体育与健康课程政策执行中的“上下互动”问题省思

潘凌云 赵 震

(1.江南大学体育学院，江苏 无锡 214122；2.江南大学教育学院，江苏 无锡 214122)

学校体育的改革与发展离不开学校体育政策的引领和规制，而“支配政策结果的，最核心的要素是执行的问题。”[1]在学校体育改革的政策实践中，改革者不仅要合理地解决‘执行什么’的内容问题，而且要恰当地解决‘怎样执行’的路径与方法问题。

长期以来，我国学校体育政策执行的基本思维路径都是“自上而下”式的，即由政府部门直接出面，借助于行政的力量强力推进，并对政策实施过程予以协调、支持和监督。始于21世纪之初的体育与健康课程改革(以下简称“新课改”)即为典例。“新课改”是一场由政府主导下的、自上而下展开的改革行动，改革在行动组织、专家引领、资金投入和舆论营造等方面都充分体现了行政介入的力度。正是由于自上而下行政力量的强力介入，才使得新课改在较短时间内大范围展开，取得了丰富的理论与实践成果，产生了广泛的社会影响。然而，改革过程中，也存在这样一组有着强烈对比的现象：当教育行政部门、学校体育研究者以及舆论媒介等都在大谈改革并积极推动改革的同时，作为改革具体实践者的不少校长、体育教师以及作为改革受益者的学生和家长却对改革并不十分热衷，他们更乐于“墨守成规”，“遵循着自身逻辑，游弋于理论界与决策界之间。”[2]这就造成了国家的政策意图与学校体育实践之间的断裂。概言之，尽管“上”面(高层)的改革意愿、决心十分强大，但“下”面(基层学校、体育教师等)的执行动力、活力却明显不足。正如有学者所说， “十几年来，声势浩大的课程改革所呈现出来的诸多证据表明，新课程所倡导的先进理念得到了较大程度的认同，但先进的理念与残酷的现实间的‘两张皮’现象不是存在，而是十分严重。”[3]可见，认为通过“自上而下”的改革就能解决学校体育改革中存在的各种问题，基层实践者(学校、体育教师)就能转变自身观念和行为的想法，显然是将改革过程简单化了。由此，审慎的总结与反思就显得尤为必要。“20年的体育课改经验告诉我们，课改的有效实施和扎实推进必须建立在系统、科学、恰切的方法论基础上。”[4]目前，我国体育与健康课程改革仍在深入进行，且已进入“总结经验、完善制度、突破难点、深入推进”的“新常态”发展阶段，我们需要对改革的路径与方式进行理性的总结、反思和检视，在此基础上寻求对既有路径的调整和优化，以期能够为新时代我国体育与健康课程改革的推深做实提供有价值的理论借鉴与实践参照。

1 “自上而下”的学校体育政策执行：有效性与有限性

改革开放40年来，我国学校体育改革基本上都是“自上而下”式的。每一时期的重大改革政策，从政策制定、实施、评价到保障都是从中央到地方、从政府到学校、从学校到体育教师逐级传递，分级实施。为了确保改革顺利实施，政府往往借助于行政和舆论的双重力量进行动员和推进。这种政府主导下的、自上而下的、得到行政和舆论力量双重支持的政策推进路径与我国的历史传统、现实国情密切相关，有利于集中力量展开大规模的改革行动，政策推进力度大，政策执行效率高，政策实施进程相对容易控制。

从本质上看，自上而下的政策执行是一种理性主义的政策思维范式，它基于理性人的基本假设，认为理想的政策自然而然地会被基层实践者所接受和实施。然而，大量事实证明，政策执行并非预设好的问题与方案间的机械匹配。政策执行既是一个理性的分析过程，也是一个对政策情境的适应过程，同时还是一个对现实的建构过程。尽管自上而下的强制性改革的初衷是美好的，但在具体落实过程中却很有可能变形，产生意料之外的政策结果。就体育与健康课程改革而言，作为适应性的组织和个体的改革主体——学校、体育教师，它们在本质上不同于受外部指令控制的机械系统。根据外部的要求和环境的变化，它们会基于自身所处情景而进行自我调整，绝对的“忠实实施”仅在理论上存在可能。正如有学者所言，“新课改”中存在的一个重要挑战是，“理念先进，课程完美，课堂依旧，教师‘穿新鞋走老路’”[5]。

“自上而下”的改革路径下，政策执行的基本标识是“行政要求”、“照章办事”，改革者常常以居高临下的姿态控制政策执行，自然地，基层实践者的主体性地位难以体现，这显然不利于改革能量在政策终端的扩散与放大。实践证明，体育与健康课程改革并非上有压力、下有舆论便会顺其自然地得到实施。没有基层实践者的充分响应，没有他们主体意识的觉醒和改革行动的参与，改革终会滑入呆板、停滞的死胡同。在行政力量的强制驱动下，学校、体育教师很容易产生“他们的政策我执行”的消极心理，这将在较大程度上削弱政策实施的动力与活力。强制性的改革压力下，基层实践者可能会做出一些象征性姿态，但不会改变长期以来形成的行为模式。譬如，在自上而下的体育与健康课改实践中，“改革未能十分有效地调动起广大体育教师的激发奋进的改革激情，未能有效汇聚起持续改革的不懈动力，不少人‘仅仅是在落实国家的政策’而已。”[6]显然，这将难以带来更深层次、更为持久的变革。

2 “上”、“下”互动：体育与健康课程改革推深做实的关键

挪威学者波尔·达林[7]基于“自上而下”的改革和“自下而上”的改革(即“学校自身”的改革)两种模式，提出了成功课程改革的两种标准：1)对于“自上而下”的改革来说，成功的标准就是政府制定的改革计划在个体学校中被采纳和运用的程度。实践层面与改革计划间的任何错位都说明改革推进过程存在不足；2)对于“学校自身”的改革而言，成功的标准则是：在没有外部强制性压力的情况下，学校在多大程度上能够在吸纳好的改革思想或者经验的基础上，基于校情、师情、生情，制定出自己的改革方案，来解决本校课程与教学中的现实问题。波尔·达林对成功课程改革的这两种标准的界定看似互不相容，但其实二者都是课程改革顺利实施的必要条件，且二者完全可以做到紧密结合、相互促进、相得益彰，课程改革应该也必须是将“自上而下”和“以学校为基础”两个维度结合起来的一个统一的过程。囿于这两种过程中的其中之一，真正意义上的改革就难以发生。因为从根本上来讲，“教育改革拒绝强权逻辑，完全受权力主宰的教育改革无法实现改革操作与教育发展需求间的无缝对接；教育改革也拒绝自然逻辑，完全随波逐流的教育改革也难以开辟出壮阔的改革图景。”[8]

就“自上而下”的课程改革而言，虽然能够保证以行政权威为保障的执行力度，但是，由于其自身特性的限制，难以有效控制政策末端的变革行动，对微观领域的具体、生动、细节的问题(如体育教师的教学理念与体育教学行为的深层次变革)关注不足，而微观领域恰恰是决定课程改革能否取得成功的关键所在。同时，行政手段的特点是令行禁止，作用明显，迅速见效，但课程改革的总体和主要方面，只能采取合乎教育本性的方法，“依靠国家政策和行政手段驱动的学校体育发展方式，尽管能够在一定时间内有效推动学校体育的发展，但是从长远来看，不可能使学校体育从根本上得到更好发展。学校体育发展方式应该从依靠外部政策驱动向激发内部需求的方向转变。”[9]从根本上来说，“课程改革不应是外部强加而来的，改革的动力、资源和要素主要来源于内部。”[10]体育课改的主体主要还是基层学校的校长和广大一线体育教师。归根究底，“只有落实到学校层面的体育与健康课程改革才是有效的，只有充分整合、发挥校长和体育教师自觉能动性和各种‘微改革’力量的体育与健康课程改革才可能是有深效的。”[11]体育与健康课程改革的实施与持续推进不仅是技术性的问题，它更需要的是激情与责任。如果改革只靠自上而下的强制性推动，而不能有效唤起广大校长和体育教师的热情，不能建立广大校长和体育教师持续用力、久久为功的动力机制，体育课改的可持续推进必然难以为继。

“学校自身”的改革同样存在缺陷。学校实施改革的能力是有限的，缺乏政策支持和专家引领，改革往往难以成功，或者改革成效不能放大。很多“自下而上”的实践探索正是随着基层学校改革热情的消退和外部支持的缺位，还没有来得及内化为自身的行动逻辑就已经中途夭折。正如迈克尔·富兰指出的，“以学校为基础”的改革如果离开了政策的支持或智囊的引导，改革很容易偏离正确方向而浑然不知。即便改革在局部范围内取得了一定成效，但如果没有大环境的支持，改革也难以持续很久。总而言之，自上而下的改革推动与自下而上的学校探索都是必要的。

“外部权力部门和地方学校之间，任何一方忽略了另一方的主观世界，改革都难以取得成功。”[12]二者有机结合、良性互动而形成的强大合力，是课程改革有力推进并取得成功的重要保证。有深度的体育与健康课程改革必然是自上而下与自下而上、简约的政策文本与鲜活的教育实践之间多元互动、螺旋上升的持续性发展过程。纵观改革开放四十年来我国学校体育的改革实践，一些成功的制度创新都是基层学校和体育教师在实践中探索出来的。譬如2004年推行的高中体育选项教学，起初就是广东、上海等地的一些学校在实践中摸索出来的，随后经过更为科学的论证、完善而被纳入课改体系之中。可见，在课程改革的“顶层设计”中，也存在着一个上层(课程制定者)与下层(课程实施者)间的对接与转换问题。总之，高度重视并推动“自下而上”的学校探索，并与“自上而下”的改革行动相呼应，主动促进二者间的相互转化与谐动，进而形成“上”、“下”协同的推进机制，应是避免课程改革“高开低走”的关键所在，也是将改革持续推深做实的必经之路。

3 新时代体育与健康课程政策执行如何做到“上下互动”

“上下互动”的体育与健康课程政策执行，既离不开顶层力量(“上”)的牵引推动，更需要基层实践(“下”)的探索创新，还要确保中层环节(“中”)的协调畅通。这既需转换政策执行思维，也要调整政策执行方式，还应优化政策执行工具，从而在不同的政策主体之间建立起一种相关之间更加紧密的连续关系。

3.1 通过相互适应强化政策的执行

课程政策的执行是一个相互适应的过程。“相互适应”意味着“自上而下”和“自下而上”(即以学校为基础)的改革过程要相互结合、相互协调。为此，“自上而下”的强权式的政策执行模式需要转变为一个更为开放、公开的，能够灵活适应外部变化的模式。面对自上而下的改革任务，地方和学校也要结合自身实际，创造性地发展和完善改革方案。只有上下两股力量相互整合，才能在一个动态的过程中“用足政策”，才能推动改革朝着“如期所是”的方向发展。

从决策者的角度来说，不要企图设计出一个详尽完美的政策蓝图，也不要企望通过强制手段就能实现整个政策实施过程的所谓“一致性”。体育与健康课程改革是在一个较大范围、较长时期内实施的，国家制定的改革方案不可能完全适应不同的具体情境。因此，决策者需要根据实际情况的变化重新思考课改政策对于具体实践的适切性，并选择合适的时机进行政策调适。改革方案在最终形成之前应借助于民主协商的权力对话平台在多元主体之间展开充分讨论，广泛听取各方的意见和建议，尤其是要认真倾听改革最前沿参与者的反馈和想法。民主方式可使学校体育改革的政策方案在一定程度上成为改革的领导者与组织者同众多利益相关者做出的一种“联合决定”，从而大大增强政策在贯彻落实过程中的可接受性、可操作性。

就学校的角度而言，课程改革归根结底是学校自己的改革。如果说现实的体育与健康课程改革是国家的课程标准与学校校情间的“磨合”过程，那么，学校对国家政策与改革形势的自觉回应、主动适应和创造性反应才是创造最佳体育与健康课程改革状态的科学之举，也是关涉改革政策能否沉入学校体育底层中去的决定性变量。各个学校都有自己的实际情况，场地设施不同，师资力量有异，体育传统有别，因此，学校自己的体育与健康课程改革不应是将官方的统一范式进行简单、直接的推演，不能流入人云亦云的形式作风，也不能简单地把体育与健康课程改革看作一项行政任务，而是应该在积极学习、领悟国家政策和地方精神的基础上，以学校自身的特色发展和学生的个性需要作为基础，以解决学校自身体育与健康课程教学中面临的实际问题为目标，构筑具有学校个性化特征的体育与健康课程，坚定、持续、有效地推进体育与健康课程改革。《普通高中体育与健康课程标准(2017年版)》明确指出：“各地各校要根据学生特点、师资队伍、场地设施、体育传统项目、季节气候等实际情况，因地制宜、因材施教，创造性地开展高中体育与健康课程教学。”[13]一个个学校的体育实践就像是用统一的语法写出的不同句子，它们既要体现教育与体育教育规律的同一性，还要彰显各具特色的多样性。只有这样，才能大大提高国家《课程标准》的适切性，才能使每一所学校的体育与健康教学让体育教师和学生感到难忘而有意义。

从根本上来说，任何课程改革真正的发生都在教学层面。体育与健康课程改革进程中，“深化改革”的一个重要要义正在于体育教师如何在课堂体育教学层面解读改革精神，落实改革意图，让学生在体育课中获得快乐、强健体魄、磨练意志，有更加充盈的获得感。不管是从提高体育教学质量的角度，还是从形成学校独特的体育教学特色的角度，体育与健康课程改革都需从研究体育课堂、解读体育课堂起航，要把在课堂教学中的具体实践作为认识的基础，努力把改革的过程变成问题解决的过程。如果说国家课程改革要从面上整体推进的话，那么一个个个性化的体育教学实践就要从点上去解读，然后用一个个丰富多彩、生动活泼的教学实践托起整体的体育与健康课程改革。

体育教师不应是简单的“参与课程改革”，他们本来就是体育与健康课程改革的主体。体育与健康课程改革的核心问题，是体育教师要拥有对改革的投入感和自主创新。正如坦纳(D.Tanner)所指出的，“为摆脱代人受过的羸弱形象，一线教育工作者在改革和压力面前，需要保持头脑的清醒和冷静，维持自身的独立性、自主性。既不固执己见、墨守成规，亦不人云亦云、随波逐流。”[14]体育教师要在心灵上与课程改革产生契合与共振，从而发自内心地信任课改、接纳课改并融入改革；要深刻认识到改革并非“上边”安排的任务，而是自身职业身份、职业操守的内在要求；要满怀豪情地仰望星空和脚踏实地，深切地理解课程改革精髓，结合学校的实际和学生的特点进行教学设计和创造，使每一节体育与健康课上得有意义和充满活力；要能够自觉超越对日常教学生活的麻木，勇于打破缠绕于身的经验固化之茧，依照理论的启示与学术的关照，对自己的教育理想、教育信念和教学活动展开持续、深层的总结反思，在此基础上不断更新自己的教学实践。

3.2 以“更为民主的方式”[18]推进政策的实施

民主是激发政策执行主体内驱力的重要前提，也是确保政策执行过程有效性的重要保证。“自上而下”的改革要得到“自下而上”的积极配合，就必须进一步提升政策过程的民主性品质，即在保证政策运行整体效率的基础上尽可能地以更为民主的方式实施。事实上，当前我国体育与健康课程改革的根本性质就是倡导“教育民主”。“只有从民主这个大的方向上去理解和把握体育与健康课程改革，才能进一步促进课程改革的发展，否则我们每往前走一步都会是艰难的抑或是错误的。”[19]民主实施的最核心问题，是要强化课程赋权，把一线校长、体育教师切实放到“课程改革的主人”的位置上来。长期以来, 由于体育学科自身的特点以及人们认为体育教学缺乏文化性这一偏见的存在，导致广大基层体育教师在课改进程中的专业自主性十分有限，使得体育教师对改革产生了深深的无力感、无为感，从而游离于课程改革门外。只有让体育教师体认到自己是课程改革的核心和主导者，只有让他们对自己的教育实践拥有极强的认同感、可控感和成就感，他们才会产生更强的主体意识，从而真正投入到改革进程中去。深化综合改革的背景下，“我们决不能搞什么‘上智下愚’，使体育与健康课程的实施过程成为纯粹的文字符号运演的过程，要注意理论与实践的结合，积极吸取一线改革的经验与智慧，要记住上层离不开下层，顶层离不开底层。”[20]在体育与健康课程改革的过程中，如果我们不是把既定的政策方案看作无容置疑的权威和一成不变的教条，而是随时准备在认真听取一线校长和体育教师合理建议的基础上进行必要调整；如果我们对于基层学校、体育教师的自主探索与创新不是预先设定各种条条框框，而是给予应有的认可和支持；如果我们对于地方和学校的自主探索不是一有失误便求全责备，而是对于一定范围、一定程度上的失误能够报以宽容的态度，那么，即便是“自上而下”的改革行动，也能在一定程度上祛除超强控制的行政色彩，并与“自下而上”的改革相类似，更多地呈现出自主探究、平等协商、共同适应的“主体间性”基调和特质，这样的改革环境与氛围将更加有助于激发基层实践者的内生性动力，更加有益于体育与健康课程改革的持续、深度进行。

3.3 加大力度推进政策工具的综合运用

政策工具是连接政策方案与政策执行的重要“桥梁”和中介。“上下互动”，意味着学校体育政策的执行不是一个简单的政府权力发号施令,自上而下单向度推进的过程，而是多元政策主体之间多向度的立体互动过程。要形成这样的政策执行图景，在国家意志之外，更需激发学校自觉。这显然需要丰富政策执行工具箱, 推进政策工具的综合运用。

对于学校体育政策的执行而言，可采取的政策工具通常可分为权威型工具、激励型工具、能力建设型工具和劝诫型工具等。就我国本次体育与健康课程改革来看，在政策工具的使用上存在着一些突出问题，影响和制约了政策实施的效果，如过度依赖权威型工具，激励型工具的激励性不足、能力建设型工具的实效性不强、劝诫型工具缺乏影响力等。每一种政策工具都有其特定的运行机制、使用范围和作用限度，仅靠任何一种政策工具都不可能解决复杂政策实践中存在的所有问题。“单凭行政命令或权威机构的运作，无法保证课程实施的成功，因为这种运作只是掌握了影响课程实施成败的部分因素。”[15]从根本上来讲，体育与健康课程改革必须落实到体育教师课程观和教学行为的改变，如果仅仅改变外在的课程管理模式，不深入到体育教师价值观的转化，改革终究只会流于形式。政策工具的选用必须要考虑这个层面。基于体育与健康课程改革的复杂性，政府必须改变对命令性政策工具的依赖，建立起类型多样的政策工具箱，并基于互补与包容的原则，对政策工具进行优化组合，以实现“上”“下”之间的充分互动，形成政策合力，从而提升政策的整体效能。

一要用好权威型工具。首先，要完善权威型工具的结构体系，提高其适用性。我国各地经济、文化、教育、体育等发展很不平衡，各地各校的校园文化、体育传统、学生特点和场地设施等存在很大差异。因此，权威性工具的使用要充分考虑地区之间的差异，充分审视政策资源的限度和执行的可行性。还要制定好配套的保障政策，以确保权威型工具具有可操作性。其次，要重视政策执行的追踪管理。权威型工具一经推出，就一定要严格执行。政府部门要尽快完善学校体育政策执行的监测机制，制定并严格落实政策执行的问责制度，对无所作为的有关部门与个人进行问责。最后，要赋予权威型工具应有的弹性，增加权威工具的政策张力和灵活性。譬如，教育行政部门在督导过程中不能以对政策的绝对忠诚和完全一致作为唯一评判尺度，而是要督导地方结合地方特点进行“底层设计”，强化政策的再创新、再创造。

二要用好激励型政策工具。各级教育行政部门要采取措施，切实保障体育教师的合法权益，在职称评聘、福利待遇、评优表彰和工作量计算等方面，与其他学科教师一视同仁，为体育教师积极从事课程与教学改革提供必要条件。要建立“选择性激励”机制，即“对参与改革的每一个成员区别对待，‘赏罚分明’”，对那些积极从事改革的学校和体育教师提供额外的补偿或奖励。如果学校和体育教师能够凭借其在课程改革方面的出色表现获得资源，那么其实施改革的意愿和热情就会不断提高。

三要用好能力建设型工具。体育与健康课程的实施最终落脚点是校长和体育教师。迈克·富兰曾言, 对于任何美好的改革蓝图来说，如果改革主体“只有高的期望而没有能力”，那只不过是“一张过度负担的处方”而已。培训是加强成员能力建设的重要途径。校长对待体育的态度、决心和行动，在较大程度上决定着体育与健康课程改革的基本走向。因此，在校长培训上一定要加入体育方面的内容，推动校长形成正确的体育意识、树立和谐的课程观念，正视体育课程的应然地位。对一线体育教师的培训, 要建立起符合体育教师需要的、能有效促进体育教师能力发展的新型培训机制。可适当减少强制性、短期性的培训项目，逐步将体育教师参与培训的实效性与个人绩效考核、职称晋升结合起来；可采取“体育工作室”、“技能导师制”、“优秀教师学区任教制”、“精准国培”等举措，推动体育课改与体育教师专业化同步发展；在移动互联、人工智能等新技术条件下，要利用技术条件把体育教师与各种可以利用的专家、资源、数据以及学习经验更加紧密地连结起来，实现体育教师专业化进一步发展。

四要用好宣传型工具。政策宣传是政策实践中一个被广泛运用的政策工具。政策执行中的政策宣传，通过宣示、告知、教育、劝诫等，通过各种舆论活动影响和塑造政策对象、目标群体以及各利益攸关方对政策的理解和认同，从而推动政策的顺利实施。课改过程中，政府部门要充分运用各种舆论工具，积极进行舆论宣传和造势，让课改能够持续性地在大范围内得到更多人的支持。有研究者指出，“当下，‘体育新课改’已鲜有人提及，其已经离开了学校体育理论界和一线体育教育工作者的‘视线’。”[16]新课改关注度的冷却，其因之一在于舆论宣传的渐趋缺位。这显然有悖于“新常态”所传达的“事情现在如此，以后也必将如此”[17]的讯息。新课程改革不是一阵风，宣传资源的供给也要与课改的深入推进相匹配，它不应是一开始的高投入和后续的无投入，而应是一种体现责任关系的持续性关注。在体育新课改进入新常态的新阶段，持续加强课改宣传以推动持续性的变革应是深化课程改革的重要内容之一。

3.4 重视“中层”领导力的加强和专家学者承“上”启“下”的积极运作

体育与健康课程改革的深化需要顶层设计，也离不开基层创新，但在“顶层设计”和“基层创新”之间，还有着系联上下、传递能量、沟通信息的“中层”存在。这里所说的 “中层”，并非泛指所有组织、机构管理层的“中层”，而是指省市(县)级政府及其教育行政部门的领导，他们负责接收来自“上面”和“下面”的各种信息，在整个改革通道中居于重要位置。因此，课程改革“要高度重视中间层级的相互协调和政策领导力的加强。”[21]

学校体育事业肩负着国民健康与体质增强之重任，承载着国家富强与民族兴旺之己任，因此，大力发展学校体育事业、促进青少年健康成长绝非简单的政策修辞，而应是政府责任的重要内容之一。尤其是，由于学校体育在整个教育体系中的地位相对弱势，更是需要凸显政府责任。政府应以重点关注地方、学校和学生的需求为首要前提，及时了解各地区学校、体育教师和学生的多元化需求。这就需要进一步完善政府与社会间的互动关系，通过建立畅通高效的需求表达和反馈机制，将自上而下的调查与自下而上的主动传递结合起来，及时有效地把握当下学校体育领域中的重点、难点问题，针对性地做出合理的制度安排，如建立更为科学的教育政绩评价标准，规范、治理以升学率为导向的教育管理制度，下大力气解决体育师资不足和场地器材设施配备不足的问题，等。政府还需进一步健全学校体育法律法规，特别是要尽快制定、完善学校体育安全事故方面的法律法规，摘掉套在学校管理者和体育教师头上的“紧箍咒”，使其能够心无旁骛地投身于体育与健康课程改革中来。当学校体育工作受到各级政府的真正重视和实质支持，当学校体育不再是配角的时候，一线体育教师才能真正感受到自己的责任所在，产生工作的积极性、创造性，才能够形成上下互动、官民齐动的改革运动，从而从根本上保证体育与健康课程改革的顺利推进。

地方教育行政部门作为政府管理学校体育工作的职能部门，掌控着可观的权力和资源，其对体育与健康课程改革的态度和课程领导力,直接影响到课程改革在当地的成效。但从体育与健康课程三级管理体制落实的总体情况看，地方课程管理部门在体育课程管理与建设中的作用还没有得到充分的体现。一些地方课程管理部门没能研制一整套体育课程实施方案，使得地区学校得不到及时有效的指导，导致了课程在国家层面与学校层面之间的脱节。教育行政部门必须要强化责任意识、课程意识、执行意识，严格根据三级课程管理的职责和权限行使课程管理职能, 对本区域的课程改革与发展做出科学、全面的规划, 并组织各方力量予以落实，不能仅仅让学校、体育教师担负课程改革的责任。譬如，江苏省南通市教育行政部门在体育与健康课程改革的“承上”和“启下”方面的经验[22]值得借鉴。为切实落实国家的《课程标准》，南通市教育局认真研读上级下发的各种文件，结合自身实际制定了本市的实施方案，并针对性地提出了可供下一级落实的措施，有力地践行了教育行政部门管理、计划、决策和指导的职能。南通市地方体育与健康课程管理的“承上”职能体现在依据《江苏省普通高中<体育与健康>新课程实施意见(征求意见稿)》制定了《南通市高中体育与健康课程实施模块教学方案的意见》；“启下”职能则体现在引导南通中学结合学校实际情况制定《江苏省南通中学体育新课程实施方案》。同时，教育行政部门还要密切关注和联系基层，对学校的改革实践进行跟踪调研，系统总结和推广地方和基层改革的先进经验，注重从“模范”中挖掘“模式”，并通过行政导向和舆论引导等途经，为改革经验的扩散提供典型经验和示范引领，切实发挥基层探索的“溢出效应”，实现“点状突破”与“整体推进”的良性互动、“自上而下”与“自下而上”的有效结合。同样可以南通市的实践为例。该市每2年都会开展一次市级优秀人才的评选，相应地各县市区也评选出县级优秀人才。为充分发挥优秀人才的示范、引领和辐射作用，该市教研室组织并支持优秀人才组建教研团队，如市中青年名师潘雪峰工作室、暑期体育教师研修团队等，带领一线体育教师展开课程教学的研究与实践。教研团队先后组织开展了“普惠教研”、“送教下乡”、“区域联动”等形式多样的体育教研活动，从城市到农村、从理念到实践、从校内到校外，让优秀人才将新课改之火引向更多基层学校，有效地促进了当地体育与健康课程的改革与发展。

要形成“上”、“下”互动的政策执行形态，还需要进一步加强体育教研人员承“上”启“下”的积极运作。由于长期以来形成的教学大纲依赖，我国体育教师的课程意识、课程能力普遍欠缺。譬如，不少体育教师的专业素养都不具备科学组合、设计教材内容的能力，也难以保证“目标统领下的内容”是真正贴近学生实际的。只有在理论的“观念性”与实践的“现实性”之间搭建起具有操作性的桥梁和中介，才能帮助体育教师减轻改革中的“阵痛”，促进课程标准的有效落实。课程改革过程中，体育教研人员在理念传播和扶助施行上就发挥着这样的承上启下的重要作用。体育教研人员既包括各级体育教研员，也包括专门从事体育课程与教学研究的理论工作者，尤其是高校里从事体育课程与教学研究的专家学者。他们上要与教育行政管理人员保持观念和行动的一致性，并把改革理念和政策方案化为具体项目，开展研究并推动改革；下要与学校领导和体育教师保持紧密联系，通过参加体育教师培训、构建交流平台等活动，作好“传”和“说”的工作, 把理论研究成果传递给广大体育教师。譬如，华东师范大学季浏教授团队根据国家的政策要求和我国传统体育课堂教学中存在的问题，在长期理论研究和实践探索的基础上,构建了 “中国健康体育课程模式”，在国家《课程标准》与体育与健康教学实施之间架起了一座沟通的“桥梁”，该模式在全国范围推广并产生了广泛的影响。

3.5 通过“赋权增能”全面提升体育教师的课程“知行力”

对于体育与健康课程改革而言，政府、专家的作用固然不能忽视，但体育教师的主体地位更不可或缺。教师在课程政策实施中的主体地位具有不可替代性品质，在政策实施的各个具体环节与阶段，体育教师都须扮演核心角色。

教师课程知行力是教师通过对课程的认知、设计、实施和评价, 将课程资源转化为行为执行力从而实现课程育人功能的能力，包括教师对课程的认知力、设计力、实施力和评价力等。教师具备良好的课程知行力是课程育人、文化育人的重要保障。而只有强化赋权增能，不断提升体育教师的课程“知行力”，才能使“上”面(国家)的体育与健康课程政策真正落“下”(基层学校)，使得政策得到真正意义上的执行。

教师在课程改革中被赋予权力，或者教师具有行驶权力的能力，是课程改革成功的重要因素之一。就权而言，体育教师被赋予灵活的教学自主权和专业发展权, 体育教师有权理解新课程,开发新课程,创生新课程。就能而言，体育教师需要认真学习和深刻领会课程标准的精神、不断充实和更新自身的专业知识和专业能力，激活自身实践智慧，提升自身课程实施的能力。

在课程改革实践中应注意赋权和增能的结合，一方面, 如上所述，顶层应为体育教师提供课程决策的知识信息,开发更多的操作策略,并给予充足的专业指导和技能训练，使之转化为体育教师参与改革的能力。另一方面,体育教师要主动确立正确的课程观，积极学习和领会体育与健康课程标准,科学把握课程、教材、教学与学生发展之间的关系，对国家课程计划进行校本化的适应性改造，并结合教学情境、现场资源、学生经验和自身优势等进行创造性教学。体育教师只有从缺乏思考的机器转变为“善于思考的专家”,形成与体育与健康课程改革相适应的素质和能力，才能让普遍认同的“教师担当”成为现实。

4 结 语

有序、有效地推进学校体育改革政策落实，需要完善政策执行机制，优化政策执行路径。“注重系统性、整体性、协同性是新时代全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。”[23]“系统性、整体性、协同性”的要义和关键之一，在于处理好“自上而下”与基层探索之间的关系。对于新时代的体育与健康课程改革而言，只有进一步突出顶层牵引、推动与基层探索的紧密结合、良性互动，课程改革才能最大限度地汇聚改革正能量，推进改革行稳致远，蹄疾步稳。为此，在强化顶层设计与推动的同时，政府和教育行政部门、专家学者也要释放和让渡出充分的空间与权力，让实践领域(学校、体育教师)的探索和智慧充分参与进来，从而形成自上而下的推动和自下而上的探索相辅相成的深改新格局。这种“上”、“下”协同的综合改革机制无疑是新时代体育与健康课程改革综合性的重要体现，也是新时代体育与健康课程改革的深化之途和治本之策。