贯彻全过程人民民主理念 完善立法智库工作机制
——以地方人大文明行为促进立法为例

□薄其圣

习近平总书记“七一”重要讲话，站在人民创造历史的高度，强调“发展全过程人民民主”。这一重要论述思想深邃、内涵丰富，为推进我国社会主义民主政治建设提供了根本遵循，也为做好地方人大智库工作指出了明确方向。

习近平总书记关于全过程人民民主重要论述始于人大立法工作，始于立法联系点。2019年11月，习近平总书记到上海市长宁区虹桥街道的全国人大常委会法工委基层立法联系点考察时指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。立法联系点是智库工作载体，立法智库是提高立法质量和效率的重要支撑；提高立法智库工作机制科学化水平，是地方人大推进科学立法、民主立法、依法立法的必然要求。

党的十八大以来，各地精神文明建设法治化进程取得历史性进展。2013年的《深圳经济特区文明行为促进条例》是全国首部文明行为促进条例。截至2020年10月底，全国有77个地方制定了文明行为促进条例，包括北京、天津、河北、河南、广西、甘肃、贵州等七个省级和七十个设区的市人大。2020年11月20日，全国精神文明建设表彰大会公布了第六届“全国文明城市”入选名单。各地人大立法智库的文明行为促进立法工作，有力推动精神文明建设法治化进程，也为完善智库科学化工作机制提供了借鉴。

一、立法智库及其工作机制

在广义上，人大智库是为各级人大及其常委会、人大代表依法履职提供咨询服务的组织、机构、机制和平台。智库组织有研究会、专家库、代表小组等；智库机构包括研究院、研究所、研究中心、研究咨询基地、顾问公司等；智库机制是人大发挥智库作用的程序以及智库运行工作机制；智库平台分民意互动平台和民意征集平台。平台的特点是开放性，一般面向社会各界、各方面、各阶层开放。基层立法联系点，以及论证会、听证会、座谈会等人大智库形式，具有一定互动性。民意征集平台是人大机关利用广播、电视、报刊、网站、两微一端等，征求社会各方面意见。比如，地方人大立法，党政群团机关职能部门及其智库不可替代；党中央关于加强中国特色新型智库建设的意见，鼓励人大代表与智库开展合作研究，这属于广义人大智库。

地方人大为发挥立法主导作用建立的智库体系，是狭义人大智库。本文探讨，狭义人大智库贯彻全过程人民民主理念，参与地方人大立法，推进科学立法，提高立法工作质量和效率的智库运行工作机制。另外，职能部门及其智库、人大代表参与人大立法，往往存在行业、能力等局限，不视为狭义人大智库。

人大智库不能简单称“外脑”。作为代表机关，人大制定的法律法规和作出的决议决定代表全民共同意志。有的地方人大面向全国招聘专家，其辖区外的专家和智库为“外脑”，辖区内人员和机构属于公众对人大工作的有序参与。

地方人大智库的建设、参与和运行机制，是智库工作机制。人大立法、监督工作，需要更好发挥智库作用。智库参与地方人大立法工作相对普遍。立法智库参与文明行为促进立法工作情况，较全面地反映了人大智库科学化工作机制建设水平。

二、立法智库科学化工作机制

加强地方人大智库建设，完善立法智库科学化工作机制，是推进科学立法的重要保障。要坚持和践行全过程人民民主，积极探索更好发挥人大主导立法作用的方式方法，强化主导意识，提升主导能力，发挥主导作用，用制度推进科学立法、民主立法、依法立法。

（一）全民参与，突出主体性。每个人都有机会成为国家决策的参与者，是全过程人民民主的重要魅力所在。传统上，儒家孝道是国家统治、社会管理的工具，也是全体社会成员（天子至于庶民）都要遵守的行为规范。同样，文明行为促进法规与区域内全民日常生产生活和基本价值取向密切相关。文明城市人民建，城市文明惠人民。城市文明惠人民是出发点落脚点，文明城市人民建体现人民主体地位。人大智库要建立健全人民群众广泛参与立法活动、反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”工作机制，对社会公众提出的意见建议，认真梳理分析，吸收合理意见完善法规草案，及时回应社会关切，最大程度凝聚共识和力量。全民参与文明行为促进立法，确保法规接地气、能落实、真管用。

（二）匠心引领，增强权威性。人大智库要通过完整的制度程序和完整的参与实践，增强立法工作科学性、专业性和权威性。

一是吸收专业人员参与。全过程人民民主保证人民当家作主地位，依靠人民参与，广泛体现人民意志、真实保障人民权益、有效激发人民创造活力。人大智库文明行为促进立法工作，要充分尊重人民主体地位，广泛吸收业内人士和权威专家参与。文明行为促进立法，职能部门及其智库固然不可替代，但要更好发挥人大主导作用，必须在职能部门及其智库之外，吸纳各方面代表人物和专家参与，提高立法精细化、精准度和针对性。比如，文明行为促进法规是促进法，不是处罚法、管理法。各地出台的法规，大多对不文明行为处罚和文明秩序管理进行重点规范，而缺少文明行为促进的方法、途径、载体和举措。立法工作存在对管理主体的依赖，而文明行为主体参与不足。文明单位（文明家庭）评选、道德模范评选、见义勇为奖励、社会救助等，属于文明行为促进方法。热心公益、见义勇为、助人为乐、乐善好施等方面的组织和个人，是文明行为促进工作的行为主体，是法规实施的中坚力量，是不可缺少的立法参与主体。比如，志愿服务是文明行为促进工作常见的形式和载体。立法规范关于志愿服务的内容，具有志愿精神的公民应当参与。广泛吸收富有专业精神的业内人士参与相关立法工作，是提高地方人大智库工作机制科学化水平的必然要求。

二是加强基础理论研究。人大智库完善科学化工作机制，必须加强基础理论研究。文明行为促进立法偏重管理和处罚，而缺少促进举措，凸显理论准备不足。目前，地方人大立法智库多是政法院校的法律专家参与，这些专业人才无法代替其他领域人才推动相关方面的工作创新。地方立法模式，一般是明确规范、设定罚则、加强管理。但文明行为促进工作是高尚无止境，更需发挥模范引领和潮流带动作用。人大智库参与文明行为促进立法，要用科学化的工作机制吸纳各方面创新人才，以机制创新推动理论创新和实践创新。

三是注重前沿技术应用。立法决策充分运用大数据，了解和驾驭实际情况，进行充分论证，做好定量分析和定性判断，找到全社会意愿和要求的最大公约数。智能技术助力，全过程人民民主能更好地将制度优势转化为治理效能。抓住立法质量提升这个关键，扎实推进精细化立法，科技手段提供更多渠道，让人民更全面、更深入、更直接、更便捷、更顺畅、更有效地行使权利。

四是更好发挥代表作用。人民代表大会是实现全过程人民民主的主要渠道，人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志。人大智库要健全与人大代表开展合作研究的工作机制，邀请人大代表参加立法调研、论证、评估等工作。

（三）深耕全程，保证持续性。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。地方人大及其常委会立法工作机构，对具体的立法项目一般都是全程参与，这要求人大智库要保持工作连续性。立法智库要在法规立法前、立法后开展全程性和经常性工作，包括参与法规实施和人大法律监督，从制度上和实际运行上保证立法、实施、修法、提高全过程，实现全链条化。以立法联系点为例，《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》要求，在立法前、立法中、立法后全过程参与立法及其相关活动，形成一套环环相扣“全链条式”立法民意征求流程。人大智库需要完善参与文明行为促进具体实践的科学机制，对文明行为促进法规的实施进行监督和评估，积极探索改进相关工作，条件成熟时推动法规修改。

要把全过程人民民主融入地方人大立法智库工作各方面，进一步拓展制度化实践，搭建高质量参与平台，打造实践全过程人民民主的鲜活载体。■