重新检讨并作出处理的义务。有观点将其称之为“不整合处分（关连处分）之调整义务”②赖恒盈：《行政诉讼裁判拘束力之研究》，载《台湾本土法学杂志》第103期（2008年）。，这也是行政判决拘束力的积极效力。此处相关行政机关不仅包括作为案件当事人的行政机关，还包括与案涉行政行为有关的行政机关。

一方面，作为案件当事人的行政机关重新处理案涉行政行为的情况，具体又可区分为依职权行政行为的重新处理和依申请行政行为的重新处理。针对依职权的行政行为，法院作出撤销判决或确认无效判决，若违法状态依旧存在且行政机关对该事项具有法定权限时，其应当负有主动消除违法状态、重新处理的义务。这不仅是依法行政的要求，也是司法权监督行政权的体现。针对依申请的行政行为，若行政机关对该申请作出拒绝或驳回决定，在此情况下，由于拒绝或驳回决定并不改变法律关系的现状，此类行政行为被撤销或被确认无效后，回到了相对人提出申请而行政机关尚未对其进行审查的状态。①参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第169页。此时相对人的申请依旧存在，行政机关应服从判决，对相对人申请的事项重新审查并作出处理。

另一方面，其他相关行政机关重新审视与行政判决相关联的行政行为系指法院作出相关行政判决后，行政机关对于与该判决中行政行为相关的其他行政行为，比如与案涉行政行为具有共同实体要件、存在违法性继承关系或有表里关系等的行政行为，②参见王贵松：《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》，载《清华法学》2017年第4期。负有重新审查这类行政行为是否与判决相抵触的义务。对于相抵触的行政行为，行政机关应予以主动撤销，以消除违法状态。原则上，行政判决拘束力的主观范围应仅及于作为案件当事人的行政机关，而不应扩张至案外的其他行政机关。但在行政诉讼中作为被告的行政机关，只不过被赋予了诉讼当事人的能力和资格，实质上的权利义务归属者是国家或公共团体，③参见吴东都：《论行政处分撤销诉讼之诉讼标的》，台湾大学1987年硕士学位论文。而且各个行政行为之间并非是完全独立的，比如在规划许可领域就涉及多个有关联的行政行为，一个行政行为被撤销或被确认无效很可能导致与之相关的行政行为的效力受到影响。因此，为提高诉讼效率，消除违法状态，更好地发挥行政判决解决行政争议的功能，行政判决拘束力的主观范围应包括相关行政机关。

（二）拘束力的功能

日本及我国台湾地区在行政诉讼相关立法中均确立行政判决的拘束力制度，通过分析其立法意旨可以发现行政判决拘束力的制度功能。

战前日本《行政裁判法》第18条规定：“行政裁判所之判决，就其事件有羁束关系行政厅。”战后日本《行政事件诉讼特例法》第12条规定：“确定判决，就其事件拘束关系行政厅。”现行的《行政事件诉讼法》承袭前两部法律的规定，于该法第33条第1款规定：“撤销处分或者裁决的判决，就其事件，拘束为当事人之行政厅或其他关系行政厅。”日本在《行政裁判法》时代明确判决的拘束力，是因为当时行政裁判所属于行政权之一环，就行政一体而言，行政机关应当尊重行政裁判所为判断之内容，④参见赖恒盈：《行政诉讼裁判拘束力之研究》，载《台湾本土法学杂志》第103期（2008年）。后日本一切法律争讼均由司法权之普通法院审理，此时仍规定行政判决有拘束相关行政机关的效力，其目的在于“保证行政行为司法审查制度的实效性”⑤王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010年版，第164页。。

受日本法的影响，我国台湾地区“行政诉讼法”第216条规定了判决的拘束力。⑥我国台湾地区“行政诉讼法”第216条规定：“撤销或变更原处分或决定之判决，就其事件有拘束各关系机关之效力。原处分或决定经判决撤销后，机关须重为处分或决定者，应依判决意旨为之。前二项判决，如系指摘机关适用法律之见解有违误时，该机关即应受判决之拘束，不得为相左或岐异之决定或处分。前三项之规定，于其他诉讼准用之。”该条款的立法目的是“为使行政法院所为撤销或变更原处分或决定之判决，对于原告之权利救济具有实效，应课原机关以尊重判决内容之义务，以防杜原机关依同一违法之理由，对同一人为同一之处分或决定”①翁岳生主编：《行政诉讼法逐条释义》，五南图书出版股份有限公司2018年版，第593-594页。。换言之，判决拘束力的制度目的在于使行政法院判决能充分发挥其解决纠纷实效。对于该实效的实现，我国台湾地区有学者从结果除去请求权的角度加以论证，为了完全去除因违法的行政处分所残留的违法状态，行政机关不得不受拘束，并基于该拘束力遵照原判决意旨，为种种相配合及相对应的适当的对策及相关处置。②参见曾华松：《论行政诉讼撤销判决之拘束力（上）》，载《军法专刊》第36卷第4期（1990年）。

结合日本法及我国台湾地区“行政诉讼法”对判决拘束力的规定，可以发现拘束力的功能反映出具有拘束力的裁判须对行政行为进行了司法审查，进而能够实现救济原告合法权利。换言之，法院未对行政行为进行司法审查所作裁判原则上不具有此种效力。

三、不予执行裁定拘束力的证成

结合拘束力的制度功能，拘束力原则上是行政判决的一项效力，至于法院所作裁定包括其在行政非诉执行程序中所作不予执行裁定是否也具有拘束力，目前尚未有明确答案。一般而言，行政非诉执行中不予执行裁定具有拘束力。但要证成这一观点，需要从不予执行裁定与行政判决的相似性以及我国行政诉讼的特殊构造两方面予以论证。

（一）不予执行裁定与行政判决的相似性

根据《行政强制法》第58条和《行诉解释》第161条的规定，不予执行裁定是指法院对被申请执行行政行为的合法性进行审查时，发现该行政行为具有实施主体不具有行政主体资格或“三明显”情形，为阻止此类行为进入执行环节所作出的裁定。行政判决是指法院在审查、判定被诉行政行为的合法性的基础上，对行政争议所作的实体处理结论。③参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第6版），高等教育出版社、北京大学出版社2015年版，第510页。我国《行政诉讼法》第58条、第69—79条分别规定了几种典型的判决形式，如驳回原告诉讼请求判决、撤销判决等。单从名称、形式及程序上来看，不予执行裁定与行政判决存在较大差异。特别是法院在作出行政判决时，往往需要开庭审理，两造到庭进行言词辩论，程序要求较高；法院作出不予执行裁定时，多采用书面审理，不需要行政机关和行政相对人出庭进行言词辩论，且法院应自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定，程序要求相对较低。

尽管如此，二者之间仍具有一些实质相似之处，正是这种相似为不予执行裁定具有行政判决的拘束力提供了前提及可能。具体而言，这些相似之处主要表现在以下两方面。

第一，适用事项相似。关于裁定适用的事项，不论在我国民事诉讼领域抑或行政诉讼领域，学者多认为裁定主要用来处理程序性问题，①民事诉讼领域持此观点的参见宋朝武主编：《民事诉讼法学》（第5版），中国政法大学出版社2018年版，第380页；《民事诉讼法学》编写组：《民事诉讼法学》（第2版），高等教育出版社2018年版，第204页。行政诉讼领域持此观点的参见关保英主编：《行政六法简明教程》，法律出版社2015年版，第215页；张树义主编：《行政诉讼法学》（第2版），中国政法大学出版社2015年版，第159页；《行政法与行政诉讼法学》编写组：《行政法与行政诉讼法学》（第2版），高等教育出版社2018年版，第429页。判决主要用来处理实体性问题。但并非所有裁定均不处理实体问题，不予执行裁定即为一种例外。虽然不予执行裁定适用于行政非诉执行程序，解决是否执行生效行政行为的问题，但根据《行诉解释》第160条第1款的规定，法院在作出不予执行裁定前应当由行政审判庭来审查行政行为的合法性，即需要处理实体问题。虽然法院最终以裁定的形式决定是否准予执行，但该裁定本身包含着对行政行为效力的判断，否则将会导致被法院裁定不予执行的行政行为仍然具有法律效力，与该行政行为相关的第三人的合法权益或公共利益得不到及时维护，司法的权威得不到体现。也有观点主张，鉴于行政非诉执行程序的特殊性，应当准许在该裁定的说理部分明确被申请执行行政行为的合法性，并认为不予执行裁定彻底否定了该行政行为的法律效力，②参见娄小平、郭修江：《非诉执行若干问题研究》，载中国法院网2002年10月25日，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2002/10/id/16566.shtml。进而肯定了不予执行裁定对行政行为效力所作的判断。

第二，司法审查程度相似。根据《行政诉讼法》第6条的规定，法院在作出行政判决时主要采用合法性审查标准，但学界对于法院作出不予执行裁定所采用的审查标准则存在一定的争议，③如有观点认为行政非诉执行的审查标准为“明显违法”［参见江必新、梁凤云：《行政诉讼理论与实务》（下），北京大学出版社2011年版，第1322页。］，也有观点认为应构建多元化审查标准（参见李清宇：《非诉执行行政案件司法审查标准研究》，中国社会科学出版社2018年版，第8页。）。故在此主要通过对比不予执行裁定和相关行政判决的适用情形，来发现这两种裁判的审查强度的相似性。根据《行政强制法》第58条和《行诉解释》第161条第1款的规定，不予执行裁定的适用情形主要包括“三明显”情形及实施主体不具有行政主体资格四种，其中“实施主体不具有行政主体资格”以及“明显缺乏法律、法规依据”与《行政诉讼法》第75条所规定确认无效判决的适用情形重合；“明显缺乏事实根据”及“其他明显违法并损害被执行人合法权益”则可视情况被纳入撤销判决或确认无效判决的适用情形之中。就此而言，法院在作出不予执行裁定时，与其作出撤销判决或确认无效判决时所采用的审查程度存在一定的相似性。

（二）“准双向”的行政诉讼构造

尽管不予执行裁定与行政判决具有实质相似性，但二者适用阶段和程序的不同，能否构成不予执行裁定具有拘束力的障碍呢？答案是否定的，这需要对我国当下特殊的行政诉讼构造予以考察。

1.行政诉讼程序：“民告官”

行政诉讼制度被称为“民告官”的制度。根据《行政诉讼法》第2条第1款、第25条、第26条的规定，当下我国行政诉讼的原告为行政相对人及特定的行政相关人，而被告为行政机关。即不同于民事诉讼中双方当事人诉讼权利是对等的，一方当事人起诉，另一方当事人可以进行反诉，我国行政诉讼的一个重要特点是原被告恒定，行政机关处于被告地位，行政相对人、行政相关人处于原告地位。同时结合《行政诉讼法》第1条的规定，我国行政诉讼的主要目的是保护和救济公民、法人或其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政。结合以上两点，可以大致得出当下我国的行政诉讼构造为“民告官”式的单向诉讼，不包括行政机关为维护公共秩序及公共利益而起诉行政相对人的“官告民”式诉讼。

对于为何不将“官告民”纳入到行政诉讼中这一问题，有观点认为：“主要考虑到‘官治民’的手段已经非常多了，如果允许‘官告民’将会导致本已强大的行政权通过司法权进一步强化，既背离了设置行政诉讼制度的初衷，又不利于切实维护行政相对人的合法权益。”①江必新编著：《行政诉讼法修改资料汇纂》，中国法制出版社2015年版，第4页。也有观点认为，将“官告民”纳入到行政诉讼中的必要性不足，如申请法院强制执行属于执行问题不是诉讼，《行政强制法》已经作了规定，不应纳入行政诉讼法调整。②参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第7页。

以上说法均具有一定的合理性，但随着社会改革的进行、公民权利意识的觉醒，将行政诉讼定位为单向诉讼有些不合时宜。实践中出现的“官告民”需求，及相关的“官告民”案例，③参见李腾飞：《家长放任子女辍学被政府起诉 这种“官告民”值得推广》，载中国新闻网，https：//www.chinanews.com/sh/2020/01-02/9049394.shtml。也证明了行政诉讼的单向构造在某些情况下已经捉襟见肘。④参见闫映全：《反向行政诉讼研究》，中国政法大学2018年博士学位论文。比如针对行政非诉执行制度，就有学者建议打破行政机关在行政诉讼中只作被告的观念，适用公诉程序解决行政相对人不履行义务所引起的行政争议；⑤参见杨立新、张步洪：《行政公诉制度初探》，载《行政法学研究》1999年第4期。也有学者建议建立“官告民”的简易诉讼制度；⑥参见马怀德：《修改行政诉讼法需重点解决的几个问题》，载《江苏社会科学》2005年第6期。还有学者根据行政非诉执行审查标准的不同，提出建立执行诉讼这一种“官告民”的诉讼。⑦参见刘东亮：《官告民诉讼制度设立之构想——非诉行政行为申请执行程序改造与完善》，载《行政与法制》2003年第8期。但我国《行政诉讼法》在修订时，并未采纳这些建议引入“官告民”诉讼，现行《行政诉讼法》仍遵循1989年《行政诉讼法》所确立的单向行政诉讼构造的传统。

2.行政非诉执行程序：“准官告民”

虽然我国在《行政诉讼法》中规定了行政非诉执行制度，但考虑到我国现行行政诉讼构造仍为典型单向诉讼，故不能将行政非诉执行制度当然地视为“官告民”式诉讼。尽管如此，结合《行政强制法》及《行诉解释》的相关规定，行政非诉执行制度与我国现行的单向行政诉讼构造相比，呈现出某种特殊性。

1989年颁布的《行政诉讼法》在确立保护行政相对人合法权益的现有行政诉讼构造之时，还在第八章“执行”中设置第66条，初步确立起行政非诉执行制度，对于该条款后续《行政诉讼法》在修改时仍沿袭之。虽然行政非诉执行制度被规定在《行政诉讼法》的“执行”章节，但结合《行政强制法》和《行诉解释》的规定，发现行政非诉执行具有类似“官告民”的特点。还有学者直接将其称为“官告民”的执行，与“民告官”诉讼引发的执行区分。①参见王华伟：《试论非诉行政执行体制之改造——以裁执分离模式为路径》，载《政治与法律》2014年第9期。但我国《行政诉讼法》并未明确承认“官告民”式诉讼的存在，将其称之为“官告民”的执行与现行法律有所抵牾。结合《行政强制法》和《行诉解释》的相关规定，将行政非诉执行称之为“准官告民”或者“准反向诉讼”更为妥当。

一方面，行政非诉执行不具有行政诉讼的外观特征。首先，根据《行政诉讼法》第97条的规定，行政非诉执行的提起采用的是“申请”而非“起诉”，用词不同于行政诉讼；其次，法院在行政非诉执行案件中通常采用书面审查的方式，除特别规定外不要求两造到庭进行言词辩论；再次，行政非诉执行条款位于《行政诉讼法》的“执行”章节中，而不是典型的诉讼程序之中；最后，学界对这一制度的命名即“行政非诉执行”，也体现着其与行政诉讼程序的不同。因而行政非诉执行原则上不具有行政诉讼的外观特征。

另一方面，行政非诉执行本质上具有“官告民”的特点。首先，从结构上看，行政非诉执行中的申请人是行政机关，被申请人或被执行人是行政相对人，法院居中审查行政行为的合法性，这与行政诉讼典型的“民告官”构造截然相反。其次，从目的上看，没有强制执行权的行政机关提起行政非诉执行申请表明的是，其对行政相对人不服从生效行政行为的不满，并请求法院对生效行政行为予以执行，以实现行政行为所要维护的公共秩序。因此，行政非诉执行的主要目的在于及时维护客观秩序，而非单纯为个人提供救济，这显然不同于“民告官”主要保护行政相对人合法权益的目的。而且此时行政相对人已经放弃法定救济权利的行使，若将行政非诉执行制度目的定位为救济相对人权益，则会放纵相对人“躺在权利上睡大觉”，也会使当下行政诉讼、行政复议的期限制度虚置。最后，从审查程序上看，行政非诉执行程序中，法院对行政行为的审查带有解决行政争议的意味，即通过审查行政行为的合法性来判断是否支持行政机关的执行申请，同时考虑到“涉非诉执行的行政决定事关重大，而‘执行’又天然带有对公民财产乃至人身侵犯的可能”①解志勇、闫映全：《反向行政诉讼：全域性控权与实质性解决争议的新思路》，载《比较法研究》2018年第3期。，在特定情形下法院还可以听取双方当事人的意见。

实践中，部分法院的司法性文件还规定，特定情形下法院在作出是否准予执行裁定前，应当进行听证。②参见《广东省高级人民法院关于印发〈广东省高级人民法院关于规范行政非诉案件受理和审查工作的指导意见〉的通知》，粤高法〔2012〕1号，2012年1月29日发布。这就使得行政非诉执行审查程序具有和行政诉讼相似的双方当事人参与的特点。此外，也有学者呼吁优化行政非诉执行程序，建立更加公平公正的准庭审程序，从而达到事实上的“双向机制”。③参见王敬波：《行政协议助推行政诉讼构造变革》，载《中国社会科学报》2020年6月5日，第5版。

综上，基于不予执行裁定与行政判决的相似性，以及我国当下“准双向”的行政诉讼构造，行政判决的拘束力可以适用于行政非诉执行中不予执行裁定。

四、不予执行裁定拘束力的展开

不予执行裁定可适用于行政判决的拘束力，换言之，不予执行裁定对于行政机关具有积极效力和消极效力。但由于行政非诉执行案件的法定结案方式有限，实践中不予执行裁定的适用情形并不限于《行政强制法》和《行诉解释》所列举的四种，部分法院利用其中的兜底条款直接将不予执行裁定适用于其他情形，因此对于不予执行裁定的拘束力不可一概而论，需要结合具体情形具体分析。

如前所述，拘束力的制度功能是为确保行政判决救济行政相对人权利实效的实现，因此拘束力主要适用于法院对行政行为合法性进行审查后所作裁判，若法院裁判并不涉及行政行为的合法性，则该裁判通常不具有拘束力。具体到不予执行裁定，若不予执行裁定涉及到审查行政行为合法性这一实体问题，则该裁定具有拘束力；若仅涉及程序性事项的处理，则对行政机关不产生拘束力。

（一）拘束力之适用：无效或可撤销事由

1.具体情形

根据《行政诉讼法》第75条及《行诉解释》第99条的规定，若行政行为存在重大且明显违法情形的，则其系无效行政行为。“无效行政行为自始不具有任何法律效力，对于无效行政行为，相对人并无服从义务，行政机关也不得予以执行”④赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第50页。。而且，“在行政强制执行中，由于无效行政行为自始无效，自然也就不能作为行政强制执行的依据”⑤王贵松：《行政行为无效的认定》，载《法学研究》2018年第6期。。因而法律和司法解释均规定，对于存在实施主体不具有行政主体资格、明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的行政行为，法院应作出不予执行裁定。

除以上四种无效事由外，行政行为客观上不可能实施或者行政行为不具有可执行内容也是行政行为无效的一项事由。即若行政行为的内容构成客观上无法实现，如命令行政相对人拆除一处已经不存在的违章建筑，或拆除建筑物的部分不可分割设施的，这类行为构成无效行政行为。①根据《行诉解释》第99条的规定，“行政行为的内容客观上不可能实施”属于行政行为无效的一种情形。实践中，对于此类情形，法院多裁定不予执行。②参见北京市国土资源局与北京市平谷区马坊镇人民政府行政非诉执行案，北京市平谷区人民法院（2014）平执字第2653号行政裁定书。

除此之外，当行政行为存在可撤销事由时，法院也会裁定不予执行，主要有以下几种情形。一是适用法律错误，在蛟河市自然资源局与佟某非诉行政执行复议审查案中，法院认为，本案中佟某非法占用土地应当适用《土地管理法》第74条的规定，蛟河市自然资源局适用《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条的规定进行处罚，属于适用法律错误，故维持不予执行裁定。③参见蛟河市自然资源局与佟某非诉行政执行复议审查案，吉林省吉林市中级人民法院（2020）吉02行审复44号行政裁定书。二是超越职权，在巴彦县环境保护局与黑龙江省兴隆林业局非诉执行审查案中，法院认为，巴彦县环境保护局对黑龙江省兴隆林业局没有行政执法权，其对林业局所作行政处罚属超越职权，并裁定不予执行。④参见巴彦县环境保护局与黑龙江省兴隆林业局非诉执行审查案，黑龙江省巴彦县人民法院（2018）黑0126行审53号行政裁定书。三是滥用职权，在佛山市南海区卫生和计划生育局与梁杰洪非诉行政执行复议案中，法院认为，南海区卫计局针对梁杰洪所超生双胞胎中的一名子女，认定为超生二个子女，并按照超生一个子女应征收的社会抚养费的基数的两倍征收社会抚养费，认定事实明显错误，适用法律不当，属于滥用行政职权。⑤参见佛山市南海区卫生和计划生育局与梁杰洪非诉行政执行复议案，广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行审复4号行政裁定书。四是违反法定程序，如在辽源市发展和改革委员会与辽源矿业（集团）有限责任公司职工总医院非诉执行审查案中，法院认为案涉行政处罚事项是从重处罚，应由集体讨论作出，但从市发改委提交的讨论记录中未体现对矿医院的从重处罚是由集体讨论作出的决定，市发改委对矿医院作出的从重处罚未遵守该法定程序，故裁定不予执行。⑥参见辽源市发展和改革委员会与辽源矿业（集团）有限责任公司职工总医院非诉执行审查案，吉林省辽源市西安区人民法院（2016）吉0403行审68号行政裁定书。此外，行政决定作出前未告知相对人、⑦参见辉县市环境保护局与郭红希非诉执行审查案，河南省辉县市人民法院（2016）豫0782行审41号行政裁定书。听证期限未届满作出处罚决定、⑧参见深圳市交通运输委员会与李言帅其他行政非诉审查案，广东省深圳市中级人民法院（2014）深中法行非诉审字第2401号行政裁定书。违反一事不二罚原则⑨参见洛南县国土资源局与陈西岭土地行政处罚非诉审查案，河南省洛南县人民法院（2015）洛南行非审第00006号行政裁定书。以及行政决定送达程序不合法等，①参见新密市水务局诉河南伏羲山旅游开发有限公司行政处罚案，河南省郑州市中级人民法院（2015）郑行复字第2号行政裁定书；德州市公路管理局德城公路局与山东新工起重设备有限公司非诉执行审查案，山东省德州市中级人民法院（2017）鲁14行审复1号行政裁定书。也是因违反法定程序而被裁定不予执行的事由。

2.拘束力的表现

当行政行为存在无效或可撤销情形时，法院此时所作不予执行裁定或具有类似确认无效判决的效力，仅起到宣示或确认行政行为无效的作用，并不引起相关法律关系的变动；或具有类似于撤销判决的效力，使行政机关和相对人之间的法律关系恢复到原行政行为作出之前的状态。此时法院所作不予执行裁定对行政机关具有如下拘束力：

一是禁止行政机关以同一主要事实和主要理由作出与原无效行为相同的行为；二是若违法状态继续存在，行政机关在收到不予执行裁定后，负有对原违法事项重新或继续处理的后续义务，以维护相关人的合法权益以及公共利益，此时并不违反“一事不二罚”原则，但其在后续处理过程中仍受禁止反复效力的拘束；三是若存在与该行政行为相关的行政行为，则相关行政机关有主动审查这些行政行为的义务，并根据情况采取相应的处理措施；四是若行政相对人并不存在违法事实的，则行政机关应在收到不予执行裁定后，及时撤销原行政决定。一般而言，类似撤销判决的不予执行裁定原则上具有使行政行为溯及既往失去效力的作用，但考虑到行政非诉执行程序中行政行为多已具有确定力，若由行政机关直接针对原违法事项再次作出行政行为，则可能有“一事二罚”之嫌，再次引发争议，因此由行政机关在收到不予执行裁定后主动撤销原行政行为更具合理性。

此外，若行政相对人在行政机关申请法院强制执行过程中，已经部分或全部履行原行政行为，但法院以该行政行为存在无效或可撤销情形而裁定不予执行时，行政机关原则上还具有返还或恢复原状的义务，如退还行政相对人已缴纳的罚款。但此义务并不属于不予执行裁定的拘束力，应是不予执行裁定宣告行政行为无效或可撤销的一种附随效果。

（二）拘束力之排除：不符合受理条件

1.具体情形

尽管《行政强制法》和《行诉解释》均规定了申请法院强制执行应当满足一定的条件，不满足受理条件的法院应当裁定不予受理，但实践中不符合受理条件的案件可能进入审查阶段，囿于行政非诉执行法定结案方式的限制，此时法院多选择适用不予执行裁定结案。具体情形主要包括以下五种：

一是法定救济期间尚未经过。根据《行政强制法》第53条规定，行政机关申请行政非诉执行的一个前提条件是行政决定因当事人放弃诉权而具有了形式确定力。若行政行为尚未经过起诉期限，此时申请法院强制执行则完全不符合行政非诉执行的申请条件，也有可能损害相对人的诉权，在此情况下部分法院多裁定不予执行。如起诉期限未届满申请行政非诉执行、①参见渭南市国土资源局临渭分局与赵学仁其他行政非诉执行复议案，陕西省渭南市中级人民法院（2016）陕05行审复1号行政裁定书。行政行为正处于复议或诉讼阶段时申请行政非诉执行。②参见辉县市环境保护局与湖南天心种业有限公司辉县市分公司非诉执行审查案，河南省辉县市人民法院（2015）辉行审字第67号行政裁定书。

二是行政机关有行政强制执行权。在违法建筑物、构筑物和设施强制拆除等特定行政管理领域，根据法律的授权行政机关可以自行强制执行其行政决定，一般不需要申请法院强制执行。若行政机关申请人民法院强制执行，则法院原则上不应受理；③参见《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，法释〔2013〕5号，2013年3月27日发布。若法院已经受理，经审查法院多裁定不予执行。④参见郑州市国土资源局与郑州国际物流园区建设投资有限公司非诉执行审查案，河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2016）豫0191行审16号行政裁定书。

三是申请主体不适格。《行诉解释》第155条规定了申请法院强制执行时应满足的一些条件，其中第1款第3项是对申请人主体资格的限制，也即申请人须是作出该行政行为的行政主体。如果该申请不满足这一条件则可能被法院裁定不予执行。⑤参见南京市社会保险管理中心与南京液压机械制造厂有限公司其他行政非诉执行审查案，江苏省南京市江宁区人民法院（2014）江宁非诉行审字第40号行政裁定书。

四是逾期申请且无正当理由。《行政强制法》第53条和《行诉解释》第156条规定行政机关应在法定起诉期限届满之日起三个月内提出行政非诉执行申请，若行政机关逾期申请且无正当理由的话，实践中法院有时会裁定不予执行，⑥参见鱼台县安全生产监督管理局与刘景非诉执行审查案，山东省鱼台县人民法院（2018）鲁0827行审9号行政裁定书。不过是否具有正当理由同样需要法院结合具体案件具体分析。

五是催告程序违法。根据《行政强制法》第54条的规定，在行政非诉执行前，行政机关应当催告当事人履行。若催告程序违法，法院也会裁定不予执行，主要包括：法定起诉期限未满即催告、⑦参见永吉县林业局与张喜德非诉行政执行案，吉林省吉林市中级人民法院（2018）吉02行审复82号行政裁定书。未经催告程序即申请强制执行、⑧参见深圳市交通运输委员会与郑铁辉行政处罚非诉行政执行案，广东省深圳市中级人民法院（2013）深中法行非诉审字第519号行政裁定书。催告期限尚未届满即申请执行等情形。⑨参见乐山市环境保护局与四川恒邦房地产开发有限公司非诉执行审查案，四川省乐山市中级人民法院（2018）川11行审复1号行政裁定书。

2.拘束力的表现

对于以上五种不符合受理条件的情形，法院所作不予执行裁定仅处理了是否受理这一程序性问题，尚未对行政行为的合法性进行审查，故在此类情形下的不予执行裁定不具有拘束力。

依照法律和司法解释的规定，对于以上五种情形，法院在受理阶段应裁定不予受理。囿于当下法定结案方式种类的不足，进入案件审理阶段后，法院仅能作出准予或不予执行裁定，故而对于此类因不符合法定受理条件而被法院裁定不予执行的案件，此时不予执行裁定具有和不予受理裁定相似的效力。即此时法院仅对申请材料进行了形式审查，尚未对行政行为合法性等实体性问题进行实质审查，尚不足以对行政机关构成某种约束。不过对于此类不予执行裁定，如有补正相关申请材料之可能，行政机关负有补齐相关材料重新提出行政非诉执行申请的义务，或者等待法定救济期间经过再重新提起行政非诉执行申请，但这是行政机关依法行政原则和行政非诉执行制度的要求，而非不予执行裁定所生之拘束力。

简言之，对于不予执行裁定的拘束力不可一概而论，应根据裁判理由具体分析（见表1）。因行政行为存在无效或可撤销事由而作出的不予执行裁定，该裁定具有约束行政机关的拘束力，相关行政机关应根据案涉不予执行裁定的具体裁判理由，负有相应的积极和消极义务；因不符合行政非诉执行案件受理条件而作出不予执行裁定，该裁定不具有对行政机关的拘束力。

表1 不予执行裁定的拘束力

结 语

随着行政非诉执行制度在我国的确立和发展，每年都有大量的行政非诉执行案件涌入法院，并产生大量的行政非诉执行裁定，这些裁定主要为准予执行裁定和不予执行裁定。囿于我国行政诉讼领域立法及学理层面对行政裁判效力关注的不足，不予执行裁定对行政机关的效力问题存在立法及理论空白，这一空白影响着行政非诉执行制度的有效落实、行政争议的有效化解以及客观法秩序的维护。未来在关注行政非诉执行这一具有中国特色制度运行的同时，不仅应完善行政非诉执行的法定结案方式，减少不予执行裁定的滥用，还应加强对行政裁判效力的研究，以推动法律对行政裁判效力的关注与完善，比如可以考虑在《行政诉讼法》或《行政强制法》中明确规定行政裁判的效力，特别是明确规定行政裁判对行政机关的效力，以促进法院裁判实效及相关法秩序的维护，实现司法权和行政权的良好互动。