乡村振兴背景下宅基地“三权分置”改革探讨

郭贯成，盖璐娇

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

一、引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。我国农村由于农业收入水平较低、农民可用于投资农业的资本不足[1]以及农业市场发育不完善[2]等问题，导致大量农民被城市的繁华以及相对较高的收入所吸引，离开农村，很多村中只剩下老年人和儿童。劳动力的缺乏也造成农业耕作能力和水平极大下降，造成农村人力资源匮乏、田园荒芜。另外，由于村集体经济组织的虚位[3]，很多村子没有充足的资金对农村管理、建设、维护，产生了农村“脏乱差”等严重影响村容的现象。很多农村劳动力即使进城，也无法在城市长期立足，其增加的可支配收入被城市的高物价、高房价压垮，即使回到农村也根本没有足够的金钱和能力反哺乡村。这些现象导致很多农村在一种资源只出不进的状态下，不断拉开与城市的差距，逐步走向衰亡。

宅基地作为农民因居住和生活附属设施而占有和使用的集体建设用地，是农村土地集体所有制规划管理涉及的重要土地类型[4]。2017 年12 月，中央农村工作会议正式提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴战略意见》)的发布，为宅基地改革的走向确定了基调。……