党建引领城市基层社会治理的模式探索研究
——以宁波市鄞州区DL 街道为例

杨 立 陆婧楠

（1.中共宁波市鄞州区委党校，宁波 235000；2.宁波市鄞州区东柳街道，宁波 235000）

不同于英美为代表的西方社会“国家—社会”二元对立的关系模式，我国的“国家—社会”呈现的是具有中国国情和特色的“政党—政府—社会”三分的关系模式。在这一模式中，中国共产党在国家治理中发挥着领导和核心作用，其“以人民为中心”的政治立场与城市基层社会治理的价值理念存在着高度的契合，这也是能够保障城市基层社会治理有效的重要原因。因此，党建引领城市基层社会治理作为“中国之治”模式的重要组成部分，是最契合中国独特的国情、党情和社情的治理模式，“中国特色社会主义制度优势首要的是发挥党的全面领导的根本制度优势……以根本制度优势把中国特色社会主义事业顺利地推向前进”[1]。

城市基层社会治理中的党建引领是城市基层党组织的特定政治功能。城市基层党组织实现党建引领政治功能的前提和关键，在于明确与外部环境展开良好互动的有效途径，实现党建引领的政治功能和城市基层社会的治理逻辑之间更为精准、有效的衔接。我国城市基层社会的治理逻辑呈现在党建引领的积极作用下，以强化自上而下的有机统一打破碎片化治理的多中心倾向，通过协调主体间关系建设共建、共治的治理格局。这一治理逻辑为建构党建引领城市基层社会治理的运作逻辑奠定了基础。

随着党建引领城市基层社会治理相关实践的快速发展，相关案例层出不穷。宁波市鄞州区DL 街道不断做深、做实特色品牌，壮大基层社会矛盾纠纷调解队伍，成立全国首个街道层面的“柳安”社会治理研究院，探索党建引领的基层社会治理模式。DL街道位于宁波市鄞州区核心位置，下辖11 个社区，常住人口约8.8 万人，基层党组织48 个，在册党员3075 名，其中大专及以上学历党员1799 名，街道和社区党员2611 名，两新党组织党员464 名。街道利用基层党组织、党员覆盖面较广的优势，充分发挥支部“红色堡垒”、区域党委“红色阵地”、党员“红色细胞”作用，不断创新党建引领在全域治理的实践。

一、党建引领城市基层社会治理相关做法

（一）充分发挥社区在基层社会治理中主阵地和基础性作用

近年来，DL 街道所有社区以党建为引领，全力打造“一社一品”，利用共建单位、居民党员、业主志愿者，创新了一批治理品牌。相继开展了“红色头雁”“党建指导员背包出征”“头雁带雏雁”等系列活动，提升社区干部队伍建设，更好地提升全域治理能力。以平台建设为抓手构建党建阵地，通过居民自发众筹建立了枫丹馨园鄞领驿站及聚群众创意、凝群众民心的华光城社区乐友汇等。通过“抓”参与对象，幸福苑社区联合辖区内共建单位成立了社区党建联盟；安居社区发挥退休党员的作用，成立了银辉党支部，并成立银辉志愿服务队；通过社区党员志愿者队伍为社区提供特色服务，东海花园社区创新组建了党员“双楼长”、党员“桶长”、党员“巡长”等队伍及制度；安居社区发动社区能人打造了以花木培植为特色的“百草会”；等等。不断加强制度建设，提升治理水平。扎实开展“三清单一流程”运行法，如幸福苑社区以此规范推进老旧小区改造工作，太古城、月季等社区规范应用到小区“三微”改造工作。华侨城、锦苑、园丁等社区还建立了物居业三方联席会议制度，更好地服务决策社区事务，提升居民获得感。

（二）充分发挥两新党组织和党建联盟在基层社会治理中的重要补充作用

目前DL 街道有两新党组织35 个，涌现了如健康城楼宇党总支、斯正咨询党总支等一批全市五星级基层党组织。为了更好地共建、共享区域资源，2020 年以来，街道相继成立了健康产业街区党建联盟和“慧合DL”教育党建联盟，辖区内6 家医疗健康单位和21 所学校、11 个社区分别加入两个联盟，推动了教育（医疗）系统参与全域治理、资源互联互通、党建思路相互借鉴，让党建工作连片发展，实现服务群众常态化。着眼“整街道推进、整区提升”，实现辖区党组织互联互促，街道也开展了党组织联建互促工作，试点开展了“社区+楼宇”党组织联建，还将推广“社区+两新组织”“同行业两新组织”联建工作。

（三）充分动员发挥社会力量在基层社会治理的活力作用

立足具有DL 街道特色的“老潘调解”品牌优势，创立了快乐调解工作法，以党建为引领，成立了老潘警调联调中心党支部，推广“老潘+小潘”模式，建立了小事不出网格、难事不出社区、大事不出街道的制度体系，形成了“老潘+小潘”、线上+线下、专业+群众的矛盾纠纷化解格局。充分发挥辖区内企业、能人的作用，共同参与全域治理。依托辖区内律师、医生、教师、会计师等资源成立法律咨询援助、健康养生指导等6 支志愿者队伍，服务辖区企业、居民。多元共促阳光驿站专业残疾人康复托养服务机构品牌服务建设，共建单位越来越多、社会关注度越来越高。同时立足街道居民养老需要，创新引入第三方社会组织，专业化打造街道居家养老服务中心、邻里中心，启动“乐龄顾问”专业化、全程跟踪化助老定制服务。引入的小柏家护成为全区乃至全市的品牌，与万科随园之家、睿青工作室等社会组织的合作，进一步提升了街道民生服务水平。

二、党建引领城市基层社会治理的主要经验

（一）城市基层党组织以科层制逻辑进行运作，嵌入于各层级政府和政府部门之中

这意味着在政治权力领导行政权力的体制下，城市基层党组织应当充分发挥党的组织网络的积极作用，积极协调科层制下的“条块”关系，积极为重要的“块块”赋权。通过制度化的赋权形式，城市基层党组织应当将适当的权力真正下放到权责不匹配的基层组织中，使其能够根据现实治理需求，灵活、高效地运用治理资源。在资源有限、条件有限的情况下，通过自身政治、组织和文化等优势，尽可能地将治理效能最大化。

（二）因地制宜、因人制宜地选取和制定党建引领的具体方略，以居民的现实需求和偏好为导向

围绕“居民事，我们办”，开展“社区吹哨、街道报到”，街道社区联动提升服务能力和水平，深入推行居民说事制度，依托具有鄞州特色的“三进三访”活动、“周二夜学”“说事长廊”等载体，走进百姓家门，走入群众心门，掌握一线情况，广泛听取群众意见建议，依规办事解民忧。落实居民群众“点单”、街道社区协同“办单”、办结回访“销单”等制度，不断完善为民办实事长效机制。

（三）保障居民的意见和建议得到及时反馈以保证治理实效的“最后一公里”

只有能够使居民的反馈形成通畅的“上传下达”，才能打破决策和实践的鸿沟，使治理真正落到实处。一方面要扩大居民议事参与渠道，丰富群众议事协商形式，完善落实社区小微项目群众票决、民主决策五步法等制度，鼓励群众积极参与议事协商，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次议事协商格局。另一方面要规范业主自治管理水平，完善社区自治机制，在发挥业委会作用上，加大民主决策管理力度，探索实行业委会履职承诺制，探索建立业委会履职权力清单、责任清单和负面清单的制度。在社区公约的基础上，探索建立自治“微公约”制度，引导居民自发成立居民议事、环境管理、停车管理、宠物管理等志愿服务组织，全程参与社区自治事务。

三、完善党建引领城市基层社会治理的实践路径

（一）提升对治理中信息共享、社会认知和利益关系的协调水平

一方面要通过对“条块”党组织负责人和党员骨干的党内教育、培训等党内政治社会化过程，结合党内法规制度体系的刚性约束，将行政任务转化为具有底线性质的政治任务；另一方面城市基层党组织应当依托自身领导核心的地位和作用，统筹建立对关键“块块”机构赋权的信息共享平台。作为城市基层社会治理的重要治理工具，网格化治理体系成为我国城市基层社会治理稳定推进、高效完成的重要支撑。加快以街道综合信息指挥室为支撑、社区网格为重点的全科网格体系建设，健全街道—社区—网格三级联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效的综合指挥体系。要强化街道与部门的协同配合，重点聚焦事关区域发展和群众切身利益的难点、痛点、堵点、盲点，强化清单式治理、全过程问效和综合性评估。网格化治理“对分散化的信息进行全面整合、分类处理和开发利用等，形成清晰化的城市社会地图，相关部门根据信息共享、工作协同和流程公开等机制，实现快速反应、主动服务和精准管理等目的”[2]。

（二）以培育政治信任和社会信任提升信任存量和增量

信任的核心作用机理是治理主体对其他主体的治理行为能够形成稳定、合理的预期，从而减少互动中的不确定性，减少合作成本，提升合作成效。对提升关于基层政府和行政化社区的政治信任水平而言，可以从践行党的群众路线和完善制度体系两方面进行推进；而对于居民间社会信任的培育，则可以从形塑诚信文化氛围和构建居民互动网络等两方面具体展开。一方面中国城市基层社会依然具备显著的关系社会特征，“基层社会是一张纵横交织的人情网，基层组织的权力运作必须要讲感情、讲人情、讲面子”[3]。将基层党组织嵌入于城市基层社会之中，必然要适应情理社会的种种特征，即在契合合理“人情、面子”的规则下进行运作。另一方面要通过完善制度体系强化关于政府和社区的正式规范。在城市基层社会治理中，相关的高阶行政法规发挥着重要作用。但是，行政法规法条数量庞杂、条文较为晦涩，未受过专业培训的城市居民很难有意愿和能力去详细学习和分析。而且，作为规范性文件的上位法，行政法规难以完全适应复杂多变的基层社会治理实践，法规适用的实效性有限。这导致城市基层社会治理中的制度体系存在部分功能缺位的情况，正式规范对公民权力的约束作用有限。需要通过治理相关的各类清单弥补上述缺陷。

（三）强化多元协同监督，提升问责机制实效

首先，应当强化自上而下的体制内监督形式。例如，上级党组织的纪委巡视巡察部门应当灵活设置针对党员干部在城市基层社会治理中履责情况的专项巡察项目，判断是否存在较为严重的形式主义、为官不为现象，市民社会服务中心等项目建设是否合格，是否存在官商勾结等问题。其次，还应当强化社区监督以对体制内监督进行补充。城市基层党员干部及其家属不仅活跃于各自的工作岗位上，而且生活在各个社区之中。通过发动社区监督，不仅可以从工作态度、工作能力和生活作风等方面对党员干部及其家属展开广泛的群众监督，而且还可以发挥群众监督热情高、人员数量多、接触较便利等优势，弥补体制内监督的不足。最后，还要重视对党员干部以居民身份失信情形的监督。社区党组织应当在社区和小区的宣传栏上，公示在治理活动中党员干部的失信事件和党员干部的肖像等，便于居民在具体治理活动中对党员干部及其家属展开监督。“相较于普通民众，领导干部作为公共权力的拥有者和运用者，内在地决定着其以家庭生活为主的私人领域理应遵循‘隐私权相应减损’原则，自觉放弃和让渡法律规定应当享有的部分权利。”[4]

为加快推进基层治理现代化，更需要在健全党建统领的基础上，构建德治、法治、自治和智治四治融合的基层治理体系，高水平建设基层社会治理整体自治体系，推进基层社会治理整体智治体系建设，提高社会治理法治化、智能化、科学化、精准化水平。