湄公河水资源国际法律体制研究及其对中国的启示

扶怡

摘要：中国一直都希望能与湄公河区域保持和平友好的国际合作关系，特别是自2013年中国提出“一带一路”倡议以来，与澜沧江—湄公河流域合作的重要性日益凸显，有关的各项议题也越来越具有研究价值。本文在“一带一路”建设的指导下，以湄公河流域水资源国际法律体制为研究主体，对该流域跨境水资源可持续开发利用管理的国际法律体制进行较为深入的分析。文章首先分析了该体制的法律基础，从相关国际法律渊源的角度阐述了该体制的层次性及系统性。接下来着重分析了该体制的核心法律基础——《湄公河协定》，同时也分析了在此协定基础上所建立的湄公河委员会。文章详细阐述了协定的目标、任务和原则，以及委员会的法律人格、结构、争端解决机制等相关内容，同时也对这一核心法律基础及其组织机构做出了相应的评价。最后，基于前文以及“一带一路”中的相关内容，提出了对中国的相关启示。文章为在“一带一路”框架下开展与湄公河流域各国的水资源合作发展提供良好的信息基础，对建立和促进相关合作也有着十分重要的意义。

关键词：“一带一路”;国际水法;湄公河协定;湄公河委员会;启示

[中图分类号] TV213.4          [文献标识码]  A               [文章编号] 1003-2479（2021）01-090-12

一、背景概述

在“一带一路”建设指导下，中国与湄公河流域各国的国际合作正在逐步深化。鉴于此，我们对湄公河流域的各方面都需要进行深入了解，以便在今后的进一步合作中做出正确且利于長远发展的决策。在开展相关国际合作时最值得注意的是跨境水资源的可持续开发利用和管理。湄公河流域内的跨境水资源与整个流域内的交通、农业、渔业和水利水电等方面都息息相关。因此，与沿岸各国水资源方面的合作是进行其他方面合作的重要基础。在“一带一路”的理念指导下，中国应重视坚持可持续发展原则，促进生态环境保护，注意生物多样性的维护，开展绿色低碳化建设。水资源作为生态环境中的要素，在展开水资源相关的国际合作前，出于保护生态环境方面的考量，对相关背景及体制进行深入了解也十分必要。

湄公河是世界长度排名第8、水流量和容量排名第10的国际性河流。其流域面积约为79.5万平方千米，流经6个沿岸国，分别是中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南。该流域的气候为热带季风性气候，有明显的干湿两季。每年7—10月为湿季（雨季），湄公河流量骤增，易导致洪涝;而1—5月则为干季（旱季），河水流量骤减，易导致旱灾。

20世纪90年代初，冷战结束之际，在经历了几十年的动荡和混乱后，湄公河沿岸各国希望能够达成合作与团结，共同维持和平稳定的局面。这种希望也延展到对湄公河水资源的管理和分配上。越南与泰国不想因水资源分配的争议影响区域和平稳定，同时，中国的水资源开发利用特别是大坝的修建能够有效地缓解湄公河下游旱季水资源紧缺的问题。因此，下游国也想与中国建立积极的合作关系。同时，许多国际机构和组织以及国家政府都想在经济和技术方面支持湄公河流域的发展，这些外部支持推动了流域内沿岸国的合作，促进了《湄公河协定》的签订。尽管沿岸各国对建立流域国际法律体制持有不同的观点和目的，但他们都一致认为，只有区域合作才能满足其各自的诉求。在此社会政治背景下，《湄公河协定》应运而生。它作为贯穿整个湄公河流域的国际条约，调整了流域下游4国基于湄公河水资源及水资源相关利益所产生的国家间关系。该协定是湄公河水资源国际法律体制最重要的基础，以此协定为中心，湄公河水资源国际法律体制逐步发展。

二、法律基础解析

（一）国际层面

水资源作为生态环境的要素，是国际环境法重点关注的自然资源。对水资源的公平合理利用会直接或间接地影响国家间的合作。在国际水道水资源利用问题上，基于国家实践已达成如下共识，即在没有协议时，仅沿岸各国有权开发利用河流、湖泊及其他地表水资源①。此外，在国际水道水资源开发利用的理论层面， 存在两种对立学说：一是“绝对领土主权说”，认为一国开发自己领土上的水资源，并不需要考虑因此给下游国带来的影响;另一学说是“绝对领土完整性说”，认为在对水资源开发利用时，上游国不能采取任何对下游国水资源质量与数量有影响的行动②。两种学说都有其不合理之处， 因此，经过了长时间的讨论，学术界对跨境水资源形成了 “限制领土主权” 的通说。这一通说被广泛运用于各种跨境水资源的国际条约中，成为国际习惯法和国际水法原则，我们也称之为“公平利用原则”③。该原则认为，各国享有开发利用跨境水道水资源的权利，同时不能严重影响其他国家开发利用的权利④。基于此原则，出现了许多针对国际水道水资源的国际法律渊源，接受度较广的有：赫尔辛基规则、柏林规则以及联合国国际水道公约。

其中，赫尔辛基规则确定了流域的概念，确立了跨境水资源公平利用原则， 及不造成重大损害原则①。柏林规则于2004年8月由国际法协会讨论并通过，它包含很多有关国际水道水资源利用的详细规定，其中许多内容仍存有争议，未能像赫尔辛基规则一样获得稳定的法律地位。1997年由联合国大会颁布的《国际水道非航行使用法公约》在2014年8月17日生效，它构建了一个国际法律框架，在这一框架下确立了有关国际水道开发利用、保护管理及可持续发展方面的内容②。但是，该公约并未规定细节问题，赋予了各流域沿岸国根据国际水道的具体情况进一步进行规定的空间③。

除了上述专门针对跨境水资源的国际法律渊源，也有众多与水资源保护相关的国际法律渊源，如《生物多样性公约》提到了栖息地保护，这可以与国际水道的保护相联系，因为水资源是动植物栖息地的基本要素。同样的，在《保护迁徙野生动物物种公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》以及《联合国防止荒漠化公约》中也有相关内容。同时，许多一般国际环境法的原则性、指导性内容也与国际水道保护管理以及跨境水资源开发利用有联系。例如，1972年的《斯德哥尔摩宣言》以及1992年的《里约宣言》都提到了可持续发展;《奥尔胡斯公约》所提到的公众参与以及《跨界环境影响评价公约》提到的跨境环境影响评价，在一定程度上也影响了国际水道水资源的开发利用。

湄公河水资源国际法律体制与上述的各个国际法律渊源有着密不可分的关系。首先，该体制内的成员国之一——越南，是《联合国国际水道公约》的签署国，使得《联合国国际水道公约》成为湄公河水资源国际法律体制进一步发展的最佳法律基础。同时，湄公河流域沿岸国也已签署许多其他相关国际环境法文件，如《里约宣言》《生物多样性公约》等，这些相关国际环境法渊源里的原则性和指导性内容也给湄公河水资源国际法律体制的发展提供启示。总之，国际层面的专门性及相关性国际法律渊源，对湄公河水资源国际法律体制起到了原则性的指导作用。

（二）区域层面

在区域层面，《湄公河协定》是湄公河水资源国际法律体制的核心法律基础。其全称为《湄公河流域可持续发展合作协定》，由泰国、柬埔寨、老挝和越南签订，于1995年4月5日生效，是唯一针对湄公河流域可持续发展、公平开发利用水资源以及生态环境保护与管理的具有法律约束力的国际法律文件。湄公河委员会基于《湄公河协定》建立，它负责协调湄公河下游的水资源管理和发展，保护相关资源及生态环境。后文中笔者会对这一重要法律基础及其组织机构做深入分析探讨，此处不再赘述。

除了《湄公河协定》，区域层面的许多国际组织的相关倡议和行动及其制定的相关文件也对湄公河水资源国际法律体制产生了一些影响。主要包括：由亚洲开发银行发起的大湄公河次区域项目（The Great Mekong Sub-region Program，GMS）④、东南亚水资源伙伴关系（Global Water Partnership Southeast-Asia， GWP-SEA）⑤、 东盟发起的湄公河流域发展合作项目（ASEAN- Mekong Basin Development Cooperation， AMBDC）⑥、东盟水资源管理工作小组 （ASEAN Working Group on the Water Resource Management， AWGWRM）①，以及最近由中国发起的澜沧江—湄公河合作机制（Lancang-Mekong Cooperation Mechanism）②，等等。尽管这些国际组织大部分都是以区域合作和经济发展为目标，但上述倡议和行动也包含了与湄公河水资源开发利用相关的因素。他们推动了湄公河委员会与外界的联系，提高了上游国的参与度，为湄公河委员会注入新鲜血液，也为平衡经济发展与水资源及生态环境保护之间的关系打下基础。在一定程度上，这些相关倡议和行动促进了湄公河流域水资源国际法律体制的进一步发展和完善。

（三）小结

水资源国际合作法律体制是水资源国际合作法律化、制度化的结果，它是水资源国际合作机制的一种，具备水资源国际合作机制的特点，又同时具有国际法制化的特点③。它有两个具体要求：首先，该体制须以国际法律文件为基础;其次，该体制必须是国际法允许的基本主体，即国家，所构建的国际合作体制④。因此，水资源国际法律体制指的是以流域国家为主体，以对水资源具有主权约束力的国际协定和条约为基础，以国际流域水资源合理保护和利用为目的，以多国水资源利益的诉求、对话、博弈、协商和合作组织为平台，以跨国流域水资源保护项目为内容，对流域内各国淡水资源开发、使用、保护和治理行为进行约束和规范，分担和落实流域淡水资源保护责任，并进行监督和仲裁的合作体制⑤。

基于此，湄公河流域的国际法律体制可以系统地理解为：以国际层面的水资源相关专门性国际法律和一般国际法律为指导，以《湄公河协定》为核心法律基础，以区域内其他相关国际组织的倡议、项目及行动为建议和补充的，以湄公河委员会为组织机构的，关于湄公河跨境水资源可持续发展管理的法律体制。

三、《湄公河协定》及湄公河委员会解析

（一）《湄公河协定》的解读

《湄公河协定》包含了42个条款，分为6个章节。前2章是前言和特殊名词定义;第3、5、6章涉及该协定的目的、任务、原则和争端解决等问题;第4章主要讲述湄公河委员会的组织结构。

1.目的

协定的第一句话就阐明了《湄公河协定》的目的：本协定致力于促进4个成员国之间有关水资源及相关资源的可持续发展、开发利用、保护和管理的具有建设性的、互惠的、持续性的合作。这句话也描述了湄公河水资源国际法律体制下的国际合作框架，并表明该框架已获成员国一致同意。

2.任务

（1）确定合作范围

协定第1条阐述了合作范围，包括：所有湄公河流域水资源及相关资源的可持续发展、开发利用、管理保护方面的事务。其中，相关资源包括但不限于：农业灌溉、水电资源、航运、洪水控制、渔业、木材漂流运输、娱乐以及旅游业。各成员国应采取优化多边利用和互惠的合作方式，同时尽力使自然及人为原因造成的有害影响最小化。

（2）制定流域发展计划

根据协定第2条，各成员国应对水资源发展相关事宜进行促进、支持、合作及互相协调。与早期流域合作相比，《湄公河协定》致力于调控水资源的进一步发展，这一点也是现今湄公河水资源国际法律体制的首要功能⑥。据此，湄公河委员会也被要求制定“流域发展计划”。该计划用于帮助协调湄公河流域内水资源的发展，避免或减少水资源争端以及保护水生生态环境。虽然该协定并未明确规定“流域发展计划”对成员国有约束力，但该计划发挥了协调水资源发展和管理的作用，也促进了相关水资源工程国际资金的融入①。

（3）保护环境及生态平衡

協定第3条指向环境保护和生态系统养护，该任务关系到湄公河流域内环境、资源、水生生物和生态平衡的可持续发展。该条还考虑到对河水的利用和污染对相关环境和生态系统带来的有害影响。

（4）维护主权平等和领土完整

协定第4条指出，各成员国在相关合作中，必须遵守主权平等及领土完整原则。这遵循了国际习惯法对跨境水资源开发利用及管理方面的规定，即符合了“有限领土主权”学说中的相关内容。

（5）促进公平合理利用

公平合理利用是国际水法中的一般性原则，该原则体现了水资源在流域内的公平合理分配，也表明对国家主权在一定程度上的限制。现今的湄公河水资源国际法律体制主要通过对即将进行的水资源利用进行复核的手段，实现流域内的公平合理利用②。复核主要通过以下方式进行：将水资源的利用计划通知湄公河委员会及相关成员国，举行事先磋商，签订相关水资源利用协议③。但协定并未规定复核的细节内容。因此，湄公河委员会发挥了至关重要的作用，许多细节内容都规定在湄公河委员会的工作文件中，但这些文件不具备确定的法律约束力④。因此，协定第5条一直以来饱受争议，它的规定过于模糊，给湄公河水资源国际法律体制的运作造成缺陷。

（6）维护干流流量

协定第6条针对干流流量维护。第1款规定：现存最低水位流量不得在任何地方以任何方式减少。此规定主要是为了保障湄公河旱季的流量，有益于越南和老挝，有效保障越南的农业灌溉，同时防止海水倒灌;也可保障老挝的河流航运功能;也能保护整个流域的水生生态系统。第2款则规定了雨季流量的维护，保证雨季时柬埔寨的洞里萨湖获得充足的水资源，以保障其水利和生态功能。根据本条，可看到国家利益在分配湄公河水资源上的映射。

（7）预防停止有害影响

水资源开发利用过程中，可能有废水排放及造成海水倒灌的情形。协定第7条规定，各成员国应努力避免、减少或者减轻基于这些情形的有害影响，特别是当这些情形危害环境和生态系统或对水资源的数量和质量造成有害影响时。如一成员国基于适当且有效的证据被告知，其水资源开发利用或排放行为对一个或多个其他沿岸国家造成有害影响时，该成员国应立即停止损害行为。

（8）基于损害的国家责任

协定第8条规定，如一成员国的开发利用或者排放行为对一个或多个其他成员国造成持续影响，那么受影响的成员国可依据国际法有关国家责任的原则，查明损害的原因、范围、责任归属，并根据本协定第34条、35条以及《联合国宪章》的规定，友好、及时、和平地解决争议。

（9）河道航运自由

为促进区域交流合作，加快区域交通通讯发展，湄公河干流上的航运自由必须跨越领土边界的限制。航运自由一直都是湄公河干流相关问题中重要的议题，它必须优先于其他可能影响航运自由的因素，成为湄公河干流的优先事项。各沿岸国也可对其境内的河段进行航运管理，其中需特别注意公共卫生、风俗以及移民和安全问题等方面。《湄公河协定》的这一规定，满足了内陆国家老挝的航运需求。

（10）紧急情况处理

协定第10条规定，当因湄公河水资源数量和质量发生问题而导致紧急情况时，若成员国发现此紧急情况，该成员国应立即直接通知或询问相关其他成员国以及湄公河委员会的联合委员会，以便采取进一步相关补救措施。

3. 所包含的国际法原则

基于上述对《湄公河协定》目的及任务的分析，可在该协定中找到相关一般国际法原则和国际环境法原则的体现。

（1）可持续发展原则

可持续发展原则是指在满足当代人需求的同时不损害后代人满足其需求的能力①。因着可持续发展这一概念，可持续使用、可持续开发、可持续管理等概念相继出现。《湄公河协定》的全称以及其第1、2条都体现了可持续发展原则。其全称为《关于湄公河利于可持续发展合作的协定》。其第1条指出成员国应在水资源可持续发展、开发利用、管理和保护的所有领域开展合作。其中，可持续发展摆在第一位，体现该协定对可持续发展的重视。第2条提到了“各沿岸国的可持续利益”，这是对可持续发展原则引申出的概念的运用，间接体现了可持续发展原则。

（2）国际合作原则

国际合作原则源自《联合国宪章》第74条，也称为“睦邻”原则，是推动国际环境保护合作的重要原则②。该原则也在1997年的《联合国国际水道公约》中提及③。《湄公河协定》的第1、2、4、6条中都体现了国际合作原则，提到了“成员国的合作”。第9条关于航运自由的规定中提到“促进区域合作”。第10条指出，在应对紧急情况时，国际合作应作为解决问题的重要手段。

（3）公平合理利用原则

公平合理利用原则的理论基础是“限制领土主权”学说，是基于国家实践所形成的主流理论④。根据该理论，国家领土上的主权基于一定理由应受到限制⑤。基于该理论，1966年的《赫尔辛基规则》及1997年的《联合国国际水道公约》都将公平合理利用确立为基本原则⑥。此原则要求国际水道沿岸国對其领土上的水资源进行开发利用或参与国际水道相关的使用、发展和保护时采取公平且合理的方式⑦。协定第4条体现了“有限领土主权”学说，在主权平等的前提下保障各国的领土完整。第5条则是公平合理利用的直接体现。第6条有关河流流量维护的规定体现了在国际合作基础上公平合理利用水资源，兼顾沿岸各国利益。

（4）预防重大损害原则

该原则源自《斯德哥尔摩宣言》第21项原则及《里约宣言》第2项原则，认为应对国家在自然资源上的主权予以限制，预防对其他国家自然环境造成损害⑧。《联合国国际水道公约》中，该原则在第7条中规定为“不造成重大损害的责任”⑨。协定中第7条的标题为“预防和停止有害影响”，它规定成员国必须尽一切努力去避免、减少和减轻有害影响。这里所提到的有害影响来自对水资源的开发利用、相关排放行为和导致回流的行为。

（5）污染者付费原则

污染者付费原则是国际环境法的指导性原则，用于规制公民和国家在环境损害事件中的责任⑩。该原则指出，污染者应承担预防和补救损害措施所引起的花费。该原则在1992年《里约宣言》的第16条原则中体现。《联合国国际水道公约》第7条第2款提到的有关“赔偿”的内容也可看作对污染者付费原则的体现①。协定第8条也与污染者付费原则相关，其标题是“关于损害的国家责任”，且明确提出，在确认国家责任时应考虑国际法原则和《联合国宪章》。虽该条未直接提到国内法律体系和相关赔偿问题，但是基于条文对国际法原则和《联合国宪章》的态度，可认为此条是污染者付费原则的体现。此外，该条也提及争端解决应以第34、35条为基础，依靠湄公河委员会和各成员国的国内法律体制来进行。这也将国家责任与国内层面的解决方式相连接，也可视作对污染者付费原则的体现。

（6）保护国际水道及其生态环境原则

在国际环境法中，共同但有区别责任原则是一个基本原则。该原则包含两个方面，即共同责任原则和区别责任原则。共同责任原则是指保护环境这一共同责任②。共同责任同时也意味着，两个及两个以上的国家对特定共享环境资源所承担的共同共享责任③。在跨境水资源保护问题上，共同责任可以被认定为保护共享水资源及其相关因素的责任，其中相关因素就包括保护整个水生生态系统的平衡。《湄公河协定》的第3条规定，成员国应保护湄公河流域的环境、自然资源和生态平衡等。第7条也提及保护河流生态系统的平衡。这两条可以视作该协定对共同责任原则即保护国际水道及其生态环境责任原则的体现。

（二）湄公河委员会

湄公河委员会，是以《湄公河协定》为基础，唯一针对湄公河下游4国对跨境水资源可持续开发管理保护的政府间国际组织④。它由4个成员国的环境保护部门和水资源部门合作管理，旨在以最有效率的方式利用湄公河水资源，实现成员国之间的互利互惠，并尽力使对人和自然的有害影响最小化⑤。此外，湄公河委员会也为成员国提供技术支持和贯穿全流域的决策，有利于区域决策及政策执行，推动区域可持续发展和贫困问题的缓解⑥。

1. 国际法律人格

协定第11条规定：湄公河委员会享有国际主体的地位，可以与其捐赠者即其他国际团体签订条约并承担相应责任⑦。因此，湄公河委员会是特定区域的政府间国际组织，享有国际法主体的地位。

2. 结构分析

湄公河委员会分为三部分：理事会、联合委员会及秘书处。

理事会由成员国各派一名部长级或内阁级人员组成，该人员有权基于其政府利益做出相关决策⑧。主席任期为一年，理事会每年举行一次例会。此外，基于成员国请求，或理事会认为必要时，可举行特别例会。委员会的观察成员可列席会议⑨。理事会负责实施《湄公河协定》的决策。由它批准通过程序议案、水资源利用规章及由联合委员会提交的流域间调水议案。同时，也负责批准流域发展计划及其中主要的工程和项目。此外，理事会负责解决基于理事会成员、联合委员会以及成员国根据协定内容提起的争端⑩。它亦有权执行自己的程序规则，并可要求获得相关技术建议。除了程序规则已有规定，理事会通过决议需所有成员国一致同意？輥？輯？訛。

联合委员会由成员国各派一名不低于局长级的人员组成。主席任期为一年。每年举行两次例会，可在其认为必要或者成员国提出请求时举行特别会议。联合委员会可邀请观察员列席？輥？輰？訛。联合委员会执行理事会的政策和决定及其他由理事会通过的任务。其参与流域发展计划、联合发展工程和项目;负责更新和交换与执行协定相关的信息和数据;指挥关于维护湄公河流域生态平衡的环境研究和评价;监督秘书处工作;在理事会闭会时主持争端解决工作①。联合委员会的程序规则由理事会通过。它还可组织工作小组及小组委员会，以寻求对理事会程序规则中尚未规定的内容的技术支持②。联合委员会在处理与协定第5、6条相关的水资源开发利用问题时，须提请理事会注意并获理事会同意③。联合委员会的决定，需获成员国一致同意④。

秘书处受联合委员会监督，其为理事会及联合委员会提供技术和行政支持。理事会决定秘书处结构及固定办公地点⑤。秘书处有义务执行理事會及联合委员会批准的决定和任务;提供技术服务和财政管理的建议;制定每年工作计划;准备相关计划、文件、研究及评价内容;协助联合委员会工作;维护信息和数据库;完成理事会和联合委员会会议的准备工作⑥。秘书长及其任期由理事会与联合委员会决定。秘书长助理由秘书长任命且需通过联合委员会主席同意⑦。

3. 国内湄公河委员会

在成员国支持下，成立了相应的国内湄公河委员会⑧。其作用是协调湄公河委员会各项目在成员国国内的实施。其结构因其所在的成员国不同而不同⑨。其主要功能为：制定国内政策;提供协调服务;保证国家利益在水资源项目中体现;与捐赠者联络⑩。国内湄公河委员会对湄公河委员会各项行动的国内实施发挥着至关重要的作用，但国内湄公河委员会却并未在协定中被提及。笔者认为，国内湄公河委员会需在协定中被正式地提及，并由此获得相应的法律地位。当前，国内湄公河委员会的地位及其与湄公河委员会的关系依旧不明确？輥？輯？訛。

4. 争端解决与信息通报

湄公河委员会的重要任务之一，是解决基于协定而产生的成员国争端？輥？輰？訛。理事会与联合委员会对解决争端都享有一定权限？輥？輱？訛。争端解决须以相关主体的满意为前提。如湄公河委员会未能及时解决争端，该争端应由成员国政府通过外交渠道解决。当双方以协议形式解决争端时，成员国还可在双方同意的基础上引入第三方调解机制？輥？輲？訛。

成员国之间的信息通报制度是争端解决的重要基础。开发利用水资源前，成员国需向湄公河委员会通报。通报分三种形式，即通知、事先磋商和协议？輥？輳？訛。通知指成员国及时地对将进行的水资源开发利用的形式、内容及程序向联合委员会通报？輥？輴？訛。事先磋商指在通知的基础上增加其他数据和信息，以便其他成员国对该开发利用行为的影响进行商讨和评估;它既不能否决一国的开发利用，也不表示批准？輥？輵？訛。协议，指联合委员会根据成员国对干湿两季的调水项目的事先磋商和评估所做出的决定。其目的是，在调水工程中达成最优开发利用和减少水资源浪费的动态且实践性的共识？輥？輶？訛。

5. 其他内容

包括：其所建立和维护的数据信息共享系统、其资金来源及管理、其与相关国际组织的关系。首先，联合委员会及秘书处共同管理信息数据共享交换系统;联合委员会应定期获取、更新和交换数据，并适当研究评估;秘书处主要负责日常维护;各成员国相关机构也应为湄公河委员会提供和收集信息，秘书处应协助这些机构;此外，中国也与湄公河委员会就信息数据共享达成合作，定期为湄公河委员会提供水文数据①。其次，委员会每年的预算由联合委员会制定并由理事会通过;资金由成员国及捐赠者提供，捐赠者包括国际组织和别国政府等。再次，特定国际组织有权参加湄公河委员会理事会会议及联合委员会会议，并获观察者地位②，这些国际组织包括：亚洲开发银行、东盟、世界自然保护联盟、联合国开发计划署、联合国亚太经济社会委员会及世界自然基金会等③。

6. 湄公河委员会的功能及小结

上述内容对湄公河委员会的结构、特性、工作模式及对外交流做了系统介绍，也介绍了其解决争端、信息通报及数据共享的作用。此外，通过湄公河委员会官方网站，笔者根据委员会的工作文件、项目策划书以及与政府的合作协议，总结了湄公河委员会在现实中发挥的具体作用，包括：流域一体化管理、改善沿岸居民生活、促进农业发展、缓解洪涝及干旱的不利影响、适应气候变化、促进河流航运畅通、保护流域环境健康、促进水电工程发展、改善流域水体质量及促进渔业发展等④。但这些功能大多以经济发展和解决当地贫困问题为终极目标，因此，导致湄公河委员会的导向集中在区域经济发展上。可持续发展的概念不仅包括经济发展，也包括社会及环境发展，以及代际发展之间的平衡等。因此，目前湄公河委员会功能的导向还需深化和拓宽。

（三）对《湄公河协定》及湄公河委员会的评价

作为调整湄公河流域水资源可持续发展管理的法律基础，也作为湄公河流域唯一有法律效力的国际条约，《湄公河协定》加强了区域的稳定，为水资源共同管理提供平台，促进了区域惠益共享及合作深化⑤。基于前文分析，该协定有两个特点：首先，该协定内容宽泛，包含的原则十分模糊，仅体现了一定的合作精神，但并未包含足以指导水资源可持续开发利用的具体内容⑥。其次，该协定制定了非常灵活的框架、持续性的对话方式以及谈判程序⑦。这两个主要特征使得此协定意义含糊而且效力有限，因此也引發了以下这些实体上及程序上的缺陷：

首先，由于《湄公河协定》本身内容的性质，导致该协定依赖于很多非正式程序，例如磋商中的决策和非正式谈判等⑧，而协定中较为严格的内容却很少被运用⑨。此外，已生效的《联合国国际水道公约》只有越南签署，湄公河流域的其他国家也并未加入针对跨境资源利用的环境影响评价的《埃斯波公约》。因此，依靠其他国际法律规范调整湄公河水资源开发利用保护相关问题是不可行的⑩。虽然《湄公河协定》被认定为是一个“软弱且不实用”的法律基础，但它却是唯一可以直接运用于调整整个湄公河流域水资源可持续发展的法律工具。也有学者提出，《湄公河协定》体现出的灵活性在国际水道和跨境水资源管理中是非常必要的①。国际水道通常是持续变化的，季节性变化、气候变化、自然灾害以及非正常天气都会导致其发生改变。虽然很多国际水道条约都考虑了季节因素，但对其他因素的考量依旧不周全②。因此，条约的灵活性可适应不同的情况，提供更合理的解决途径，使得成员国不会因环境改变而轻易退出或停止该条约③。建立条约的灵活性有很多种方式，其中一种就是建立一个机构来应对这些变化因素④。此外，有学者认为“软法”（Soft Law）更为有效，能为国际法的发展提供更大空间。在应对跨境水资源问题时， “软法”因为其威胁性很小， 使得其更容易被接受， 因此在某种程度上更有效率⑤。因此， 《湄公河协定》的“软弱不实用”也并非一定是缺点，其许多具体规定都通过湄公河委员会在执行和操作⑥，它的“软性”很好地促进了冷战后湄公河区域的一体化与和平稳定。

其次， 《湄公河协定》的实施很缓慢⑦。主要原因是湄公河委员会的被动性⑧。湄公河委员会应进一步完善功能， 增强主动性， 利用掌握的技术资源及资金， 从实践层面突破。在成员国国内立法层面上，有关《湄公河协定》国内实施的内容也有缺失⑨，原因是其成员国国内原本的环境保护法及自然资源保护法的发展相对滞后。因此，发展完善国内层面相关立法对协定的实施也至关重要。

再次，由于协定本身的“软性”，湄公河委员会常被视作欠缺效力和实用性的国际组织⑩。其制定的流域发展计划执行缓慢，常被延迟。计划目标也被批评是不符合成员国的真正需求？輥？輯？訛。究其原因：第一，湄公河委员会缺少调控权限。其权限无法超越成员国本身的意愿，其所有决策都需成员国一致同意才可通过，公众不了解该情况，因此对湄公河委员会做出很多负面评价？輥？輰？訛。第二，成员国国内湄公河委员会以及联合委员会的管理权十分有限，它们的决策不能被较高的政治层次肯定，因此也导致成员国的真正需求难以被很好地接纳和体现①。第三，捐赠国和组织常常影响湄公河委员会的决策。为保障资金和技术支持来源，湄公河委员会不得不遵从捐赠者的建议②。

但也应看到湄公河委员会已取得的成就。首先，它推动了水资源开发利用项目的进行，该项目中包含了有关环境影响评价的内容，促进了各种多边工作小组的成长③。其次，湄公河委员会提供数据和信息的能力逐步提升。相关数据和信息不仅限于水体质量，也涉及洪水预防、技术数据库和水电数据等。再次，湄公河委员会完善了对水体的监测，提高了流域内相关机构的环保意识④。

四、对中国的启示

中国是澜沧江—湄公河的最上游国，但并非《湄公河协定》成员国，因此也并非湄公河委员会成员国。1996年，中国成为《湄公河协定》正式对话伙伴，承诺加强合作，共享信息数据⑤。在中国云南省修建的两座监测站点，将持续为下游各国提供雨季水文信息⑥。2010年，湄公河下游国代表团访问中国的上游部分，并讨论有关湄公河委员会与中国的合作。2014年，中国再次确认将会继续促进与湄公河委员会的合作。

现今，《联合国国际水道公约》已生效并获得国际社会认可，其原则也被认为具有国际习惯法的地位，这使得中国必须加强关于跨境水资源管理保护以及相关国际合作的考量。

“一带一路”建设也与湄公河息息相关。坚持可持续发展，加强与中南半岛各国合作，推动区域内基础设施的完善，考虑气候变化的因素，促进绿色低碳化建设，推动能源基础设计发展，促进渔业、环保产业、水电事业的发展都是“一带一路”建设的重要内容⑦。首先，这些内容反映了中国与澜沧江—湄公河流域内其他各国加强国际合作的重要性。其次，在“一带一路”倡议下推动国际合作需坚持可持续发展原则。再次，在与湄公河流域各国的合作中，保护生态环境、促进绿色发展是不变的议题。

基于此，第一，中国应深化与湄公河水资源国际法律体制的合作关系，在原有正式对话伙伴关系基础上，保持与湄公河委员会的沟通交流及数据信息共享，积极加入湄公河委员会发起的与中国相关的项目和计划中。第二，在湄公河水资源开发利用的问题上，中国必须重视与该开发利用相关的生态环境的保护，特别是在开发国际河流时，开发所涉及的问题并非仅与中国有关，也会涉及流域内的其他沿岸国的利益。第三，考虑到湄公河流域水资源国际法律体制的特点，中国应保持与其合作的灵活性、弹性以及开放性，这不仅能够促进更多合作的达成，也能够促进合作的稳定和持续开展。第四，除了湄公河水资源国际法律体制，中国也应充分运用其他多边合作机制，“东盟+1”机制、大湄公河次区域（GMS）经济合作，以及2017年正式启动的澜沧江—湄公河合作机制，都能够为中国在湄公河流域的国际合作提供良好平台。在相关水资源开发利用的过程中，这些相关的多边合作机制也能够提供相应的沟通协商渠道。第五，对湄公河水资源国际法律体制进行深入了解，也可以促进中国有关国际水道事务的实践，从而为中国在其他国际河流流域的合作及开发利用提供有意义的借鉴。

结   论

在“一带一路”倡议指导下，中国应与周边国家保持良好的国际合作关系，相应的跨境资源开发利用问题及生态环境保护问题也变得愈发重要。因此，本文着重分析了湄公河水资源国际法律管理体制的主要内容。

首先，笔者对湄公河水资源国际法律体制的整体结构进行了分析。湄公河水资源国际法律体制是：以国际层面的水资源相关专门性国际法和一般国际环境法为指导，以《湄公河协定》为主要法律基础，以区域内其他相关国际组织的倡议、项目及行动为建议和补充的，以湄公河委员会为组织结构的，一个关于湄公河跨境水资源管理的法律体制。其次，笔者对这一体制的最重要法律基础——《湄公河协定》，以及基于该协定建立的湄公河委员会进行深入分析。笔者分析了协定的目的、任务及所包含的国际法原则，也分析了湄公河委员会的法律人格、组织结构、争端解决机制，及其他相关内容。笔者对《湄公河协定》及湄公河委员会做出了总结性评价。这些内容使读者能够对湄公河水资源国际法律体制有全面深入的了解。再次，笔者也结合实际情况及“一带一路”建设，提出了这些分析对中国的相关启示。

本文对推动中国开展与湄公河流域相关的水资源开发利用合作有一定的现实意义。在“一带一路”建设背景下，中国不断深化与周边各国的合作关系，对相关的国际法律体制进行了解是建立合作关系的重要基础。这也有利于加快中国参与国际河流生态环境保护的步伐。基于本文的分析，中国关于其他国际河流水资源开发利用的合作也可获得相应的启示。总之，在“一带一路”建设背景下，对湄公河水资源国际法律体制的分析对中国进一步开展国际合作、促进相关水资源开发利用、开展国际水道实践以及保护国际水道生态环境等有着重要意义。

（责任编辑： 张 磊）