发展任务中的治理风险如何防控:地方政府的发展逻辑调适

林 雪 霏

(厦门大学 公共事务学院, 福建 厦门 361005)

一、问题的提出

地方发展型政府曾经是地方政府行为研究的主流模型,其强调地方政府追逐经济增长的强烈动机与抓住发展的主动权的行为导向。学者们归纳出地方政府从经营企业、招商引资到经营城市等不同时期介入市场的行为模式[1],还挖掘塑造其发展主义的制度安排,例如财政联邦主义、分权的权威主义以及晋升锦标赛等[2]。

世纪之交以来,群体性事件频发却未动摇政治秩序的整体稳定,由此引发学者对于地方政府维稳行为的关注。在领导包案、干部维稳考核零容忍与高压问责的管理体制下,地方政府不仅仅停留在高压的刚性维稳,还生产一系列“制造同意”的柔性策略,例如“买稳定”、玩程序游戏、关系型镇压等[3],并发展出一套预防性的社会面管控体系[4]。

聚焦于维稳谈地方政府的风险管理,会忽略社会风险以外的其他风险类型,也难以观照到地方政府同时面临多重风险时的策略选择。与此同时,地方政府的发展激励与风险管控在很长时间里被人为割裂为两个社会图景:或专注于“一心一意谋发展”,或侧重于“全副武装保稳定”。在少有的讨论两者关系的研究中,欧阳静提出“稳控型”政权,认为由于缺乏回应乡村需求的能力和主动性,基层政府只好一方面紧抓经营性“中心任务”,另一方面遵循“不出事、不治理”与“一旦出事想尽一切办法去摆平、去搞定”的应急思路[5],也有观点认为维稳目标反而促使地方政府更专注于招商引资和城市建设,通过不断发展扩张填补“花钱买平安”的资金需求,“在发展中解决发展问题”[6]。……