社保股权管理所面临的挑战与对策探索

陈文淅 浙江省财务开发有限责任公司

近年来，养老金缺口问题已引起国家政府、有关部门和专家学者广泛关注，其形成原因主要是我国养老体制转轨成本、人口老龄化、养老金支付水平不断提高以及养老金“双轨制”的综合作用[1]。随着缺口不断扩大，对我国政府财政负担产生了极大压力，甚至导致国内养老保险机制丧失其应有的保障功能。

为弥补资金缺口，促进建立更公平且可持续的养老保险制度，我国陆续实行了减持国有股、转持国有股、划转国有股等三次政策。2001年印发《关于减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》，明确向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司的国有股权，由此而筹集的资金需要全部上缴全国社保基金；2009年印发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，将企业IPO时依照百分之十的实发股份量，将上市公司部分国有股转由全国社保理事会持有；2017年印发《关于划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》，确定了国有企业以及国有控股大中型企业和金融机构的国有资本的10%划转至全国社保理事会或省级承接主体，并在中央、浙江及云南省分别开展试点。

一、划转部分国有股权充实社保基金

试点时期：国有资本充实社保基金的这项最新政策标志着这项工作已从国有资本增量划转阶段过渡到存量国有资本划转阶段，同时前期国有股减持和转持两项政策也都不再执行。2018年度试点期间，中央分三批完成合计67家央企及金融企业的股权划转工作，涉及国有资本及权益8 601亿元；浙江省完成40家企业、共计158亿元国有资本及权益的划转；云南省完成13家企业、共计185亿元国有资本及权益的划转[2]。

全面推开时期：2019年印发的《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》，在各省、市、自治区以及新疆生产建设兵团全方位推行划转部分国有资本充实社保基金工作。至今，可查询到28个省的实施方案，各省不同程度的明确了划转基准日、承接主体、委托管理人、管理费列支渠道等信息。至2020年年底，全国各省都基本上完成了划转工作，其中浙江在两阶段完成157家的企业划转，共计1 651亿元国有资本及权益。

二、社保股权管理所面临的挑战

划转部分国有资本充实社保基金在积极推动国有企业深化改革的同时，也让全国人民享受到了国有企业的发展成果，促进改革和完善基本养老保险制度。2021年，各省承接主体的工作重心将从以划转为主转变为以管理为主，但要做好社保股权的管理，实现社保资产保值增值，仍面临以下挑战：

一是国企分红率偏低或不分红现象普遍存在。2007年，我国正式实施国有资本经营预算制度，规定国有企业(限一级国有企业)按企业合并报表数向国家投资者分配利润。据统计，以中央本级为例，2008—2011年，央企平均分红率约10%，占公共财政预算收入的比例也均在3%以下[3]。另有研究表明，2008年以来，大多数国企支付的现金股利每股税前现金股利均值不足0.1元，现金股利支付率均值仅为20.3%，与西方成熟资本市场的股利支付水平仍存在明显差距[4]。由此可见，我国国企分红率整体偏低。此次划转的社保股权涵盖省属及地市县国有企业，

且以地方政府融资平台居多，该类企业主要通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，核心是地方政府相关职能的延伸，并不完全以盈利为主要目的，因此不分红是非常普遍的现象。

二是企业性质转变存在过渡期。国家出台划转国有股的政策初衷除了填补缺口，增强保障的能力以外，还在于推动国有企业深层改革，完善公司治理结构。这次的划转社保股权大多为国有独资企业，无需设股东会，但在划转工作完成后，企业就从国有独资变为国有全资企业，按照《公司法》要求，需设立股东会，依法行使股东权利，包括但不限于审议年度工作总结、财务预决算、年度投融资计划等。在实际操作过程中，因原国有独资企业尚未形成股东会概念，在企业管理上基本采用向上级主管部门(通常就是其股东)书面汇报上述需报股东会审议事项，因此企业对于召开股东会的内容、时间要求等事项还需由承接主体协助并逐步完善，这中间存在一个角色转变的过渡期。

三是社保股权资产变现难度大。各省纳入划转的国有股权以非上市公司居多，股权流动性普遍不足[5]。为解决非上市股份公司股权交易问题，我国推出了“新三板”市场，作为非上市公司公开转让的唯一合法场所，但扩容初期因对企业挂牌要求不高，导致资质较差非上市股份企业也都在该板挂牌，因此未得到资本市场关注，成交量极度低迷[6]。此外，为有利于国有股权保值增值，中央正大力推行国企改革行动，但在实践中，仍存在制度缺失、产权不够清晰、评估机制不完善等问题[7]。由此可见，非上市公司股权资产的转让与变现仍存在较大难度，如何盘活这部分股权，将是社保股权承接主体会面临的较大挑战。

四是承接主体的知情权边界问题。文件明确了，承接的主体是以财务投资者身份享有所划入国有股权的收益权、处置权和知情权，完成划转后不可干预企业正常的生产工作和经营管理，不可向企业注入董事。此外，关于如何行使知情权、承接主体在什么范围内享有知情权等疑问将是当下亟需明确的问题。《公司法》规定股东知情权即允许股东查阅、复制公司章程、股东名册、公司债券存根、股东(大)会及董监事会记录和决议、财务会计报告。股东可要求查阅公司会计账簿，对公司的经营提出建议或者质询。但社保承接主体作为一个特殊股东，划转的企业涉及多个行业领域且数量大、企业治理水平不一，是否有必要对每一家划转企业都进行深度管理、如何系统性管理划转企业、管理的深度与广度如何界定，仍需进一步探索讨论。

三、社保股权管理对策探索

给予优先分红等政策支持。国有股充实社保基金是一项利国利民的双赢举措，社保基金作为应对未来人口老龄化高峰时养老支付需要的国家战略性储备基金，其规模应尽快扩大，以保障及时、未来老龄化高峰到来时的资金保障。《公司法》规定，股东可按实缴出资比例收取分红。建议在国家法规允许的前提下，充分考虑社保股权资产特殊性，给予该类股权优先分红权，保障社保基金收益来源稳定。

日常经营事项授权大股东表决。承接主体应重点确保收益权等三权的正确行使，对于企业日常经营事项，例如年度工作总结、变更董监事人选、发债(地市县平台类企业发生率较高)、担保等，并不影响社保股权权益变动，建议授权企业原国有大股东表决，再由企业以报备形式上报承接主体，保证信息互通。由此承接主体有时间精力将管理重心放在对企业资产划转、交易、增资等重大事项的表决上，探讨设定重大事项决策标准，分析研究决策依据，即缩短对内对外的沟通协调时间，又提升管理决策效率。

分层分类管理企业。划转企业数量庞大且治理水平参差不齐，建议对企业按一定标准进行初步筛选，探索分层分类管理。在获取企业近2-3年年度审计报告的基础上，一要查看审计报告意见类型，重点关注被出具非标审计报告意见的划转企业，列为高风险企业；二要了解企业盈利情况，筛选亏损企业以及虽有利润但依靠财政补助实现盈利(以平台类企业为主)的划转企业，列为重点关注企业；三要区分企业类别，按上市公司、非上市平台类企业、非上市实体经营企业等类别，将上市公司列为优质企业，关注其定增、配股等再融资情况；对于实体经营企业，结合企业审计报告，分析其主要经营情况(如营业收入、净资产收益率、资产负债率等)，作为潜在可追加投资企业，列为储备企业。

建立风险管理体系。鉴于社保资产特殊性，坚决要把风险把控、确保社保股权安全摆在首要位置。详尽分析、预测管理运营部分还可能存有的风险点，建成覆蔽全方位、多领域的风险监测预警机制，加强多条线审批流程的合规监管，制定内控管理制度，将风险控制在极小或可控范围内。进一步明确业务、财务、风控等多维度风险管理职责，通过信息化管理平台，形成覆盖投资管理全流程、动态化监测的风险管理体系。■