论新常态下PPP模式的机遇、挑战与应对

钟 雷 长沙医疗健康投资集团有限公司

一、PPP模式的相关介绍

(一)PPP模式

PPP模式从市场出发，以竞争为标准，主要的服务范围是公共领域，大部分是以项目运作的工作方式，推动政府与企业之间的资本运作，二者共同进行合作，加强基本公共设计的建设，整个的流程步骤就是PPP模式。

(二)PPP模式要素

1.项目产权要素

项目的产权主要是经营权和收益权，还包括项目的其他权益，项目的产权不仅鼓励私人部门拥有，也鼓励私人或者私人部门发挥自己的创新意识，运用新的科技技术，加快PPP项目的工作步伐和服务质量。

2.风险分担要素

PPP模式的特点更主要就是合理的规避风险，采取风险共同承担的模式，PPP模式中公私部门都有自己需要承担的风险，风险的大小有差异，依据部门在项目中的工作量决定，这种模式的运用有利于合理的减轻项目的风险，提高风险控制能力，减少项目建设过程的损失。

3.融资要素

私人部门通过自己有效的融资措施，能够为政府减轻一定的经济负担，还有助于私人部门提高基础设施项目建设的工作效率和质量。

(三)PPP模式主要形式

1.合同形式

在签订了管理合同之后，社会资本依然要承担公共服务责任，将公共资产现金理念引入到生产经营模式中，根据先进的经验来提高生产经营的管理水平，管理合同属于一种过渡形式。

2.委托运营形式

在这种模式下，社会资本并不能应用公共基础资源，不拥有与公共基础设施相关的权利，项目只有在委托管理的情况下持有经营权，同时政府部门也要支付相关管理运营费用。

3.建设运营并拥有形式

在承担公共职责的同时，社会资本也要承担起相应的公共职责，并对公共设备拥有一定的所有权，只要合同还在执行就可以进行持续经营。

4.建设运营并移交形式

在这种形式下，社会资本要全权处理项目的设计、融资等环节，在合同到期之后将资产转移到政府部门，社会资本可以从政府部门中取得一定费用，这样社会资本不仅仅得到了投资回报，还有利于保证政府资产的稳定性，能够提高融资水平。

二、新常态下PPP模式的机遇与挑战

(一)新常态下PPP模式的机遇

1.降低、分散风险

随着市场经济的快速发展，各种隐性风险也逐渐暴露出来，在新常态下各地政府部门就要做好防控、化解风险工作，面对不同的隐性风险，企业在生产经营过程中也希望有像政府部门一样可靠、稳定的合作伙伴。新常态下，PPP模式可以采用科学合理的风险分担机制，将经营过程中出现的隐性风险分担给有能力承担风险的合作方，实现降低和分散风险的目的。

2.获取了新的动力

在新常态下，对宏观调控方式和思路进行了创新，能够激发出社会和企业的动力，通过PPP模式能够吸引大量社会资本参与到城镇建设中去，有利于可持续资金投入、多元化机制的建立，缓解了地方政府的资金压力。

(二)新常态下PPP模式的挑战

1.PPP项目会计核算问题

一方面，在项目公司成立阶段。从目前我国公共基础设施实际情况来看，采用的大多数是收支性核算方法，这就会与政府财政收入相脱离，在建设PPP项目过程中，就很难确认和核算公共设施的资产，政府对于PPP项目的控制权和所有权并不会受到特许经营权的影响。同时从传统项目公司的会计处理方式来看，其私营部门和公共部门被当做是一个整体，在会计核算的过程中，需要严格区分私营部门和公共部门，严重影响到企业经济效益的提升。

另一方面在维护运营和移交项目阶段。在实际建设PPP项目期间，一部分金融资产和无形资产通过不同模式进行了确认，在营运期间需要分别作为资产来进行摊销。PPP项目实际运营过程中，会发生运营、维护等不同收入类型，因此PPP项目公司要按照合同总价来确定其公允价值。如果PPP项目建设基础设施状态较好，项目公司就要做好设备维护工作，保证日常维护支出，属于待执行性质的维护，在发生过程中就需要确认相关费用。如果PPP项目公司取得了项目运营许可，就需要及时缴纳保证金，如果不能及时缴纳保证金就会影响应收账款的确认，不利于进行会计核算工作的顺利进行。

2.PPP项目法律问题

新常态下，PPP模式属于一种合同投资模式，需要在法律上明确界定政府部门和私营部门的权利、风险以及需要承担的义务。但是从实际情况来看，我国还缺乏层次较高的PPP模式法律法规，很多都是地方性行政法规，严重影响到了PPP模式法律的权威性。因此可以看出，在新常态下影响PPP模式发展的主要障碍是缺乏完善的法律法规，因此应该将企业和政府作为一个平等的主体，对政府和企业同时追责，提高PPP项目法律法规的权威性。

3.项目公司主体问题

主要表现在PPP项目会计核算范围界定不明确，对于PPP项目公司来说，项目工程在建设初期，是以整个企业为会计核算对象，其中比较显著的问题是不能清晰划分产权主体，这就严重影响到PPP项目公司经营目标的实现；在项目建设期间，PPP项目会计核算问题也会逐渐暴露出来，例如经营权资产与产权资产相混合，这就会导致会计核算范围不清，加大了确定收益的难度等。

三、新常态下PPP模式的应对措施

(一)做好项目各个阶段的核算工作

1.项目成立阶段

如果发生社会资本，就会产生一些费用，例如中介机构咨询费用、调研费用、业务招待费用等，当积累的费用不满足资本化条件，就要直接处理费用，并提供项目投资的保证金，保证金要作为应收账款进行确认。在项目签订合同以后，一些费用的支出需要重视资本化的管理，也及时所有的费用资本化，但是如果有存在应付账款的事项，需要在财务管理中提高重视，提前做好准备，以便应收账款能够及时到位，减少资金风险。

2.项目建设阶段

项目建设阶段需要重视保证金，保证金的作用对双方都有约束力，保证金依据期限进行管理，根据实际利率把资金确认好，当作融资的收益，所有的费用都要计入到总费用中，方便财务核算管理。

3.项目运营维护阶段

在PPP模式下会计核算主要是对运营收入的管理，帮助其解决特许经营权的问题，同时资产的管理也要重视有形资产和无形资产的管理，以便确认好主要的运营收益，不考虑这部分资产的残值。

4.竣工移交阶段

在项目竣工移交阶段，特许经营权已经达到了期限，这个时候项目公司要把资产转交给政府部门，可以自留剩余的资产，将其作为项目公司的自有资产，并全部摊销无偿移交的资产，项目公司需要按照法律规章来清算拥有的资产。

(二)建立健全PPP项目会计准则

首先，政府部门需要完善PPP项目立法工作，明确主管部门的工作权限和责任，这样可以有效解决PPP项目多部门重复审批督导的问题，要授权特定某个部门来管理监督PPP项目。为了提高监督PPP项目效力水平，要制定严格的追责制度，对参与PPP项目的参与者权利和义务进行规范，并制定详细合理的操作流程。其次，对现有会计准则进行完善。可以按照IFRIC12资产类型来简化对资产的分类，具体可以分为以下三类：无形资产的评价标准是指私营部门能够在相关公营部门或政府收费制定标准之上，按照使用公共服务程度来对收费规则进行制定；金融资产的评价标准是私营部门有权利从相关公营部门或政府部门无条件取得现金以及其他金融资产；混合资产，其评价标准是私营部门的一部分收益主要是来源于金融资产，其余的一部分是无形资产，也就是将无形资产与金融资产相混合。

(三)对PPP项目的产权界线进行明确

一方面按照PPP项目不同产权主体的控制范围、性质、联系的紧密程度等，把PPP项目不同主体划分为以下两大核算单元：一个是公营，另一个是公营和私营，按照公营和私营开展整体核算工作。另一方面，在整体对PPP项目进行会计核算之后，各产权部门需要根据资产、收入、负债、费用、所有者权益、利润六个要素来配置和统计资源。在会计年度以及协议期结束之后，核算各个产权的基本主体，披露各个产权主体的相关财务信息，这样可以对各个单位产权变动情况进行客观真实的反映，实现与PPP项目企业会计目标相契合。

(四)加强政府监管，提高项目公司财务管理水平

政府在完成PPP项目合同签订之后，应该全方位对项目从前期准备、施工建设，再到产权移交以及项目运营等方面进行监督。首先在项目前期准备过程中，要审核合伙人资质和项目立项审批；其次在项目建设期间，需要有效监管工程进度、质量、安全生产和资产验收再次在项目公司营运期间，要考核评价期间发生的收费价格和收入支出；最后在资产移交的过程中，需要严格履行监管职责、后续支出、社会公众的满意程度等。通过全面监管PPP项目，能够督促民间资本严格按照合同规定来履行义务。同时PPP项目公司也要通过提高自身财务管理水平来应对新常态带来的挑战，具体可以从以下几方面入手：首先充分利用信息化技术，引入ERP财务核算系统和互联网信息技术，努力提高单位财务管理工作的效率和水平；其次加强全面预算管理，制定切实可行的全面预算管理制度，并将预算管理指标下达到各个部门和员工身上，提高全面预算管理的可操作性。

四、结语

综上所述，新常态下给PPP模式带来的既是机遇，又有挑战，因此我们需要重视新常态该PPP模式带来的机遇和挑战，这样才能及时发现 PPP模式应用过程中存在的问题，并结合新常态经济要求，采取更加科学合理的方法对PPP模式应用进行不断完善，这样才能充分发挥出PPP模式在国民经济中重要性作用，促进市场经济的快速发展。