中国维和警察权益法律保障的现状分析及对策

阎 潇

（中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

一、引言

联合国维和警察是应联合国秘书长请求，由联合国各成员国派出支持和参与联合国维和行动的一支警察力量。通过支持发生冲突、冲突后和其他危机局势中的成员国进而加强国际和平与安全，目的是实现有效、高效、有代表性、反应迅速和负责任的服务和保护人民。目前每天大约有来自78个国家的9000名维和警察在任务区执行维和任务，是世界上最大、最多元化的警察部门之一。从2000年我国公安部第一次派遣15名警察至东帝汶执行任务至今，已有近2700名中国维和警察执行联合国维和任务，包括13支成建制警察防暴队，足迹遍布9个任务区。中国维和警察在在执行任务中创造了“无一违纪、无一遣返、无一战斗伤亡”的辉煌纪录，得到了联合国的高度好评，进而国际社会给予了中国维和警察更高的期望值，这也将会给中国国际警务合作带来新的机遇。人员规模类型持续扩展、任职岗位层次不断提升、担负职能任务更加多样是如今中国参与维和警务的基本特点。

近年来，随着维和警察授权任务的拓展与警察队伍类型的增多，其人员风险性加大，有关我国维和警察权益的法律保障研究尚待进一步加强，继续努力解决在实际执行任务及回国后出现很多实际问题。因此维和警察权益需要通过一系列制度进行保障，以推动我国维和警察事业更好地发展。

二、维和警察权益的法律保障基本涵义

维和警察在执行联合国维和任务时，从事的是与警察的工作职能相关的工作，主体是各成员国派遣的合法在职警官。主目标是在冲突后环境中通过协助东道国警察业务及其他执法机构的改革、重组及重建来培养制度化警务能力，为东道国警察提供业务支持。通过社区警务、情报主导警务、公共教育、培训当地警察、给予警务工作指导及建议等方式来保护平民、协助促进安全的选举、调查性暴力和基于性别的暴力事件，或预防和处理严重的有组织犯罪和暴力。因而部分拥有执法权，部分负有监督指导、维护当地治安等职责。“维和警察权益”是若干法律确定的权益和部门内部规章、行政文件所赋予的维和警察法律权益的总和。［1］鉴于维和警察身份的“双重特殊性”，因此维和警察权益既包括维和警察的执法及合法行动权益，同时也包括维和警察作为一个国际公民和出警国公民应享有的权利。可以理解为维和警察在国际法及联合国相关规章制度及东道国法律的法定范围内履行授权、完成协助及监督任务，并运用法律手段进行自我保护或请求联合国给予保护的权利。因此维和警察权益法律保障展现了联合国请求成员国出警的合法性，也是对于联合国作为国际组织的权威性、出警国的贡献及人员法律地位的彰显。在国际维和行动中，维和警察身处多元化的政治及社会环境，随着安理会授权任务的增多，警务环境的日趋复杂，使得民众出现抵触情绪或引起利益攸关方的不满，将维和警察在维和行动进程中推向“风口浪尖”；其次各国维和警察的职业素质参差不齐，与当地民众的期望有所差距，加之部分冲突地区民众法制意识淡薄，使得维和警察履行授权时“如履薄冰”。［2］总之，在联合国维和警务日渐多元的现今，维和警察作为冲突管理中连接冲突预防与建设和平的法治重建力量，警民关系的稳固与否、警察公共形象及各会员国的支持等都将深刻影响维和警察的行动空间，与此同时维和警察自身的权益应该成为保障的重点之一。［3］

在国际层面，联合国宪章、安理会决议、维和任务授权、《联合国维和警察迎战原则》《谅解备忘录》及东道国法律等具有权威性的文件明确了维和警察的法律地位及任务内容，对维和警察执法及行动权益在任务区层面进行了保障。［4］其中，联合国出台的维和警察《战略指南框架》中包含行动、指挥、行政及能力建设等相关内容，其中行政管理、后勤管理、指挥行动规则等与维和警察权益保障密切相关。联合国层面较为细致地规定了各种场景下的维和警察管理细则，保障了行动中的安全与规范。而各国国内层面，由于法律体系及警察部门的体系不同，维和警察身份认定、参加教育培训、维和期间的薪酬待遇、相关抚恤优待、任务结束后的长效保障机制等方面的具体权益缺乏相应的规定，使得维和警察在海外执行任务期间及回国后面临一些现实问题难以解决。

三、中国维和警察权益的法律保障现状及不足

（一）立法滞后，应继续加强相关法律保障

中国维和警察参与联合国维持和平行动已有20年历史，然而在法律依据上，规定规范仍不明确。在宪法里，我们找不到部队、警察以及其他人员参与联合国维和行动的相关规定。《人民警察法》对于中国警察参加联合国维持和平行动没有提及。无论是在宪法层面，还是法律、行政法规和部门规章层面都没有关于警察参与联合国维持和平行动的规定。仅有公安部出台的如《中国维和警察任务区管理实施细则》等的一些指导型的内部文件对于维和警察的选拔、培训、成绩认定、奖励、处罚等相关问题作出规范。然而这些内部文件，不属于法律法规的范畴。所以，中国警察参与联合国的维持和平行动缺乏国内法依据，使得在政策制定及行动层面缺乏统一的法律规定，相关法律保障欠缺。［4］

（二）统一规范的法律保障体系的建立

目前，我国选拔派遣维和警察是以各省厅作为依托单位的，在行政管理及人员归属方面有一定的优势，但公安部国际合作局及其下属维和警察及国际组织工作处对各省厅的外事工作仅有业务指导，加之地方经济发展水平、国际警务交流合作程度、领导重视程度、人员能力素质、跟踪管理等方面存在差异，导致各省厅在维和警察权益保障方面存在差异，缺少统一的法律保障体系。此外，2016年中国成立常备维和警队，使得中国参与维和警务的形式丰富起来，常备警队在改制后隶属公安部特勤局，人员的职责任务均发生了一定调整扩充，在这样的情况下，维和警察的权益保障该如何紧跟任务需要？

近年来，社会上存在一些不法分子冒充维和军警，通过制造假证件、伪造假文件、混淆视听、违法购买军警用品行骗，践踏了法律法规，严重损害了维和人员的形象，造成了不良的社会影响，这在一定程度上与维和警察在国内缺乏规范的权益法律保障体制有关，使得不法分子的违法行为“有机可乘”。

（三）建立长效保障机制以适应任务需要

维和警务不同于各国国内警务内容，它随着国际形势、冲突类型及联合国改革、东道国局势的变化而不断变化。面临的执法对象、遵循的法律及工作环境等与本国存在差异，承担的责任更加重大，面临的挑战也更加艰巨。中国维和警察在任务区主要面临政治引发的安全风险、袭击类安全风险、自然环境类安全风险、文化差异类风险、压力类安全风险以及操作事故类等风险。［5］自中国参与联合国维和行动以来，共牺牲18人，其中5名警察，3名边防警察。他们有的是在执行任务中牺牲，有的是在空袭中遇难，或是染病去世。因此风险越大，对中国维和警察的权益保障的要求越高。完善的维和警察权益保障可以在一定程度上减少工作风险、提升工作效能。

中国派遣的维和警察缺乏任务区长期任职的机制，往往在适应任务区各项工作后因为轮换时间不得不返回国内，继续从事之前的警务工作，在一定程度上使得任务区一些岗位缺乏中国人长期任职。而且缺乏联合国任务区维和警察中高级岗位中国籍警察，相应地会缺乏较强的任务区话语权。除此之外，维和警务缺乏较高的战略定位，在一定程度上未能与国家外交战略、海外利益保护等工作内容对接匹配，也未能培养并储存专门的维和警务人才，大多在全国通晓外语及警务的干警中选拔，结束执行任务后大多回归之前的警务岗位，未能建立相应的维和人才储备库，尤其是任务区中高级岗位预备人才库等。

近年来，维和警察队伍也面临人才流失的现象。维和警察在任务区的牺牲奉献及贡献成就往往可以得到国际社会及国内政府部门的认可与表彰，但是“后维和警察时期”是维和警察回国后发挥更大效应的关键时期，归国维和警察这一宝贵人才资源未在机制及实践中发挥更大效能，例如作为公安外事工作人才扩展至更加丰富的执法合作中，或作为新兴生源参与中国人民警察大学维和警务硕士学历教育等。这一时期由于缺乏长期稳定的保障机制，使得“人未尽其用”，造成人才资源在一定程度上的浪费。维和警察派遣前经过严格选拔、培训与考核，所以在一定程度上自身素质过硬；执行任务过程中使他们具有了国内警员不曾拥有的经历与经验，因而可能对自己的职业拥有新的思考与规划；加之其他各行业给与维和警察的待遇较高，有时甚至会提供海外工作机会，在一定程度上可以发挥维和警察的各项优势。这些原因与缺乏维和警察权益长效法律保障机制有一定关系，面对归国的维和警察，如何让他们继续从事维和事业或是更好地发挥在维和工作中积累的经验与优势，让个人的梦想得以实现，让中国维和警察事业更上一层楼，让中国国际警务执法工作吸引更多人才，让技能拥有舞台，使理想可以安放，也是实际中需要解决的问题。

四、对健全中国维和警察权益的法律保障的思考

（一）通过立法工作推动中国维和警察权益的法律保障体系健全完善

新时期维和警察工作要更深入地服务于国家外交，对接中国国际警务执法需要与海外利益保护需求，逐渐提高和增强维和警察在国家层面的战略地位与关键作用，才能更好地促进立法工作与人员法律保障的完善。

另外，对于参与维和行动的一些国家，他们将维和行动的国际合法性纳入本国的国内法层面，使得维和行动具有一定的法律地位，从而给予本国派遣的维和人员一些权益保障。例如日本制定了专门的维和立法，通过该法规定了维和行动启动的条件、程序、保障、人员教育培训、抚恤优待等相关事项，这是现阶段世界范围内比较完善的维和立法。［4］对中国维和警察工作而言，没有与之相对应的法律依据来提供相关的法律保障。而维和警察面临的工作环境危险艰苦、远离祖国、执行的任务复杂艰巨，应享有更加专门和完善的法律保障，以充分解决维和警察的“后顾之忧”。在遵循国际法的基础上，将其相关法律内涵赋予国内立法工作，体现维和行动的法律地位与应承担的法律保障。例如可以适当地在《中华人民共和国人民警察法》中对人民警察参与联合国维和行动作出原则性的规范，使中国的维和警察工作做到有法可依。同时，如果立法条件尚不完全具备，也可先行制定中国维和警察工作管理规定或保障办法，作为公安机关内部的一项行政规定，从而统一各省厅关于维和警察保障的政策，更好地服务于目前省厅组队的机制。［6］随着中国警察深入参与联合国维和行动，启动立法程序也必须被考虑其中，以更好地对接公安国际执法工作。

除此以外，各省厅的政策支持、优待条件、资金的调拨、装备的配发、安置与提拔、成绩鉴定与表彰、伤亡救济、维和后时期追踪保障、人才储备等存在差异，应在条件允许范围内用规范性法律条文进行统一并完善，成立相关的维和警察权益保障小组，以规范维和警察权益保护。

（二）以机构改革为契机，通过加强队伍建设，推进维和警察权益法律保障

面对国家机构改革这个机遇，在国家总体安全观与外交政策指导下，维和警察业务应紧抓机遇，提升自身定位，争取更多服务国家利益的机会，大力进行维和警察队伍形象建设，推动政治建设、完善组织建设、加强保障建设，更好地反哺公安工作，提升队伍管理能力；在派遣、选拔、培训、考核及在任务区的人身安全、执行任务权益保障、特权与豁免、奖励表彰、违纪行为的处理与惩处等方面，除了应遵守联合国相关规定，在国内层面也应具有更加详尽及完善的规定，并建立相应的人才储备库，完善人才建设长效机制，丰富人才推荐渠道、鼓励并支持更多维和警察应聘任务区职位，以此更好地规范维和警察的出入通道、满足相应的履职需要，提高工作积极性，增强荣誉感与工作吸引力，从而选拔更适应国际执法的警务人员。此外，合理安排回国维和警察岗位并充分发挥他们在维和及国际警务执法方面的特长、经验及作用；与其他政府部门、社会企业等进行合作，畅通全方位、多层次的人才交流与输送通道，使得“人尽其用”，通过人才培养培训、沟通借鉴，更好地将维和警务与国际警务执法、国家外交战略有机融合。

（三）通过积极且有选择地参与维和行动保障中国维和警察权益

随着近年来中国积极参与联合国维和行动，联合国总部及9个任务区均有中国维和警察的身影，包括纽约总部及联合国常备警力等均有中国警察担任中高级官员，他们通常面临艰巨复杂的警务工作；在一些任务区，政治风险、自然灾害、公共卫生事件、意外交通事故、恐怖暴力袭击等因素会导致维和警察的人身安全面临威胁。同时，在新冠肺炎疫情暴发后，任务区的维和警察除了人身健康受到威胁，还会面临执行任务出现的阻碍、支持率降低、对东道国驻外人员的误解与限制等。在外执行维和任务的中国维和警察代表联合国，但其作为国内警察的身份也应考虑在法律权益保障的内涵中。中国维和军人付森于2017年至2018年任中国第八批赴南苏丹（瓦乌）维和医疗分队通讯员，2019年11月26日，因感染恶性疟原虫离世。维和警察也有回国后因为自身疾病去世，国家在“后维和时代”维和人员权益保障中应充分考虑此类情况的抚恤情况。此外，维和人员的问责及行为不端控诉等机制日益完善，出警国更应根据本国出警情况，完善维和警察豁免制度，维护本国警察权益或对行为不端情况进行惩处，维护联合国警察形象。

此外，中国维和警察应在力所能及的范围内，理性选择、积极参与、科学用警、提升效率、发挥效能、树立形象。［7］在安全形势极端复杂的情况下，或者是实际任务远远超出授权命令时，更应依据法律文件，依法执行任务，争取在执行任务中既可以保障维和人员安全与权益，也可以展示中国风采、国际警务合作执法能力与海外任务的综合保障能力，从而更好地参与全球安全治理，做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。

五、结束语

随着中国深入参与全球安全治理，中国维和警察高级人才的培养与输送迫在眉睫。同时维和人员权益的法律保障也必须“同步跟进、配套保障”。在提高维和警察事业工作战略地位的同时，增强维和警察权益立法工作，用法律来保障群体利益，增加职业荣誉感、提高个人积极性；同时，规范维和警察各类保障规定，涵盖选拔培训、奖励惩罚、执法执勤、回国追踪保障、个人职业规划、维和人才预备库建设等方面，用制度来规范群体利益；此外，充分发挥维和警察的海外工作优势，积极推动维和文化事业建设，使得维和警务无缝对接国际警务执法合作工作，服务我国外交战略与公安工作需要，用保障规范及职业文化来引领群体利益，使中国维和警察发挥更大效能。