司法治理的边界：行政诉讼受案规则创制研究

赵贵龙

引 言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九届四中全会进一步通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。两个“决定”分别把“深化司法体制改革”和“深化司法体制综合配套改革”作为重要内容加以规定，说明司法治理是国家治理体系的重要一环。

司法治理是规则之治，重在司法规则的创制。规则通常是指被普遍认可的对人的行为的明确规定，或具有普遍性的行为模式。①参见严存生：《规律、规范、规则、原则——西方法学中几个与“法”相关的概念辨析》，载《法制与社会发展》2005年第5期。而司法规则是指司法机关面对具体个案，在穷尽现行法源之后，如果仍然不能找到解决纠纷的法律规范时，依据一定的原理和程序所创制的、用以裁判当前案件和此后同类案件的实体性规则与程序性规则。②参见王杏飞：《司法规则制定权研究》，社会科学文献出版社2013年版，第18页。当然，这并非司法规则的全部，司法规则还应将司法解释所体现出的立法性司法规则包括在内，而指导性案例制度的建立创设了一种介于两者之间的新类型司法规则。规则之治是法治首当其冲的特点，表明法治重在讲规则，按规则办事，而规则之治是相对于无规则、自由裁量而言的。③参见朱景文：《论法治评估的类型化》，载《中国社会科学》2015年第7期。现代司法的一个重要变迁，就是从纠纷解决向规则之治的转变。④参见朱苏力：《司法的变迁：走向规则之治——朱苏力教授在华东政法学院的演讲》，载《解放日报》2005年10月23日，第6版。这主要通过司法裁判领域的规则创制来完成。

1989年《行政诉讼法》的出台标志着新中国司法审查制度正式确立。司法审查规则创制始终是司法治理体系构建和完善的重要组成部分。本文试以行政诉讼受案规则创制为视角，对司法治理的边界问题作一探讨。

一、司法政策对行政诉权的保护

（一）诉权和行政诉权

诉权概念源于罗马法。“诉权（英文为action，拉丁文为actio）就是请求法律救济的权利，是一项启动与延续诉讼的权利。在现代社会里，它是宪法权利也是一项基本人权。”⑤周永坤：《诉权法理研究论纲》，载《中国法学》2004年第5期。

私法诉权说完成了诉权的权利化改造；公法诉权说将诉权从私人之间的关系上升为公民与国家之间的关系，实现了诉权观念的革命。“诉权走向人权是司法的时代吁求，也符合人权的司法保障需要。诉权人权说不仅是历史的必然，而且为宪法及诉讼法基本原理的发展提供新的理论基石。”⑥吴英姿：《论诉权的人权属性——以历史演进为视角》，载《中国社会科学》2015年第6期。

“行政诉权不仅是一个理论概念，更存在于宪法、法律以及实践之中，但在不同的层面其内涵不尽相同，因此可以将行政诉权分为基本形态的行政诉权、制度形态的行政诉权以及实践形态的行政诉权。”①孔繁华：《行政诉权的法律形态及其实现路径——兼评最高人民法院法发200954号文件》，载《法学评论》2011年第1期。

有的学者提出了行政诉权之二维建构模式，主张从过度关注立法论转向同时关注立法论与解释论，并以解释论推动立法论的发展，最终实现行政诉讼法学理论的精致化与体系化，并以此实现制度变革。②参见方颉林：《论行政诉权之二维建构模式——立法论与解释论的并重》，西南政法大学2014年博士学位论文。有的学者对行政诉权的构成要件进行了分析，认为行政诉讼中的诉权由“当事人适格”和“诉的利益”两个要件构成。③参见章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期。

（二）全国法院行政审判工作会议的行政诉权保护政策

1.郑州会议。1990年9月，最高法院在河南郑州召开第一次全国法院行政审判工作会议。会议通过讨论《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》，对受案范围等问题达成共识，明确肯定劳动教养、收容审查和计划生育处罚这三类普遍存在争议的案件属于行政案件的受案范围，人民法院应当受理。④参见木卯：《振奋精神，开创行政审判新局面》，载《人民司法》1990年第11期。

2.南宁会议。1993年10月，第二次全国法院行政审判工作会议在广西南宁召开，会议提出要积极大胆依法受理行政案件，尽快解决行政诉讼告状难的问题。⑤参见李大勇：《最高法院行政诉讼司法政策之演变》，载《国家检察官学院学报》2015年第5期。

3.北京会议。1999年12月，第三次全国行政审判工作会议在北京召开。会议听取了最高法院行政庭就即将出台的司法解释所作的说明。说明指出，新的司法解释加大了对行政相对人诉权的保护力度，恢复（而不是扩大）了行政诉讼法规定的受案范围，解除了对原告资格的不当限制，对诉权保障问题作出更严格的要求。⑥参见高绍安：《加强行政审判，促进依法治国——全国行政审判工作会议综述》，载《法律适用》2000年第1期。

4.重庆会议。2003年2月，第四次全国法院行政审判工作会议在重庆召开。会议明确提出要依法保护当事人的诉权问题，防止将符合受理条件的行政案件拒之门外。对于审查立案期间不能决定是否受理的，应当先予受理，经审查如不符合受理条件，再裁定驳回起诉。⑦参见李国光：《努力开创行政审判工作新局面，为全面建设小康社会提供司法保障——在全国法院行政审判工作会议上的讲话》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期（总第82期）。

5.第五次全国行政审判工作会议。2007年3月在北京召开的这次会议指出要加大对相对人诉权的保护力度，依法受理涉及人身权、财产权的行政案件以及与人身权、财产权密切相关的其他经济社会权利的行政案件。

（三）最高法院司法文件的行政诉权保护政策

最高法院对行政诉权的重视由来已久。早在《行政诉讼法》颁布之前，1989年1月23日《最高人民法院关于行政案件受理问题的复函》［法（行）函〔1989〕11号］即对新、旧法规内容不一致时的诉权保障问题做出规定。①《复函》指出：“人民法院审理行政案件，由于新的行政法规取代旧的行政法规，旧法规未规定当事人不服行政机关的处罚和其他处理决定可以向人民法院起诉，新法规规定可以向人民法院起诉。如果当事人的行为发生在新法规实施之前，行政机关的处罚或处理决定又在新法规实施之后，当事人不服行政机关的处罚或处理决定，在法定诉讼时效内向人民法院起诉的，按照新的程序法规范生效之后必须遵循的原则，为保护公民、组织的诉权，人民法院应予受理。”

《行政诉讼法》施行以来，最高法院针对行政诉讼制定的司法文件，对行政诉权问题给予递进式的重视：

1.2004年3月《最高人民法院关于进一步加强行政审判工作的通知》（法〔2004〕33号）提出：“积极改革和创新行政审判制度和工作机制，加强诉权保护，完善诉讼程序。”②《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第5期（总第91期），第6-7页。

2.2007年4月《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）提出：“加大相对人诉权的保护力度，依法受理涉及公民人身权、财产权的行政案件，依法受理与人身权、财产权密切相关的其他经济社会权利的行政案件。”③《中华人民共和国最高人民法院公报》2007年第6期（总第128期），第14-20页。强调要切实解决行政相对人“告状难”的问题。

3.2009年6月最高法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38号）提出：“各级人民法院要高度重视行政诉讼立案工作，不得随意限缩行政诉讼受案范围，不得额外增加受理条件。”④《最高人民法院印发〈关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见〉的通知》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2009年第8期（总第154期），第20-23页。

4.2009年11月最高法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）。要求不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件，要依法积极受理新类型行政案件，努力营造行政案件立案受理的良好外部环境。⑤参见《最高人民法院印发〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉的通知》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2010年第1期（总第159期），第15-17页。最高法院行政审判庭法官透露了“意见”出台的背景。2009年上半年，全国一审行政案件数量同比下滑超过10%，损害诉权的现象有蔓延趋势。最高法院下发该“意见”后，最终全年案件数量反增10%。⑥参见王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社2012年版，第16-17页。

5.2017年8月最高法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）。该意见针对新行政诉讼法和立案登记制同步实施以来的司法现状，一方面强调要进一步强化诉权保护意识，有力保障当事人依法合理行使诉权；另一方面提出要正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。①参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2018年第1期（总第255期），第13-15页。

二、受案范围规则创制

《中华人民共和国刑事诉讼法》从1979年制定到2012年两次修改，均未规定“受案范围”。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》未规定“受案范围”；1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第3条规定了民事诉讼的“适用范围”。②《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年）第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”经过2007年、2012年两次修改，此条未作变动。只是，最高法院曾以司法解释的形式对经济审判收案范围和海事法院受案范围作了规定。③《最高人民法院关于加强经济审判工作的通知》（法（研）发198528号）、《最高人民法院关于海事法院收案范围的规定》（法（交）发19896号），载《中华人民共和国最高人民法院公报全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第486页、第511-512页。

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》在总则之后的第二章专章规定了“受案范围”。该法经过2014年修改，“受案范围”条款得到进一步充实和完善。也就是说，“行政诉讼与其他诉讼一个重要的不同之处，在于它存在着一个受案范围，即并不是所有行政争议，行政相对人都可以向法院提起行政诉讼；只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。”④章剑生：《有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析》，载《中国法学》1998年第2期。

按照立法机关的说法，“法院受理行政案件的范围，是行政诉讼法首先要解决的重要问题。”⑤王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》（1989年），载《中华人民共和国最高人民法院公报全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第41页。按照学者的观点，“法院能够受理哪些案件，是行政诉讼的一个基本问题。”⑥何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1990-2000）》，载《北大法律评论》（2001）第4卷·第2辑。而“法院受案范围的扩大，不但意味着对相对人的司法救济之门开得更宽，还意味着司法权相对地扩张。行政诉讼受案范围的实践史，也是一页司法权的扩张史。”⑦何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1990-2000）》，载《北大法律评论》（2001）第4卷·第2辑。

因此，受案规则创制贯穿于中国司法审查制度发展的每一阶段。

（一）前《行政诉讼法》时期受案规则创制

1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”此前，已有多部实体法规定了行政诉权。最早授予行政相对人提起行政诉讼权利的法律是1980年《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。⑧《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》（1980年）第15条、《中华人民共和国个人所得税法》（1980）第13条。1981年《中华人民共和国外国企业所得税法》作了同样规定。①《中华人民共和国外国企业所得税法》（1981年）第16条。此后类似规定不断出现。

1982年《民事诉讼法（试行）》则首次为行政诉讼提供了诉讼法上的依据。事实上，此后行政诉案才真正作为一类案件进入法院大门。据统计，“全国各级人民法院从1983年1月到1990年6月，共受理一审行政案件31626件。”“人民法院审理的行政案件涉及到公安、土地、工商、税务、海关、林业、渔业、矿产资源、环境保护、城市规划、食品卫生、药品管理等二十多个行政管理部门。”②任建新：《认真贯彻实施行政诉讼法，努力开创行政审判工作的新局面——在全国法院行政审判工作会议上的讲话》（1990年9月13日），载《中华人民共和国最高人民法院公报全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第887-888页。

起步阶段的司法审查受案规则创制，突出体现为司法权的自我限制和保护功能。司法权较为弱势，行政权相当强势，这是中国司法审查制度创建之初的政治现实。司法权在彰显自我的同时，也十分清楚与强大行政权的博弈规则：循序渐进、审慎前行、自我保护。

1.工商类案件③《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集（1949.10-1993.6）》，人民法院出版社1994年版，第2065-2067页。

1983年3月19日，最高法院针对安徽高院的请示下发了《关于人民法院能否受理当事人因不服工商行政管理部门的行政处罚而提起的诉讼的批复》（法研字第8号），其中指出：“凡是法律明文规定当事人不服行政机关的行政处罚决定，可以向人民法院起诉的，人民法院应予受理；凡是法律没有明文规定可以向人民法院起诉的，人民法院就不应受理，而应按照民事诉讼法（试行）第八十四条第（二）项的规定，告知原告向有关行政机关申请解决。”

最高法院下发该批复的背景具有典型性。笔者关注的是两份请示报告所反映出来的信息。④该批复所附的两份请示报告为：附一：安徽省高级人民法院关于当事人对工商部门罚没处分不服向法院起诉法院能否受理的请示报告（法经他字（82）第25号）；附二：安徽省高级人民法院关于广东省信宜县商业信托贸易公司对工商部门罚没不服引起的一件经济合同纠纷案法院能否受理的请示报告（法经他字（83）第7号）。从两份请示报告可以略窥中国司法审查制度萌芽时期的受案背景：

第一，行政的阻力。“工商部门坚决不愿当被告，甚至到处反映法院干涉他们的工作”，认为“工商部门成为被告是不应该的”，法院受案“引起工商行政管理部门不满，向党委和上级法院多次控告当地法院”。来自行政机关的阻力，是二十世纪八十年代行政诉讼受案所面对的现实问题。

第二，地方法院的治理责任。地方法院所请示的案件，有一件是行政相对人多次要求工商行政部门处理，均未获答复，才向人民法院提起诉讼；有两件是行政相对人多次向市财办及有关单位反映未获解决，遂提起诉讼。法院曾将起诉书转请市财办处理被退回，又将起诉书退回原起诉单位。相对人再次向法院起诉，法院不好再推，才立案受理。也就是说，地方法院并非积极受案，而是行政相对人寻求行政救济未果，转而寻求司法救济，司法机关退无可退，基于治理责任而被动受理。

第三，最高法院的自我保护。从最高法院批复看，其早期采取了十分审慎的态度，凡是法无明文规定的，人民法院就不应受理，而应告知其申请有关行政机关解决。与其说这是一种保守司法理念，不如说这是在当时司法环境下的一种自我保护意识。

2.土地、森林类案件

1987年7月31日，最高法院针对山东高院的请示下发了《关于人民法院审理案件如何适用土地管理法第十三条、森林法第十四条规定的批复》（法（经）复字1987第28号），明确指出“此类案件依法起诉到人民法院的，由民事审判庭受理”①《中华人民共和国最高人民法院公报》1987年第3期（总第11期），第27页。。

以现在眼光审视，上述批复涉及到的土地、林木、林地权属争议，经人民政府处理后，当事人对处理决定不服而起诉的，属于典型的行政诉讼案件。事实上，《行政诉讼法》颁布后，最高法院1991年《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》之“受案范围”第7项明确规定此类案件“人民法院应作为行政案件受理”。相关政府部门在随后的批复中也对此予以顺理成章地认可。②参见《国家土地管理局关于对土地权属纠纷案件经人民政府处理后是否可以申请行政复议问题的批复》（1994年3月17日）第三项。

但是，1987年最高法院为何下发上述内容的批复呢？原因如下：

第一，人民法院处理民事案件轻车熟路，而对处理行政案件则较为陌生；第二，代表政府具体处理土地、林木、林地所有权和使用权争议的土地行政管理部门、林业行政管理部门，与前述工商行政管理部门一样，在当时对参与行政诉讼必然存在抵触情绪；第三，1988年的全国“民告官”第一案——包郑照诉苍南县政府强制拆除案，才第一次将政府推上被告席，1987年的批复尚难将人民政府作为行政诉讼的被告加以界定。

在当时背景下，最高法院甚至以“因政府行政管理方面的决定引起产权纠纷”为由，将一些棘手纠纷拒于民事诉讼之外。③参见1988年6月9日最高人民法院《关于因政府行政管理方面的决定引起的房产纠纷不应由人民法院受理的函》［（88）民监字第531号］。

3.地方政府规定可起诉类案件

不仅如此，当时对地方政府规定可向人民法院起诉的行政案件，最高法院对应否受理问题仍然采取保守态度。如：1987年10月9日，最高法院《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件法院应否受理问题的批复》［法（研）复〔1987〕40号］指出：“经征求全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会等部门的意见……按照民事诉讼法（试行）第三条第二款的规定，人民法院受理的行政案件，必须是法律规定由人民法院审理的行政案件……你院请示的问题不属于上述情况，不应受理。”①《中华人民共和国最高人民法院公报》1987年第4期（总第12期），第22页。

当然，此批复除了表现出法院不越雷池半步的谨慎态度之外，也涉及到最高司法机关不容许地方政府为人民法院设定权限的原则性问题。

（二）受案扩张：从《行政诉讼法》至《若干解释》（2000）② 指2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。

1.1989年《行政诉讼法》：受案扩张的开端

1988年9月召开的中共十三届三中全会，作出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的决定，中国进入了三年治理整顿阶段。这是《行政诉讼法》诞生的政治背景。

1989年《行政诉讼法》第11条对行政诉讼受案范围采取了列举式规定。王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中指出：“考虑我国目前的实际情况……受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”③《中华人民共和国最高人民法院公报全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第41页。

即便如此，与前《行政诉讼法》时期相比较，《行政诉讼法》的出台还是完成了受案范围的第一次扩张。“1989年行政诉讼法在受案范围问题上，大大扩张了行政诉讼的受案范围，将除依法不属于人民法院受案范围外，具体行政行为侵犯公民法人或者其他组织人身权、财产权的行政案件，以及法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件，均纳入了行政诉讼受案范围。”④江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第52页。

2.《贯彻意见》（1991）：扩张抑或限缩

1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法〔1991〕19号）（简称《贯彻意见》）开宗明义对“受案范围”作了规定，在对“具体行政行为”明确定义的基础上，将劳动教养决定、强制收容审查决定、征收超生费、罚款的行政处罚、法规或者规章规定的“最终裁决”、赔偿裁决、强制性补偿决定、土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属处理决定等明确列举为可诉具体行政行为，而将行政调解行为、行政仲裁行为、行政机关工作人员的非职务行为排除在受案范围之外。

表面看来，《贯彻意见》（1991）明确将劳动教养决定、强制收容审查决定、征收超生费和罚款处罚、自然资源权属处理决定等社会治理敏感领域的行政行为明确列举为可诉具体行政行为，并且将《行政诉讼法》第12条第（四）项排除规定中的“法律”作狭义解释，而将法规或者规章规定的“最终裁决”列举为可诉具体行政行为，在当时地方法院普遍面对行政诉讼“受案难”的形势下，某种意义上是一种受案的扩张行动。

不过，针对《贯彻意见》（1991）第1条开宗明义对“具体行政行为”所下的定义，最高法院法官指出：“这个定义将‘具体行政行为’限定在‘单方’‘行使职权’的行为上，排除‘行政合同’等双方行为的可诉性，排除‘事实行为’等非职权行为的可诉性，排除‘不作为’行为的可诉性，严重缩限了1989年《行政诉讼法》规定的受案范围。由于体制问题所限，一些地方法院原本就不想得罪行政机关，不愿意受理行政案件，有了这条缩限解释，正好给一些地方法院拒绝受理行政案件提供了依据。”①江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第53页。

但是，制度已经建立，形势终将变化。此后的发展趋势表明，行政诉讼的受案扩张已成不可阻挡之势。

3.扩张：企业经营自主权领域

1992春，邓小平发表南巡讲话。1992年7月23日，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。1992年10月，中共十四大提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并提出转换国有企业经营机制是建立社会主义市场经济体制的中心环节。

1993年8月6日，最高法院下发《关于充分发挥审判职能作用保障和促进全民所有制工业企业转换经营机制的通知》（法发〔1993〕13号），提出对于此类案件，法院要“依法受理”“积极受理”。②参见《中华人民共和国最高人民法院公报全集（1985-1994）》，人民法院出版社1995年版，第1004页。同时，最高法院以复函或批复的形式肯定此类案件进入行政诉讼范围，如《关于当事人对行政机关作出的全民所有制工业企业分立的决定不服提起诉讼人民法院应作为何种行政案件受理问题的复函》（法函〔1994〕34号）指出，此类案件人民法院应作为“侵犯法律规定的经营自主权的”行政案件受理。③参见《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集第二卷（1993.7-1996.6）》，人民法院出版社1997年版，第585页。《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复〔1996〕4号）指出：“当事人不服政府及其所属主管部门依据有关行政法规作出的调整、划转企业国有资产决定，向人民法院提起行政诉讼，凡符合法定起诉条件的，人民法院应予受理。”④《中华人民共和国最高人民法院司法解释全集第二卷（1993.7-1996.6）》，人民法院出版社1997年版，第590页。《中国行政审判（指导）案例》（第2卷）第59号案例“裁判要旨”指出“行政机关和法律、法规授权组织的行政行为实际产生了限制竞争的结果，若该限制没有法律法规依据，且不合理不必要的，可认定为变相限制竞争。”⑤中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判案例》（第2卷）第59号案例“行政机关不得变相限制竞争——浙江省南市防治站诉平湖市建设局侵犯企业经营自主权案”，中国法制出版社2011年版，第119页。

4.扩张：其他诸领域

除上述领域外，最高法院还分别在《关于对“当事人以卫生行政部门不履行法定职责为由提起行政诉讼人民法院应否受理”问题的答复》（〔1995〕行他字第6号）、《关于不服专利管理机关对专利申请权纠纷、专利侵权纠纷的处理决定提起诉讼，人民法院应作何种案件受理问题的答复》（法函〔1995〕93号）、《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）、《关于不服计划生育管理部门采取的扣押财物、限制人身自由等强制措施而提起的诉讼人民法院应否受理问题的批复（法复〔1997〕3号）、关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起的诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》（〔1997〕法行字第21号）、《对广东省高院〔1997〕粤高法行请字第3号请示问题的答复》（〔1998〕行他字第4号）、《关于拖欠社会保险基金纠纷是否由法院主管的答复》、《关于“少年收容教养”是否属于行政诉讼受案范围的答复》（〔1998〕行他字第3号）、《对内蒙古自治区高级人民法院〈关于李树华、王英不服呼盟毕拉河林业公安局收容审查申诉一案的请示报告〉的答复》（〔1998〕行他字第10号）、《关于当事人不服教育行政部门对适龄儿童入学争议作出的处理决定可否提起行政诉讼的答复》（〔1998〕法行字第7号）等批复和答复中，对相关受案范围问题作了扩张性回应。

5.《若干解释》（2000）：受案范围的“革命式扩张”

《若干解释》（2000）有关受案范围的条文有五条，其中第2、3、4、5条只是对法律概念理解之解释。核心内容在于第1条，其第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”在这里，《若干解释》（2000）首次从规范意义上用“行政行为”代替了“具体行政行为”。这一做法被2014年行政诉讼法所吸收。

变化的不仅仅是概念。以《若干解释》（2000）为标志，司法实践中行政诉讼受案范围和受案数量也得以扩张。最高法院院长肖扬在2002年3月11日向第九届全国人民代表大会第五次会议作《最高人民法院工作报告》时指出：“认真审理行政案件，全年①指2001年，即《若干解释》（2000）正式施行后的第一个完整年度。结案首次超过10万件，维护当事人的合法权益，保障合法的具体行政行为得到实施。”

当然，从司法统计数据看，《若干解释》（2000）出台后的几年里，行政诉讼案件受案平稳，并未出现爆炸式增长。但《若干解释》（2000）所蕴含的受案扩张之规则创制理念，却具有里程碑意义，并引起了学术界的高度关注。诸如：

《若干解释》（2000）“同样是通过概括和列举、肯定和排除的方式确定受案范围的，与《行政诉讼法》不同的是，对肯定性受案范围仅采用概括式而没有再采用列举式，对排除性受案范围则采用明确列举式。”①姜明安：《行政诉讼法》（第二版），法律出版社2007年版，第168页。

“对于行诉法解释的规定，理论界普遍持欢迎态度，认为这种做法是在短时间内无法修改行政诉讼法，而又能够弥补行政诉讼法不足的最佳途径。然而，由于行诉法解释是在行政诉讼法本身没有修改的背景下，对行政诉讼范围做的新的阐释，理论界与实务界对此就有不同的认识。”②马怀德主编：《共和国六十年法学论争实录·行政法卷》，厦门大学出版社2009年版，第251页。

有的认为，《若干解释》（2000）是“将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来，而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围”③江必新：《是恢复，不是扩大——谈〈若干解释〉对行政诉讼受案范围的规定》，载《法律适用》2000年第7期。。

有的则认为，《若干解释》（2000）“是以司法解释的名义，对《行政诉讼法》所规定受案范围的革命式扩张”，“‘2000年解释’是在法律解释的外衣下，通过重新阐述立法原意，对《行政诉讼法》所作的一个重大修改。它是一次司法的‘篡权’，也是一次法律的革命”④何海波：《行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1990-2000）》，载《北大法律评论》2001年第2辑。。

有的认为，《若干解释》（2000）“（一）通过排除事项明确受案范围......该司法解释没有再对行政诉讼的受案范围进行正面规定，相反是从反面列举不属于行政诉讼受案范围的行为。通过这样的规定，实际上扩大了行政诉讼的受案范围。如‘对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为’不属于受案范围，就可以理解为对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为就属于受案范围，从而将行政诉讼中原告与案件的利害关系要求从‘侵犯’权利扩展到了‘影响’权利。（二）通过诉讼参加人规定扩大受案范围……该司法解释第13条……将相邻权或者公平竞争权案件纳入受案范围。特别是明确规定‘要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的’，可以提起行政诉讼，实际上明确了这类案件属于行政诉讼的受案范围，在扩大受案范围上也是具有意义的”⑤林莉红：《行政诉讼法学》（第三版），武汉大学出版社2009年版，第89-91页。。

1999年《行政复议法》关于“行政复议受案范围”兜底条款是这样表述的：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”这被认为是一种“全项列举”，实质上是从立法上设定了概括主义的“受案范围”内容，进而引发了《行政诉讼法》适用的一些变化，导致司法实践中对行政诉讼“受案范围”的实际拓展。⑥参见朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》2015年第6期。

那么，针对司法实践中现实存在的以概括主义方式判断“受案范围”的做法，如何寻找其法律根据呢？这就出现了以《行政诉讼法》“第二条”为“受案范围”根据条款的“第二条说”。“第二条说”实为顺应行政诉讼司法审查的必要性因势而生，是一种被解释出的结果，它为《行政诉讼法》的解释提供了新的基点，也回应了《行政复议法》颁布之后《行政诉讼法》在“受案范围”上的难题。①参见朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》2015年第6期。

（三）受案限缩：从信访潮到《行诉解释》（2018）② 指2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》。

1.受案限缩动因：涉诉信访潮的冲击

人民信访的雏形出现于陕甘宁边区政权时期，其思想萌芽甚至可以追溯到1921年毛泽东对安源工人来信的重视。③参见刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第20页。但其作为一项正式制度的建立是在建国之后。建国初期的信访制度主要发挥着政治参与的功能，是一种政治动员型信访；④参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第34-47页。20世纪80年代初的信访工作则主要围绕“政治”问题，表现为拨乱反正型信访；80年代中后期以来，围绕“利益”问题的涉法涉诉信访日益凸显，表现为权利救济型信访。严格说来，涉诉信访机制形成于信访制度向权利救济型信访的转轨阶段。⑤参见赵贵龙：《司法与信访：从冲突走向融合——涉诉信访机制的价值结构、制度缺陷及改革路径》，载《人民司法》2009年第7期。

全国信访总量自1995年以来一直在持续上升，1995年全国县以上党政机关受理信访总量为479万件，2000年则上升到了1024万件，其中，集体上访量在2000年达到了24.58万批次、565万人次，分别是1995年的2.8倍和2.6倍；中央信访机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件，是1995年的1.46倍。⑥参见周占顺：《认真贯彻“三个代表”重要思想，努力开创新世纪信访工作新局面》，载《人民信访》2001年第10期。

2003年被认为是中国遭遇信访洪峰的年份，引起媒体与公众普遍关注。据官方统计，从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达152人，创改革开放以来历史新高。在这些上访案件中，40%是反映公检法机关问题的。⑦参见胡奎、姜抒：《2003年中国遭遇信访洪峰 新领导人面临非常考验》，载《瞭望东方周刊》2003年第23期。

面对信访潮的巨大压力，国家于2004年下半年启动对1995年《信访条例》的修订工作。2005年1月，新的《信访条例》颁布。新《信访条例》将“属地管理，分级分责，谁主管、谁负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”确立为现行信访工作的两大基本原则，与1995年《信访条例》相比，特别强调了“属地管理”问题。

信访工作“属地管理”，“谁主管、谁负责”，意味着涉诉信访问题由属地、主管法院首当其冲负责处理。很多信访案件，本来是涉行政、涉法问题，一旦进入行政诉讼，就变成了涉诉信访问题，因此人民法院处理信访案件的压力日增，迫使人民法院不得不将带有信访苗头的行政诉讼案件拒之门外。可以说，信访潮尤其是涉诉信访潮的冲击，是导致行政诉讼受案限缩的重要动因。

2.从《行政诉讼法》（2014）到《行诉解释》（2018）

2014年修改后的《行政诉讼法》，除了将“具体行政行为”修改为“行政行为”、将行政诉讼权利保护范围由“人身权、财产权”扩大到“合法权益”，从而在概念内涵上拓展了司法审查领域之外，又以肯定列举的方式扩大了受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015）（以下简称《适用解释》）、《行诉解释》（2018）有关受案规则的创制，即围绕着解释或限缩《行政诉讼法》（2014）的受案扩张而展开。

（1）《适用解释》（2015）

《适用解释》（2015）是针对新行诉法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，没有规定的部分仍然适用《若干解释》（2000）。在受案范围方面，《适用解释》（2015）仅涉及了行政协议诉讼的内容，即第11条。该条第1款从目的要素、主体要素、职责要素、意思要素、内容要素五个方面对“行政协议”作了概念式的界定。①参见江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第104-113页。该法第2款则以《行政诉讼法》第12条第1款第（十一）项为依据，对行政协议受案范围作了进一步列举。此项列举中，将法条中的“土地房屋征收补偿协议”拆分为“土地、房屋等征收征用补偿协议”，这里的“等”属于“等外等”，即由于征收征用补偿签订的协议，都属于行政协议，并不局限于土地、房屋两类。②参见江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第116页。另外增加了“其他行政协议”的兜底式列举。说明司法机关对将行政协议纳入司法审查持有积极态度。

（2）《行诉解释》（2018）

《行诉解释》（2018）第1条第2款列举了“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的十种行为。其中第（五）至第（九）项所排除的“内部行为”“过程行为”“协助执行行为”“内部层级监督行为”“信访办理行为”，系司法解释新增内容。这说明，在立法进一步扩张司法审查领域的前提下，司法仍然采取审慎态度，在受案范围上表现出尽可能的限缩姿态。

三、立案审查规则创制

（一）选择性立案审查规则的生成

2014年修订《行政诉讼法》之前，行政诉讼受案实行立案审查制。其规范依据十分明确：

1.1989年《行政诉讼法》第42条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予立案。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”

2.《贯彻意见》（1991）第40条规定：“人民法院接到原告的起诉状，应由行政审判庭进行审查，符合起诉条件的，应当在七日内立案受理；不符合起诉条件的，应当在七日内作出不予受理的裁定。”

3.《若干解释》（2000）第32条分4款对立案审查问题作了详细规定：

“第三十二条 人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在七日内立案；不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理。

七日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。

受诉人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。

前三款规定的期限，从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。”

但是，“中国的行政诉讼是在法律与政策、实质正义与程序正义、维护政府权威与实现个人权利之间游移的选择性司法。”①汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第68页。该书对“选择性司法”定义如下：“所谓的选择性司法，是指法院在案件的受理、审理和执行的过程中，依据法律规则之外的因素，来做出是否受理，如何判决和怎样执行的决定。”在选择性司法理念下，相应生成了选择性立案审查规则：对于部分敏感、疑难、棘手的行政诉讼案件，法院收到诉状后要进行过滤性审查，有时候既不受理、也不裁定驳回；有时候经当事人一再要求，法院也会先收案、再以起诉时已过起诉期限等理由驳回起诉。有学者敏锐地将其归纳为“立案政治学”：“法院考虑是否立案的时候，不仅仅要考察原告的起诉是否符合法律规定的形式要件，更要考虑立案带来的社会后果。”“因为法院要考虑的不仅是个案的公平正义，更要考虑当地的安定团结；法官判案不但要注重法律效果，还要注重社会效果。”②应星、汪庆华：《涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性》，载《洪范评论》（第3卷第1辑），中国政法大学出版社2006年版，第214-215页。根据学者田野调查，受“立案政治学”影响而不立案一般有三种类型：

1.法院为自我保护而不立案。如山东省高级人民法院2006年2月8日印发的《新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》（鲁高法发〔2006〕3号），明确规定对于大量敏感、疑难、难执行的案件不予受理。①参见110网，http：//www.110.com/ziliao/article-171797.html，2021年8月31日访问。

2.因来自其他权力机关的压力不立案。很多时候，法院不立案是因为法院是嵌入国家权力网络之中的，法院是政法机关，必须服从和服务于党政工作大局。特殊时期政府往往采取多种手段施压，影响行政诉讼案件的正常受理。

3.法院中的个人化因素所导致的不立案。即法院领导对行政诉讼受案予以人为控制。有的基层法院，要求涉及主要行政部门的行政诉讼受案须经院领导同意；有的基层法院甚至要求所有行政诉讼受案都要经院长同意。②参见汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第44-50页。

选择性立案审查规则的生成，诞生于嵌入式司法土壤之中。“从外部来看待中国行政诉讼，那它就是一种嵌入性司法。”③汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第23-24页。“选择性司法和嵌入式司法对中国法治的建立构成了严重的挑战……而只有在产生嵌入式司法的各种因素消除以后，实现司法的归司法，治理的归治理，选择性司法才会终结。”④汪庆华：《政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察》，清华大学出版社2011年版，第69-70页。

（二）立审分离的形式主义

1997年4月21日，最高人民法院制定《关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发〔1997〕7号），其第5条规定：“人民法院实行立案与审判分开的原则。”从此，“立审分离”被确定为立案工作的一个基本原则。

但是，法院设立立案庭以后，与刑事、民事案件不同，行政诉讼立案工作仍由行政审判庭予以审查和决定。最高人民法院副院长李国光在第四次全国法院行政审判工作会议上提出：“为有利于保护当事人的诉权，应进一步研究并理顺人民法院立案庭与行政审判庭在行政案件受理上的分工。行政审判庭与立案庭应积极配合，通力合作，共同搞好当事人诉权的保护工作。”⑤李国光：《努力开创行政审判工作新局面，为全面建设小康社会提供司法保障——在全国法院行政审判工作会议上的讲话》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期（总第82期），第6页。学者田野于2007年通过对H省T市的行政审判进行调查也证明，至少在2004年，“在H省高院101号文件精神的指示下，全省行政一审案件全部由行政庭进行审查，对不予受理、驳回起诉、管辖异议的裁判文书也由行政庭出具。”立案庭则根据行政庭出具的实质意见，扮演形式上的立案角色。“这种在形式上既不违反最高法院有关规定、又具有‘适合行政审判特点的立案管理制度’，可谓是行政案件‘立审分离的形式主义’。”①应星、徐胤：《“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊——华北两市基层法院的对比研究》，载《政法论坛》2009年第6期。出现这种“立审分离的形式主义”的原因，是由于当时基层法院立案庭的法官对行政法一般都较生疏，对行政诉讼业务上不精通而可能导致立案上的障碍或混乱。这种由行政庭负责立案审查的方式就成为一种克服立审分离弊端的变通机制。②参见应星、徐胤：《“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊——华北两市基层法院的对比研究》，载《政法论坛》2009年第6期。

四、立案登记规则创制

（一）立案登记制改革

立案登记制改革发端于2014年10月23日中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。其中提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”紧随其后，2014年11月1日第十二届全国人大常委会第十一次会议修改通过的《中华人民共和国行政诉讼法》第51条第1款规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”2015年1月30日最高法院公布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（自2015年2月4日起施行）第208条第1款规定了“应当登记立案”的内容。2015年2月4日最高法院制定的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》提出：“变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”2015年3月12日周强院长在第十二届全国人民代表大会第三次会议上所作的《最高人民法院工作报告》提出：“推进立案登记制改革，从制度上解决立案难问题。”2015年4月1日，中共中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，2015年4月15日最高法院以“法发〔2015〕6号”通知印发了该“意见”，同日公布了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释〔2015〕8号）。2015年4月22日公布的《适用解释》（2015）（法释〔2015〕9号）第1条即涉及登记立案内容。以上一个“意见”和8号、9号两个司法解释均于2015年5月1日同步施行。至此，呼吁多年的立案登记制全面确立。“这一制度的确立是对立案审查制的修正，也可以说是从制度层面昭示了此前人民法院对起诉进行严格的审查，对社会矛盾和纠纷的介入保持相对谦抑的姿态，进而在司法政策上实行选择性司法的终结。”③陆永棣：《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》，载《中国法学》2016年第2期。

立案登记制改革的直接动因是解决“立案难”问题，行政诉讼“立案难”又是需要解决的重头戏。实行立案登记制以来，对行政诉讼的冲击也最大。据统计，立案登记制实施首月，全国法院共登记立案1132714件，同比增长29%，环比增长4.93%；其中行政案件同比增幅最大，登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%。①参见罗书臻：《实现“有案必立、有诉必理”的庄严承诺——全国法院立案登记制实施首月系列报道之一》，载《人民法院报》2015年6月5日，第1版。全国法院一审行政诉讼案件收案数，2009年至2014年平均每年稳定在13万件左右；2015年至2018年，则每年突破22万件。②2009-2014年全国法院一审行政诉讼案件收案数分别为：120312件、129133件、136353件、129583件、123194件、141880件；2015-2018年则分别上升为：220398件、225485件、230432件、251000件。但是，行政法官的数量并没有出现相应的增加，尤其是法官员额制改革后，行政审判“案多人少”的矛盾更加突出。因此，立案登记制改革在行政诉讼受案领域引起连锁反应已在所难免，相应的规则创制必然接续而来。

（二）“必要审查”规则创制

立案登记制实行以来，行政案件“立案难”问题初步缓解。同时，各地法院对于是否需要审查起诉条件等问题把握尺度不一，致使大量不符合起诉条件的案件涌入诉讼，导致行政诉讼案件激增。因此，2017年8月31日印发的最高法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）明确指出：“要正确理解立案登记制的精神实质，在防止过度审查的同时，也要注意坚持必要审查。”“这里采取的是‘必要审查+有限立案’的标准。所谓‘必要审查’指的是要对利害关系、受案范围、管辖法院、起诉期限等进行审查。”③王华伟：《行政诉讼立案登记制源流及实施效果再思考》，载《湖北社会科学》2018年第11期。《行诉解释》（2018）进一步明确规定：“人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。”这就以司法文件和司法解释的形式创制了立案登记制框架下的行政诉讼受案“必要审查”规则。

最高法院江必新大法官对“必要审查”规则进行了权威解读。他认为，立案登记制改革的实质不是要取消受理条件，而是要取消不合法、不合理的限制性条件，合法合理的立案条件必须坚持。行政诉讼是否立案应主要考虑以下几个受理条件：1.受案范围问题；2.原告资格的限制；3.前置程序的限制；4.起诉期限或者说诉讼时效的限制；5.适格被告的限制；6.管辖的限制；7.代理人资格的限制；8.要有具体的诉讼请求和事实根据的限制。因此，行政诉讼受案的“必要审查”规则实质上也是一种“适度的、合理的审查”规则。④参见江必新：《行政审判中的立案问题研究》，载《法律适用》2018年第3期。

（三）滥用诉权制止规则创制

立案登记制改革对保障当事人诉权起到了积极作用。同时，行政诉讼领域也出现了十分严重的诉权滥用现象，主要表现在以下方面：第一，大量起诉过程性行为；第二，重复起诉；第三，大量提起信息公开诉讼；第四，不作为案件。

行政诉讼领域的滥诉现象及时引起了司法高层重视，认为行政诉讼中的恶意诉讼、滥用诉权现象严重影响了行政审判工作的正常开展。①参见周强：《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》（2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上）。

最高法院适时推出典型案例彰显其对滥用诉权的制止姿态。2015年11月《最高人民法院公报》发布了“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”。该案中，法院以滥用诉权为由裁定驳回陆红霞的起诉。最高法院归纳的该案“裁判摘要”认为，当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。

2017年最高法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》明确提出：“要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。”对于滥用诉权的判断标准，该“意见”指出：“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。”

最高法院司法文件与典型案件相配合，共同创制了行政诉讼领域的“滥用诉权制止规则”。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，司法治理成为国家治理体系的重要一环。司法治理，重在司法规则的创制，而司法规则的创制主要通过司法裁判领域的规则创制来完成。现阶段值得关注的是指导性案例的规则创制功能，因为从司法解释规则创制为主体走向指导性案例规则创制为主体，进而逐步建立起具有中国特色的判例制度，必将是我国司法审查制度迈向司法结构主义②有关司法结构主义的论述，参见赵贵龙：《迈向司法结构主义：以审判为中心诉讼结构的形成》，载《中国应用法学》2019年第3期。的最佳路径选择。