治理视角下城市品质提升路径思考
——以北京市为例

李明阳

(中共海淀区委党校，北京 100193)

一、问题的提出

城市是人类赖以生存的幸福家园，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对推进城市治理提出了明确要求。习近平总书记指出,“要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高城市治理现代化水平。”可见，推进城市治理,提高城市品质，已成为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和应有之义。

近年来，很多城市提出要建设品质城市并颁布专项计划，将基础设施、交通、生态、人文等融入到城市建设之中。有些城市虽然没有提出城市提升专项行动计划，但也十分重视城市品质与功能的提升，在城市建设与城市治理方面取得了宝贵经验。

现结合我国七大地区分布，从每个地区选取行动较早、比较有代表性、做法较为成熟的城市品质提升计划并作总结如下，如表1所示。

表1 我国部分城市省市关于城市提升行动的大致情况

然而，在各城市进行城市品质提升过程中，也存在一些问题。一些城市贪大求洋、无序规划、面子工程，给原本就有“大城市病”的城市埋下了发展隐患；一些城市无视文化资源和自然环境保护，将生态系统失衡和文化资源破坏作为城市发展的代价，这些城市发展模式都违背了城市现代化建设的初衷，大大影响了人民生活的获得感、幸福感和安全感。可见，推进城市治理体系和治理能力现代化，用城市品质的提高来促进城乡人居环境，真正解决各项民生问题，是新时代城市发展的重要课题。

二、概念界定与文献综述

在研究如何提升城市品质之前，我们需要明确城市品质的概念与内涵。城市品质这一概念最早来源于西方学术界对于城市生活质量的研究，随着我国城市化水平的发展，我国学者也逐渐认识到城市品质的重要性。

目前，对于城市品质这一概念，并没有明确的界定，相关研究也缺乏理论支撑。胡迎春，曹大贵(2009)认为，城市品质是城市物质的、内在的本质，它包括城市自然环境的优劣、建筑质量的好坏、文化内涵的深浅、经济发展水平的高低、政府管理的绩效等。贺建军(2014)认为，城市品质的高低，直接反映了一个城市的经济发展实力、环境优美程度、公共服务水平、城市文化状况和居民生活状态等，它是一个城市实力的综合反映。杜立群等(2020)认为，城市品质，是一个城市的综合素质，包括生活品质、服务品质、环境品质等多个方面，是使用者对城市的切身感受。基于此，我们可以认为城市品质是城市外在与内在的整合，是一个包括诸多元素的综合性、系统性概念，这些元素也可以是城市环境、城市经济发展水平、城市现代化指数、城市文化底蕴、城市政府服务水平等一系列能影响市民生活幸福感的诸多因素。

近年来，关于城市品质提升的研究主要有以下几个方面：

(一)对城市品质提升概念性指标体系的构建

基于对城市品质提升的定义，我们可以发现，城市品质是一个可以进行指标操作化的综合性概念，很多学者对城市品质的评价指标体系进行了研究，更加深了对城市品质内涵的理解与认识。贺建军(2014)通过指标体系的理论遴选、实证筛选和信度效度检验，将城市品质指标分为硬品质(经济发展、环境生态、道路交通)和软品质(城市文化、市民生活、社会和谐)，共6个一级指标，30个二级指标。2019年12月，由泰州市市场监督管理局等多个单位共同起草《新型城镇化品质城市评价指标体系》，被列入国家标准制定项目，包括经济发展、社会文化、生态环境、公共服务、居民生活等共5个一级指标，13个二级指标，71个三级指标。

(二)对城市品质提升的实践路径探索

罗小龙，许璐(2017)将品质提升规划大体分为三大类：民生改善型、宜居环境型和彰显特色型，提出我国对城市品质提升规划的主要探索模式。宋晔(2007)认为和谐社会城市品质包括两个方面,分别是作为社会公共领域的城市品质和反映时代特征的城市品质，并提出道德文化建设是提升城市品质的重要道路。

(三)对城市品质提升的实证研究

相关实证研究针对的城市有大城市的老城区、有老旧社区、有现代化智慧社区等，针对不同城市发展情况，结合实证调研，提出有针对性的提升路径。温小雄等(2019)以上海桃浦智创城街区城市品质提升为例，分析街道景观规划设计策略。姚刚等(2014)基于扎根理论，将徐州整体城市形象定位为“绿色生态，古城新貌”。颜会闾，王辉(2019)基于城市双修背景，结合哈密市伊州区实践,提出建筑品质适应性提升策略。杜立群等(2020)将北京城市副中心控规编制与城市空间秩序、以人为本和提高城市协同性结合，从而提出促进城市品质提升的路径。

三、北京市城市品质提升主要做法

北京作为13亿人口大国和全球第二大经济体的首都，其超大城市的治理能力无疑具有引领示范作用。近年来，北京的发展取得了显著成效，但也存在“大城市病”问题，如城市功能过度聚集、人口规模快速扩张、房价高涨、交通拥堵、环境污染等，对城市的可持续性发展提出了挑战。习近平总书记在2014年2月考察北京时对北京提出五点要求：“明确城市战略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建设质量、健全城市管理体制、加大大气污染治理力度”。为此，近年来，北京市着力提升城市品质，加快形成与首都城市战略定位相匹配的城市治理能力，在提升城市品质、完善城市治理等方面取得了一定经验。

(一)城市提升理念：明确三大关系

1.调整空间结构，明确“都”与“城”的关系。 北京与其他城市最大的区别在于不仅要进行城市规划与治理，同时要兼顾“首都”功能，因此北京的发展规划要统筹协调好“都”与“城”的关系。从编制新版城市总规开始，北京紧紧围绕优化“都”的功能来提升“城”的发展，以“城”的高品质发展保障“都”的功能实现。建设通州为城市副中心，从此告别了“摊大饼”的发展模式，逐步构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。

2.疏解非首都功能，明确 “舍”与“得”的关系。 北京作为全国首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，在我国没有哪座城市像北京一样，汇聚如此多元的功能与角色。这需要在城市建设中，抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，有“舍”有“得”，促核心功能提升，促城市强身健体。通过近几年北京市的努力，人口数量增长放缓，交通拥堵有所缓解，空气质量逐渐好转，“高精尖”产业结构初步形成，北京正在努力建设成为国际一流的和谐宜居之都。

3.提升城市治理水平，明确“减”与“增”的关系。 平衡“增”与“减”的关系是城市治理的重要理念。北京市坚持新发展理念，通过严格控制城市的开发边界、人口红线和生态红线，坚持“用地规模减量、能源消耗减量、大气排放减量、宜居指数增量”的原则，通过城市功能重组和结构调整，实现部分非首都功能的减量和释放、核心功能的增量和优化。近年来，北京的建设用地绝对值逐渐减少，绿色生态空间大幅增加。

(二)城市提升方式：聚焦城市空间品质提升

1.改善城市街道环境。 2017至2020年期间，北京市开展“疏解整治促提升”专项行动，为了做好核心区重点地区环境整治工作，北京市颁布《核心区背街小巷环境整治提升设计管理导则》和《核心区四横五纵等重点街道城市设计导则编制技术指引》，就地安门东大街、地安门西大街等十条重点街道的整治和提升做出设计指引，在整体设计上，将街道的车行空间、人行空间、市政设施带以及街道界面设计成“U”型空间。

2.聚焦历史街区风貌保护。 文化是一个城市的内涵和灵魂。城市遗存下来的历史文化是前人智慧的结晶和积淀，象征着一个城市的内涵和品质。为了提高北京历史街区风貌，改善街区的居民生活条件，北京市编制了《北京历史文化街区传统风貌保护和更新设计导则》。从整体风貌、建筑、街巷空间及附属设施三个层次规范引导规划设计和建设行为，明确街区内的保护要素和政治要素。

3.缓解交通拥堵压力。 交通拥堵是大城市病的主要表现之一，也是目前亟待解决的一项民生问题。快速增长的机动车数量、跟不上发展步伐的城市道路规划、公共交通覆盖率低等问题成为了很多城市发展的瓶颈。北京市优先发展公共交通，同时加快交通基础设施建设，调整重点区域停车收费价格，以多层次轨道交通满足不同圈层的通勤需求。另外，为缓解机动车保有量迅速增长和公共交通发展相对滞后的矛盾，北京市一直以来实施高峰时段区域限行的交通管理措施。“多管齐下”的治理方式一定程度上使北京交通压力得到了缓解。

(三)城市提升机制：开展党建引领“吹哨报到”的体制机制创新

2017年9月，北京市委将“街乡吹哨、部门报到”作为2018年全市的“1号改革课题”，向全市范围推广。“吹哨报到”的体制机制改革创新，是北京市在城市治理方面的大胆尝试与创新，对破解基层社会治理难题提供了可借鉴的经验，对于北京市的城市品质提升指出了新的改革方向。

1.党建引领：构建基层城市治理的“轴心辐射模式”。党建引领是“街乡吹哨、部门报到”必须坚持的基本前提。为了努力做好“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这篇大文章，北京市坚持党建引领，牢固树立“四个意识”，准确把握首都治理的基本内涵，把首都的发展融入到国家发展大局，把首都治理融入国家治理现代化体系，把城市基层治理纳入党委重要议程，统筹规划，不断创新实践。蔡奇书记十分重视，亲自研究部署，要求把“街乡吹哨、部门报到”改革成果纳入2018年履行抓党建工作主体责任的重要内容。同时，依托区、街道(镇)、社区(村)三级党建工作协调委员会机制，强化党组织的凝聚力，提升党建引领社会治理的能力。

2.条块融合：建立多网融合实体化综合执法平台。 街乡镇由于缺乏治理权限，遇到综合性治理难题往往无从下手，根本无法调动上级有关部门的治理积极性，导致“看得见的管不了、管得了的看不见”这种恶性循环，十分不利于解决老百姓的实际问题。基于这种行政体制的弊端，北京市打破部门之间原有的职能划分，重新整合基层管理部门职能，形成统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥、统一协调的“大城管”管理体系,有效解决了条块分割的弊端。在区、街两级建立实体化综合执法平台，破除“条块分割”，实行职能综合、机构整合、力量融合，提高城市管理的联动性。

3.社会参与：建立完善的社会共治体系。 在党建引领“吹哨报到”改革工作过程中，北京市将街区更新与基层治理相结合，激发城市发展活力。通过推动街区责任规划师试点工作，整合和激活地区创新资源，搭建共建、共治、共享的城市精细化治理桥梁，在城市双修中完善城市功能，提升城市发展活力。另外，将背街小巷治理与网格化管理相结合，实现城市治理的精细化水平。实行“街巷长制”，充分发挥街道干部的作用，把街巷的日常管理责任落实到街道层面；招募“小巷管家”，充分调动社会参与积极性，鼓励辖区居民参与社区治理，自下而上反映群众实际问题，提升城市治理的社会化、精细化。

四、启示与建议

(一)坚持党建引领，为城市品质提升提供坚强堡垒

党的十九大报告首次把党的政治建设纳入党的建设总体布局，明确凸显了党政建设的重要意义。国家治理体系是个具有多个子系统组成的复杂体系，这个体系的核心是中国共产党的集中统一领导，城市治理作为其重要组成部分，必须要坚持党建引领。一是加强党的领导，把城市治理纳入党委重要议程，建立健全党对城市治理工作领导的体制机制，确保领导到位。二是强化党的领导地位，发挥党支部在城市治理中的战斗堡垒作用。将基层治理融入到基层党建工作中，构建并优化区域化党建体系。三是推动党员“双报到”机制，要求基层党组织到所在街乡报到、在职党员回社区报到，充分发挥党员的积极作用，形成以党组织为中心、多元主体参与的基层社会治理新格局。

(二)坚持以人民为中心，为城市品质提升提供思想支撑

“城市是人民的城市，人民城市为人民”，人民群众是我们的衣食父母，是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者，更是我国改革的原动力和不竭的力量源泉。一切城市治理与品质提升问题都是在解决人民的问题，要在思想上牢固树立以人民为中心的基本原则，坚持人民群众的主体地位，牢固树立以人民为中心的基本理念。从创造优良人居环境，到推进教育、医疗、住房保障等领域的配套改革，从缓解交通拥堵压力，到公共交通网络建设、文化活动场所建设、休闲设施建设等。只有切实在城市建设中满足“人民”的需求，遵循“人民”的意愿，彰显“人民”的价值，人民才能真正过上美好的幸福生活。

(三)聚力街道乡镇，为城市品质提升夯实基层基础

对一个城市来说，街道乡镇是基本单元，是城市治理体系中承上启下的重要纽带。随着城市管理体制改革的深化和城市管理重心下移，简约高效的基层治理体制已经形成，街道乡镇成为了落实城市治理“最后一公里”的主要抓手。一是要制定街道职责清单，理顺和明确职责，划分条块事权，明确职责关系，避免上级职能部门的无序委托，遏制街道负担日益加剧等问题。二是整合街巷长、小巷管家、网格员、协管员、社区工作者和志愿者等基层服务力量，推动形成“党工委领导、办事处指导、各部门配合、社会广泛参与”的多元共建共治共享格局。直接面对居民，直接面对实际问题，对街巷实行更加精细的管理。

(四)突出文化传承，为城市品质提升融入人文气息

文化是一座城市的灵魂。当前我国正处在城市发展转型期，由传统的增长式单一发展转变为内涵式综合提升，城市建设不仅要注重经济发展，更要强调城市的文化内涵与传承，防止“千城一面”，在文化底蕴的滋养下，城市会更具魅力。一是提升城市文化生活品质。继续实施文化惠民工程，完善公共图书、文化活动、公益演出等服务配送体系；二是支持实体书店、书屋发展和优秀近现代建筑和老旧厂房的保护利用，建设24小时书店、24小时智慧图书馆，丰富优质文化服务的供给，着力满足人民群众日益多元化的文化消费需求；三是坚持保护优先，城市规划建设要站在历史文化的角度，以历史文脉的保护和传承为出发点，把历史文化元素融入城市街区，给城市注入人文的内涵。

(五)注重生态保护，为城市品质提升注入可持续动力

人与自然的关系是人类始终面临和需要解决的问题，营造良好的城市生态系统是城市品质提升的关键环节。我们需要秉承“绿水青山就是金山银山”的理念，对城市的自然资源、园林小区、空间环境，各类建筑、公共服务设施等做出整体综合的规划与设计，做到人与城市和谐发展。一是推进“城市双修”，修复城市生态，尊重自然生态环境规律，落实海绵城市建设理念，同时修补城市功能，提升环境品质。二是注重大气污染的保护，建设大气污染区域联防联控机制以及大气环境承载能力检测预警机制，大力推广新能源车和环境友好型产业，推广普及清洁能源如天然气、太阳能等，全面实现城市无煤化；三是不断改善城市居住环境，推行垃圾分类，提高群众环保意识，源头管控和日常监管双管齐下，尤其是广大人民群众关心的户外广告管理、城市道路管理、建筑垃圾管理等市政市容方面的问题。

(六)大力发展科技，为城市品质提升赋予现代化能量

“智慧城市”契合了我国城市现代化发展的愿景。目前，智慧城市技术已经运用到了我国城市管理、交通出行、社会治安、公共服务等方面，用科技创新为城市治理现代化赋能已成为大势所趋。一是加强政企合作，将大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术与城市治理相结合，提升智慧交通、智慧医疗、智慧政务等应用水平，用高科技手段解决“最后一公里”难题，走出一条高质量、高效率、可持续的特色发展之路，切实让老百姓享受到科技发展的成果。二是推进“城市大脑”建设，利用人工智能、大数据、物联网等先进技术，为城市问题提供精细化管理，推动城市数字化发展。三是强化科技人才支撑服务，引进国际学校、国际医院、国际社区，完善国际化营商环境、生活环境和人文环境，让人才愿意来、留得住、发展好。

(七)缓解交通压力，为城市发挥各项功能提供重要保障

为打造和谐宜居、富有活力的现代化城市，在城市品质提升过程中，要重点解决城市短板问题。目前，交通拥堵是摆在各城市面前的一大难题，打造高效便捷的综合交通运输体系是当务之急。一是要在“规划”上下功夫，加强轨道交通建设，优化地面公交线网，完善慢行系统，实现“行人优先、绿色优先、公交优先；二是要在“秩序”上下功夫，加强监督与管理，通过车位规划、电子收费、严格执法等措施，营造良好的停车秩序。三是要在“堵点”上下功夫，以学校、医院、大型商场周边为重点，以提高人们出行便利性和安全性为目标，加强堵点治理，调节停车需求，尤其在高峰时段加强交通指挥，有序改善交通拥堵现状。

当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，我们已经迎来高标准全面建成小康社会、完成“十三五”规划目标的收官之年。在这个关键时期和历史节点，中国的城市治理模式正处于蜕变升华、迈向焕然一新的酝酿期和前奏期。我们要从城市品质提升的实践探索中提炼出中国方案、形成中国贡献，不断提高城市治理现代化水平。