《治安管理处罚法》中自由裁量权的适用困境及优化

刘 畅

（中国矿业大学（北京）文法学院，北京 100089）

一、《治安管理处罚法》中“自由裁量权”的内涵及表现形式

以行政机关作为行政主体的自由裁量权，可以界定为在法律、法规规定的范围内，行政执法机关在办理行政案件过程中对权力的处置具有一定选择余地，是行政权的重要组成部分，也是提高行政效率的必要权力[1]。因此《治安管理处罚法》中自由裁量权主要是指：公安机关在法律制度规定的范围内，在对违法行为进行查处时、对治安案件进行研究调查处理时，可以采取相关处罚措施的权力。《治安管理处罚法》的正式施行，基于有效规范公安机关自由裁量权提升治安管理效率的考量，其对各类治安管理处罚作了明确的规定。

《治安管理处罚法》通过对处罚类型和处罚范围规定的完善，在一定程度上规范了公安机关执法人员的自由裁量权。《治安管理处罚法》的条文从四十五条逐渐发展扩大为一百一十九条。各类刑罚的适用范围开始有了更清晰、更细致的划分。条文通过对违法犯罪行为的种类进行细致分类、对罚款数额和行政拘留天数进行详细划分，压缩了公安机关在作出相应处罚决定时的自由裁量权，有利于最大限度减少执法人员行使公共权力的随意性，从而对公安执法人员行使自由裁量权进行有效规制。此外，《治安管理处罚法》中程序条款明显增多，对治安处罚的程序作了更为严格的规定。如第四章对处罚程序作了专章规定，从原条例规定的十条增加到二十六条，对治安管理案件的受理、处罚的决定时限、询问笔录的具体工作要求、传唤的批准使用权限及时限、证据的依法进行收集；对与案件以及有关的场所、物品、人身的检查，决定书应当明确载明的内容、罚款处理处罚的罚缴分离设计原则、拘留处罚的暂缓执行等问题的相关条文都作了更加深入细致的规定[2]。

在“执法监督”一章第一百一十二条也明确规定“公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效办理治安案件，文明执法，不得徇私舞弊”。这事实上为公安机关行使自由裁量权，首先规定了一条基本的原则。即要：依法行政，严格遵守法律。要正确理解立法原意，忠于法律精神。

二、《治安管理处罚法》中自由裁量权的适用困境

随着社会经济不断变化，目前的治安违法行为的表现形式也越来越呈现出一种多样化的趋势。但法律规范的抽象性要求法律法规保持相应的稳定性，因此公安行政机关的执法人员在执法过程中就会享有较大的“自由裁量权”。然而一旦这个空间过大，则会容易产生滥用“自由裁量权”、显失公平、拖延履行法定责任等情况。

一方面，会产生执法人员滥用自由裁量权的情况。在行使自由裁量权时，公安机关执法人员滥用裁量权的行为大都集中于考虑不相关因素和目的不合法[3]。一般来讲，“以事实为依据，以法律为准绳”是每个行政执法人员在执法过程中应当遵循的基本原则，不能考虑不相关的其他因素。但在实际的执法过程中又是执法者单独对行政相对人的行政违法行为进行的认定及裁判，执法者的主观意识会导致存在滥用自由裁量权的情况。

另一方面，维护社会治安是制定《治安管理处罚法》的关键目的，相关执法人员应以维护社会稳定为目的[4]。但目前仍存在部分执法人员为了自身利益而滥用职权、玩忽职守，侵犯行政当事人的合法权益。

此外，行政执法人员在执法过程中会出现导致显失公平的情况。执法机关在行使处罚权力时应当遵守比例原则，全面衡量社会利益和行政相对人的利益，对违法行为的处罚力度应当有相应的比例。如果在行政执法过程中未遵循比例原则，则会导致案件的不公平、不合理，侵犯了社会公共利益和行政相对人的合法权益。同时，由于我国法律尚未对治安管理部门处理案件的具体时限作出具体规定，这样一来“自由裁量权”设置得过大就会导致执法人员随意拖延案件的进展，以至于不积极主动地履行法定职责，浪费了宝贵的司法资源。这也与行政执法机关追求的高效率原则相违背。

三、《治安管理处罚法》中自由裁量权优化路径

“自由裁量权”在治安管理处罚中的问题因其法律特征与社会现实而存在。为了进一步优化自由裁量权，促进行政案件执法公平正义，本文提出以下建议：

（一）裁量基准制度的有益尝试

各地的执法情况不同，治安管理处罚裁量标准不同，因此造成了处罚不一的效果，但是随着各地公安机关的交流和借鉴，一方面各地的裁量标准部分内容有调整为趋向统一的趋势。全国范围内的治安管理处罚裁量基准进行统一，须符合几个条件：首先，需要向全社会广泛征求意见，制定一种对法律有效解释的行政标准。其次，必须及时向社会公布所制定的治安管理处罚裁量标准。再次，行政裁量标准绝不能突破目前现有法律的相关规制。最后，行政裁量标准不能搞“一刀切”的从重或从轻。过度执法和过度宣传“和谐执法”是与现行法律精神根本相违背的[5]。

（二）强化监督，落实司法责任

监督是权力运行的根本保证，在公安机关行使自由裁量权的过程中，必须强化司法监督，落实司法责任。一方面，通过司法审查对行政执法人员进行外在监督，督促公安执法人员对使用自由裁量权始终保持谨慎的态度。对违法行为作出明确的司法解释，使已知的法律漏洞得以补足。另一方面，还可以加强媒体方面对执法者执法情况的监督。在当前大数据时代下，相关媒体对执法情况进行实时报道或跟踪报道，其曝光热度可能对行政执法者的执法过程及执法行为起到一定的制约效果。

（三）注重选拔人才，提升执法人员素质

提升执法人员素养是行政机关一直以来致力于解决的问题。要将“自由裁量权”在治安管理处罚中进行优化，应当重视提升执法人员的法治素养。对此，主要可以从以下两方面着手。

一方面，应当细化和严格公安执法部门的考核制度。由于目前考核制度的不完善，使得“自由裁量权”的实施对公众的正向作用大打折扣。应当将自由裁量权案件的相关执行情况，纳入公安机关工作人员的定期工作考核中，促进执法人员坚守司法底线，高效合规合法地处理每一件案件、维护公共利益；另一方面，还需加强相关执法人员的定期培训。通过提升执法人员的执法素养，从而提升整个执法队伍的形象。因此需要以更加严格的标准进行执法人员的选拔与培训，打造一支本领大、业务强、素质优的行政执法队伍，更好地在执法实践中发挥各自的作用，保护行政相对人的合法权益。

（四）案例指导工作

2010年公安部通过出台有关案例指导工作的相关文件，对案例指导的内容、要求和公布步骤做了具体规定。目前的案例指导正逐渐发挥着规范治安管理处罚自由裁量权的作用。事实上，一方面，上级公布的指导案例对下级公安机关在行政执法过程中行使自由裁量权是一个有效约束，甚至可能作为对抗不良干扰的“武器”。另一方面，下级公安机关向上级报送典型行政执法案例的过程也是对自身治安自由裁量案件的进一步甄别和梳理。在某种程度上甚至还起到了备案的效果。

但对于入选的行政执法案例应该提出以下几点要求：第一，入选的案例应具有典型性特征，使之可能作为办理类似案件的参考；第二，是入选的行政执法案例内容需要严格符合法律规定和相关法理；第三，入选的案例要重说理而轻结果。让基层治安执法人员学会法理和分析思路方法，以防止下级机关机械套用或把指导案例作为曲解法律歪曲事实的依据。

由上文可知，当前的《治安管理处罚法》中“自由裁量权”的适用确实存在一定的问题及困境，其合理性既对公安机关执法提出更高的要求，也对保护行政相对人的权益至关重要。我们需要进一步细化自由裁量权的适用标准，做好立法及执法人员的法律培训，提升其法治素养，并进一步强化社会监督等。重视案例指导工作，促进执法人员更合理地使用自由裁量权，提升执法质量，促进行政执法的公平正义。