小流域污染治理的法律对策探究

顾祯原 周伯煌

（浙江农林大学暨阳学院，浙江 诸暨 318000）

新时代生态文明建设的污染防治攻坚战之一，就是深入实施水污染防治行动计划。基于小流域污染治理工作方面已取得的成效基础上，通过比较借鉴中外小流域污染治理的法治经验，对我国现阶段完善小流域污染治理提出一些可行性的法治对策。

一、小流域污染的实证考察——以绍兴市为例

水污染治理既要有针对性，又要保证多元性，即在尊重流域的自然属性的同时，通过经济、行政等手段有机治理。我国的水污染防治的法律法规体系以初步建立，基本适用现行的《水污染防治法》，国务院发也同时布了规范性文件规定联合协调机制及流域生态环境保护的原则和思路。

在响应“五水共治”的同时，浙江省政府出台了《全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》以完善区域内的河长制建设。2012年10月，绍兴市政府也出台了《关于在绍兴市区主要河道实施“河长制”管理工作的意见》，对市区二环以内的49条主要河道采取“河长制”管理模式。2013年，中共绍兴市委办公室、绍兴市人民政府办公室印发《绍兴市“河长制”管理实施方案》，时至今日，共已设立河长5000名以上。

浙江省绍兴市政府出台了《绍兴市曹娥江水环境治理考核管理办法（试行）》以响应生态补偿机制的建设，探究具体流域生态补偿方式及认定范围。同时大量引入社会资金，平衡各地财政压力。以迪荡湖为例，绍兴的迪荡湖流域以前是城郊结合部的所在地，生活垃圾统统流入湖泊以保证生产生活所需。2012年开始，迪荡湖工程建设启动，通过开挖、清淤扩展水面面积和蓄水量，极大改善了迪荡新城及周边区域的排涝条件，满足特大暴雨的泄洪需要。绍兴市固然从水源治理的基础上实现了经济的同时增长，但在当前时代，水利发展相较于经济发展存在难以忽略的滞后性。最首要的问题就在于水质，乡镇地区生活污水和垃圾的随意排放，对农村饮用水源带来污染风险。现有制度的建立虽在一定程度上改善了流域利用率，但生态长效发展机制的缺失，导致水质的净化工程无法得到有效实施。

二、小流域污染治理存在的法律问题

（一）小流域水污染及防治法律制度不完善

在水污染防治领域，目前已经基本形成了以《水污染防治法》为主体的污染防治法律法规体系，但是由于我国污染防治立法长期存在部门立法、各自为政的现象，缺乏系统性，立法和实施产生严重断层。同时，监督机制的缺失也将导致施行效益的降低，出现部门权利利益化现象。在部门分立的管理控制模式下，各管理末梢不免出现通过临时性措施实现政策表现目标，该行为往往导致污染物的转化。故虽然水污染治理的水质标准能够达标，但并不能同时保障流域的整体生态系统性治理。《环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》之间，对于排污许可、排放标准、设备义务等方面，都存在大量的条文重叠。现阶段立法工作还存在一定的“压力型立法”［1］，专注于解决现有问题，提高了效率却失却了公平，无法确保立法的科学性与合理性。

（二）小流域水污染治理行政管理制度不合理

“部门立法”导致权利重叠、管理空白。从立法方面来看，近年来我国在环境立法上取得了较大的发展，同时鼓励严格与国家的地方环境治理法规，这个鼓励毋庸置疑，但是在后续实施中却极易产生因立法条件的不成熟而导致的“立法困境”。其次，我国的《水法》由水利行政管理部门主管，与之相匹配的《水污染防治法》的立法职权归属于环保部门。两法对于水量、水质分别立法。流域及区域的各自划分催化利益竞争。行政主体间的利益之争主要源于我国流域治理“多部门参与，多层次管理”的模式。横向上看，各个部门都拥有政府赋予的合法权利，但各个部门之间的利益却存在重复或冲突的部分。纵向上看，地方政府与环保部门之间亦存在利益的不同一。政府与企业间的利益竞争，该竞争主要源于我国地方政府官员的任期普遍不长，如何在自己较短的任期内追求利益最大化。放宽污染排放标准，进而导致流域点源污染的产生的情况屡见不鲜。

（三）公众意识淡薄及参与措施不完备

我国现行法律对水资源公用性质的认识的不完全，故我国对于水资源的片面排他性误解具有长久以来的理论偏向。但是流域水资源由于存在泛用性，兼具公私性质，因此学术上将流域水资源认为是准公共物品具有其合理性。但在环境法律关系中，基于义务人承担环境保护义务，权利人享受环境功能权利，如果义务人不承担相应的环境义务，则权利人失去了享受、开发、利用环境功能权利，造成了法律秩序基础的缺失。故而建立新型的公众参与治理机制以增强公众在环境治理领域内的权利义务观是解决这一情况的关键所在。

三、完善小流域污染治理的法治对策

（一）完善小流域污染及防治法律体系

流域水污染立法应当立足于流域本身，即在尊重流域的自然属性的基础上科学民主立法，并建立配套的管理制度。［2］故立法应具备针对流域本身问题的能力，同时下放部分立法权力，形成位阶体系，同步推进社会关注度与立法敏感度。此外，应坚持制度创新，推进政府及社会组织治理能力现代化提升，同时促进立法工作和行政管理制度改革工作的顺利进行，最终形成流域与区域环境治理统一解决机制。对于流域环境治理，我国存在多种不同的法律可供适为避免法条冗杂及适用争议，制定一部统一的、综合性的有关流域管理的法律刻不容缓。流域立法的完善应以小流域法规或规章的建立来配合，对于各区小流域，因其特色化治理方法，不应以统一的治理政策来涵盖所有治理内容。故立法机构应赋予小流域地方严格于法定的针对性立法权，同时下放部分环境政策适用决策权，该决策权仅针对当前治理政策中可选择适用的部分，即“推荐性标准”。

（二）在区域与流域高度重新构建行政管理模式

流域管理和行政区域管理的交叉性以及监管制度的不确定性是现如今对小流域污染治理制度冗杂不明的成因之一。通过统一立法，明确职权归属。中国流域水污染的重要原因之一便是政府部门的监管失灵。各部门监管权力存在重叠现象。因中国长期存在的环境问题而导致的机构冗杂在所难免，但决策权与管辖权的重叠将导致管理责任不明确、治理效果不佳。因此，流域水污染防治的解决方面，必须实行宏观统一调控，以避免人为因素导致的政策效果倒流。

（三）公民意识建立及完善污染防治配套措施

建立可交易水权制度。小流域特色化治理体系和跨区域协同治理的发展模式都需要水权交易制度的建立，这一制度将在完善流域管理的去行政化，以市场这双看不见的手在经济层面上达成效益平衡，即投资与追责的平衡。将流域污染治理这一“小众”的领域放大到社会，成为一个完整的产业链，既包含社会效益的产生，又保证治理的同步发展。在此期间，政府也需发挥监管职能，在流域治理监管的压力被市场分担的同时，注意以行政手段规制市场行为。

完善排污权交易制度。排污权交易是在单纯的水权交易之外应当着重予以监管的部分。政府可通过经济手段及法治手段控制污染物排放，在降低污染控制的社会成本的同时加大无监管排放的成本。应以排污企业配套去污染设备、控制流域排污总量等为主要工作方向。这也在一定程度上，延循《巴黎协定》等环境保护协议的精神，加大污染成本的同时将各主体关注的重点转移至排放量的协商分配上，同时鼓励自行降低实际排放量并以中央财政对此提供奖励。

完善公民参与制度。可通过立法和教育保障公众参与；承认非营利组织机构在环保参与方面的优势；权力下放并大力利用本土资源。［3］在创新建设新型治理体系的大潮中，活用宪法赋予公民的权利，如结社权。并以此为中心倡导治水思想，发展全民共治的思维方式。同时要求政府尊重和保障公民合法权利的形式，积极组织。