欧盟职业技能失配治理举措及启示

朱永文

(杭州科技职业技术学院，杭州 311402)

技术变革在不断地改变着工作环境，技术进步与工艺革新一方面创造出新的岗位，另一方面也导致一部分人下岗或失业，而这往往集中在特定群体之中。因此，为了提高就业率、促进经济发展，需要对就业体系和技能体系做出预测和相应准备。

一、职业技能失配带来的危害

劳动力市场的顺利运行有赖于劳动者所拥有的技能与岗位所要求的技能实现恰当匹配。当劳动者的技能未达到或超过职业岗位要求时，就会出现技能失配(不匹配)的情况。持续的技能失配会对企业、求职者和整个社会造成不可估量的危害。

(一)增加社会成本与教育资源

近十年来，欧盟高等教育大众化水平不断上升，高校向社会输送了大量受过高等教育且掌握良好技能的技术型人才。但由于市场信息不明确以及个人学习信息不对称等因素，学习者并不能充分了解哪些专业和技能在未来可以得到良好回报，这就会加剧技能失配。技能失配会给社会带来巨大的宏观经济成本，欧盟技能与工作调查显示，约45%的欧盟成年人认为他们可以在工作中充分发挥自身技能，剩下超过一半的工人则面临着技能失配，这就意味着具有高学历高技能的毕业生可能得不到相匹配的工作机会。大量存在的未充分就业或技能未被有效利用的情况，会造成教育资源浪费或社会成本上升。虽然延长教育年限具有信号效应，但大多数欧盟成员国都采用延长教育年限的方式，在一定程度上帮助劳动者降低失业的风险，从而提高劳动力市场上的相对雇佣效率。但是在教育年限过后，毕业生会呈现几何级数增长，随之也会产生毕业生就业恐慌与企业盲目用人的问题。

(二)阻碍企业生产与技术创新

众所周知，熟练的劳动力有助于企业采用新技术和引入新的工艺流程形式。因此，如果缺乏足够的熟练技术人才，会削弱企业引进新技术和改善工艺流程的积极性。此外，技能失配还对企业生产率有重要影响，企业会由于招聘不到合适的工人而无法开工生产；也会因为工人技能过时导致无法匹配生产流水线上的工艺技术要求，导致产品质量不合格，进而增加企业成本，更可能会损害企业的形象和信誉；还有可能因为技能过度供给导致工人“大材小用”，被安排在不合适的岗位，未能正确发挥员工的附加价值，从而降低员工的生产积极性，阻碍企业正常生产和技术创新，降低各产业部门的人力资本水平，阻碍整个职业生产力的提高，产生了由愈加频繁的技术进步所导致的真空期，延缓产业转型和经济发展。欧盟职业教育与培训发展中心的研究表明，技能失配会导致整个欧盟每年损失约2.14%的生产力。

(三)削减个人福利与工作动力

技能失配对个人福利和工作积极性等方面存在潜在的负面影响，与技能匹配相比，资历过高的员工通常会产生较低的工作满意度和高旷工率。技能失配的员工还表现出更大程度的工作流动性和更高的离职率，因为他们希望找到更适合自己技能的职位。人力资本理论认为，在完全竞争的就业市场中，工资反映了劳动力的边际产出，一些受教育程度过高的雇员因其人力资本的剩余部分而获得工资溢价，但是对于多数员工来说则是个人福利被削减。与技能和工作相匹配的个人相比，过度教育的人面临着巨大的经济与社会成本，一是获得的工作报酬更少，二是从工作中获得的满足感也更少，甚至个人专业发展的动力和参加技术技能提升的动机都受到削弱。因此，在社会没有能力对经济生产进行投资的情况下，想要通过扩大高等教育入学率增加高技能供给，会造成学历膨胀，从而降低个人教育收益。

二、职业技能失配的表征与成因

基于相关技能失配的文献研究，学界基本认同当前技能失配的表现主要有三种类型，即技能短缺、技能过度供给和技能过时。

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(一)技能短缺

当劳动力市场中没有足够的技能人才来填补职位空缺时，就会出现技能短缺。技能短缺又分为定性技能短缺和定量技能短缺。定量技能短缺指的是劳动力绝对缺乏，由于经济增长或结构变化对劳动力需求总体增加，而劳动力供应却没有相应增加时，就会出现劳动力短缺。在经济结构调整与转型升级过程中，部分行业、职业会出现真正的技能供应短缺，但是大部分的技能供应短缺则是缺乏有竞争力的工资、工作条件艰苦或工作地点偏远等因素造成的暂时现象。

技能短缺大多是培训投资不足引起的，但培训周期、技能需求与供给之间的市场失灵、现行工资和工作条件以及企业发展战略等因素也会影响技能短缺。庇古(Pigou)1912年就提出了“市场提供技能不足”的概念，他认为员工如果不需要经过培训就可以获得技能，那么社会就会减少培训投资。对于个人来说，由于参加培训的机会成本高，加上回报不确定，个人可能不愿意花时间和金钱进行职业教育与培训投资。信息不对称也可能导致学生在专业与技能培训选择方面不符合市场需求，外加劳动力市场流动性不足，就直接导致技能供需失衡。制度因素也会妨碍技能供给，例如集中工资谈判制度。Hogarth和Wilson认为，技能短缺实际上是商业周期本身的驱动，造成生产力下降，进而导致经济衰退。[1]

(二)技能过度供给

技能过度供给有两层含义，从社会角度是指学校教育所培养的毕业生人数超出劳动力市场的需求总和，即供给大于需求，造成部分人员失业；从个人角度是指个人从学校教育所获得的知识与技能超出社会必备或职业岗位所必需的技术技能。无论何种含义的技能过度供给，都会造成部分群体所获得的技能在工作中得不到充分利用。

教育类型和教育质量水平会影响就业匹配。一般来说，受教育水平越高，个人能够获得的工作就越明确。不顾经济发展速度而一味地发展教育并不总是好的，会产生严重的过度教育，进而导致社会教育资源和个人人力资本的浪费，生产力和工作满意度下降，甚至会降低经济增长的速度，更会由于文凭贬值等引发一系列的社会连锁反应。

产业结构升级和就业吸纳能力不足会直接导致工作岗位的供给不足，加剧劳动力市场的竞争程度，迫使大量硕博毕业生不得不在只要求本科学历的工作岗位上就业，这就意味着过度教育。Dolton和Silles指出，找到一份合适的工作需要时间，因此在这种情况下，过度教育是一种暂时现象。Brunello等人认为，就业保护立法会增加技能不匹配，使个人更难获得第一份工作，企业因解雇限制而更难裁减员工。他们利用1994—2001年的数据发现，技能失配和就业保护立法之间存在着显著联系。[2]

(三)技能过时

员工技能不匹配职业岗位要求，且随着时间的推移而增加的现象被称为技能过时。DeGrip和VanLoo利用不同的人力资本折旧形式，[3]总结了四种类型的技能过时，即物理技能过时、经济能力退化导致的技能过时、组织知识损失导致的技能过时和透视过时。他们认为物理技能过时是由于衰老、疾病或受伤而导致精神和身体能力退化，或者个人学习和适应新情况的能力下降而无法适应专业化程度高的岗位需求导致。而经济能力退化导致的技能过时一般是由技术进步、工艺革新、企业流程再造以及破产或重组等因素造成的。物理技能过时和失业叠加就可能演变为组织知识损失导致的技能过时。第四种类型是指关于工作性质和工作环境的观点与信念过时，即透视过时。技能过时不仅发生在特定行业领域和技术性较强的专业领域，而且也出现在普通行业和非技术性专业领域。[4]

技能过时可以通过失业、被排挤到低技能工作岗位、低工资或难以完成工作任务而表现出来。技能过时并不意味着工人的技能下降，只是由于他们不能充分适应工作环境的变化，就会逐渐降低技能所带来的经济价值。随着受教育程度的提高和技术变革进程加快，伴随着欧盟社会老龄化趋势越发严重和低生育率，技能过时与技能短缺的问题会变得更加严重。

三、欧盟面对职业技能失配的主要举措

欧盟委员会早在2008年就提出欧盟的首要任务是更好地满足技能的需求。由于各国的国情、技能现状和就业行业存在显著差异，要实现个人与企业所需的技能相匹配任重而道远。在数字化、自动化和智能化时代中，要缓解技能不匹配的情况，需要各国建立完善的技能预测体系，并采用综合方法进行技能治理。

(一)创设欧盟技能指数(European Skills Index)

有效的技能体系，不仅要开发技能，还要确保毕业生顺利从学校过渡到工作，并使其所获得的技能与工作所需的技能正确匹配。为此，欧盟职业教育与培训发展中心开发了欧盟技能指数，用于衡量欧盟技能体系表现。欧盟技能指数旨在评估一个国家技能体系的三个核心维度及与劳动力市场的紧密性，衡量的是与“理想目标”之间的距离。

欧盟技能指数由3个一级指标组成，每个指标衡量技能形成和匹配系统的不同方面。指标1：“技能开发”衡量一个国家在教育和培训方面的投资；指标2：“技能活跃”衡量人们向工作的过渡和参与程度；指标3：“技能匹配”衡量技能与劳动力市场需求的匹配程度。3个一级指标分别对应2个二级指标，每个二级指标又分别有2—3个三级指标。欧盟技能指数采取百分制，各成员国的分数来自15个三级指标，然后再取三个层级指标的平均分数，最后形成索引分数，理想结果为100分。[5]

1.技能开发

代表一国教育与培训活动以及在开发技能方面的直接产出。二级指标包括基础教育和职业教育与培训(终身学习活动)。基础教育又包括3个指标：学前教育师生比率，15—64岁人口中具有高中及以上教育比例，阅读、数学和科学分数，以此来反映基础教育的质量。职业教育与培训包括3个三级指标：近期参与培训(成人教育)的人口比例，参加职业教育与培训的学生比例，具备高级计算机技能的人口比例，用于衡量终身学习活动的参与和成就。

2.技能活跃

包括从教育过渡到工作以及不同群体市场参与2个二级指标。从教育过渡到工作又包括从培训中提前离开的人口比例和就业的应届毕业生人数比例2个三级指标，以衡量从教育到就业的过渡质量；不同群体市场参与包括25—54岁人群活动率和20—24岁人群活动率2个指标。

3.技能匹配

指技能成功使用的程度，即劳动力市场技能有效匹配的程度，通过工作和不匹配的形式如失业、短缺、过剩或劳动力市场中技能利用不足来表现。这包括技能使用不足和技能不匹配2个二级指标。技能使用不足又包括2个指标，分别是长期失业和兼职工就业不足，用于衡量技能利用不足的不同方面。技能不匹配包括3个指标，分别是接受高等教育率、低收入者、资格不匹配(即员工的受教育程度与行业中职业的平均教育程度相匹配的差距)，用于衡量劳动力市场中技能过剩或未充分利用的情况。

(二)构建欧盟技能治理框架

从2017年开始，欧盟职业教育与培训发展中心开始向部分国家提供技术咨询，用定量预测为主、定性预测为辅的方法，开发出适合各成员国的 “技能预测和技能匹配治理”机制，使各成员国共同绘就未来技能发展蓝图。

欧盟职业教育与培训发展中心制定了一个全面的技能治理分析框架，确定了欧盟国家技能需求预测机制的关键要素和模块。在这一通用框架的基础上，欧盟职业教育与培训发展中心同各国主要部委和利益攸关方组成的国家指导委员会密切协商，对框架进行改进和细化，以解决各国不同的挑战和瓶颈，并提供技能治理解决方案。该中心利用利益相关者访谈、焦点小组和德尔菲法以收集更加细致深入的信息，分析技能供需信息发展趋势，并促进国家利益相关者达成政策共识。[6]

(三)启动欧盟技能议程(European Skills Agenda)

为了提高欧盟技能的相关性，以增强可持续竞争力和抗逆力，确保社会公平，欧盟启动了欧盟技能议程。欧盟技能议程为期5年，2020—2025年预计投入850亿欧元，旨在帮助个人和企业开发更多更好的技能以推动经济社会发展。欧盟技能议程包括围绕4个模块而组织的12项行动。

(1)技能协定；(2)加强技能情报：利用大数据分析职位空缺等技能需求信息；(3)欧盟支持战略性的国家提升技能行动；(4)面向未来的职业教育和培训：增强职业教育与培训的现代化，使其更具吸引力、更加灵活，适应数字时代和绿色转型；(5)推出欧洲大学计划，提高科学家的技能；(6)支持绿色和数字化转型的技能：开发一套核心的绿色技能，对工作场所绿色化进行统计监测；(7)增加STEM毕业生，培养创业技能和横向技能；(8)增强个人生活技能；(9)个人学习账户的倡议：激励所有人终身学习；(10)欧盟微认证：制定欧洲标准，认可各类学习与培训成果；(11)新欧洲通平台：为求职者提供撰写简历指导、工作与学习建议；(12)改善促进框架，以释放会员国和私人对技能的投资：大幅增加欧盟预算，努力提高技能投资的透明度，并探索新的融资机制。

四、对我国职业教育与培训的启示

就业是民生之本，由清华大学和复旦大学联合发布的《中国劳动力市场技能缺口研究》指出我国企业对技能型人才需求很大，但是现实中技能人才供给不足，企业在转型升级过程中同时也出现了严重的劳动力技能失配问题。对于高职毕业生来讲，技能失配主要表现在两方面：一是岗位失配，基层对高职毕业生吸纳不足。由于长期存在的城乡差异和区域经济社会发展水平差异，基层岗位吸引高职毕业生的物质条件相对不足，导致大多数高职毕业生留在大城市就业，反而出现部分高职毕业生“有业不就”的现象，从而造成技能的利用不足和浪费。二是专业失配，高职毕业生职业吻合度较低。用人单位、高职院校和毕业生之间缺乏有效的沟通与协作机制，导致学生对所学专业认识不足、对就业前景不明，再加上缺乏基本的就业训练，毕业生难以完全满足初级岗位的要求，这就出现了职业技能上的“失配”。实现技能供给与产业技能需求匹配是一个动态的过程，可以立足职业教育与培训体系来制定相关政策，以提高职业院校毕业生和社会求职者的技能匹配。

(一)扭转教育过度投资，凸显职业教育的价值贡献

教育是个人生存与发展的基础，其首要目的是为年轻人进入劳动力市场做好准备。在众多教育类型中，职业教育与培训和经济社会发展的联系最为紧密，最能快速使人掌握职业岗位供给技能，也最能为企业输送高素质技能人才。社会对职业教育的轻视与偏见，再加上部分用人单位唯“985、211”教育的过度需求，导致了学生和家长对普通高等教育的过度投资。对普通高等教育的过度投资一方面会造成劳动力市场中的技能人才供给不足，另一方面会造成过度教育，从而不利于经济社会发展。因此，对教育需求侧的改革根本在于减少社会各界对文凭的追求，对于学生和家长而言，教师需要加强对学生个性与特长的了解，引导其理性地选择适合的教育类型。[7]2019年发布的《中华人民共和国职业教育法修订草案》将“高等职业学校”修改为与“普通高等学校”并列的“职业高等学校”，这有利于逐步改变社会对职业教育的偏见，切实推动职业教育真正成为与其他教育同等重要的教育类型。

(二)推动职业教育纵向发展，培养高层次技术人才

2011年教育部颁布的《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》明确指出，职业教育以培养生产、建设、服务、管理第一线的高端技能型专门人才为主要任务，一千多所高职院校每年向社会输送数以千万计的高质量技术技能人才。但是随着产业转型升级和数字化、智能化发展，职业人才的培养层次不能满足产业升级的要求，虽然各地在不断探索中接受本科层次职业教育的学生数量达到一定规模，但在现代职业教育体系中本科层次职业教育仍是短板。

面对高技能人才供给不足，有必要打破现有的技术技能人才成长“天花板”。2019年《国家职业教育改革实施方案》提出要开展本科层次职业教育试点，《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》把发展本科职业教育作为完善现代职业教育体系的关键之一，服务于纵向贯通和横向融通并行的中国特色现代职业教育体系建设。针对当前现代职业教育体系的短板问题，建议国家选择建设基础扎实、类型特色鲜明、行业产业急需的专业作为本科层次职业教育专业试点；在“双高计划”院校中，依据人才培养质量、学校办学水平、行业发展需求等方面选择若干所高职院校升级为本科层次职业院校，发挥中国特色高水平高职学校在高技能人才供给方面的示范引领作用。

(三)建立校企协同的职业技能培训供给模式

职业院校和企业作为技术技能人才的供给与需求两侧，在技术技能培训方面完全可以互相依存、优势互补。为此，职业院校和企业要紧跟新技术、新职业发展，联合制订岗位规范或专项职业能力规范。职业院校要发挥专业优势，联合行业企业与出版社，加快职业技能培训教材开发的速度，提高教材质量，加强职业技能培训教学资源建设；强化职业技能培训教师培养，加大对企业培训师的培养培训力度，切实推动职业院校践行实施学历教育与培训并举的法定职责。建立健全职业技能培训市场化、社会化发展机制，地方政府对参与提供职业培训的企业在土地供应、规划建设、金融扶持、设置审批、项目申报和奖励评定等方面给予支持。按照项目制培训的方式和程序，积极推动政府购买公共培训服务。

(四)职业培训平民化，关注弱势群体技能发展问题

在智能化、全球化、数字化的市场中，知识经济的重要性日益凸显。为了支持创新型经济发展需要，在成熟经济体中要确保劳动力人口有必要的技术和能力，且要确保这些技术和能力得到充分利用。而在这一过程中，弱势群体如下岗工人、进城务工人员以及残疾人等是最容易面临技能失配的。[8]建议通过国家财政补贴，扶助农民工尤其是青年农民工的技能提升；在服务“乡村振兴”战略中，针对农村贫困户，高职院校和各类培训机构可利用农闲时间提供手工制作等技能培训，挖掘本地传统技艺技能项目资源，开展贫困劳动力技能培训，助力脱贫攻坚；积极推进面向“三类人员”的高职教育百万扩招专项行动，高职院校要针对特殊人群，设计出具有个性化、多元化的人才培养方案，全面深化“三教改革”，改革弹性学制和学分制管理；坚持分类施教、因材施教，让起点各异、目标有别、出路不同的各类学生都能顺利完成学业，成为新时期产业发展的生力军，满足经济新常态和构建学习型社会的需要。