碳达峰背景下动力电池回收生产者责任延伸制度立法问题研究

王思琪

（南京信息工程大学法政学院，江苏 南京 210044）

一、导论

（一）背景概述

1.动力电池回收问题现状

近些年来，随着国家发展重点方向的转变，新能源汽车产业开始进入飞速发展阶段。从2009年开始，我国新能源汽车投入市场运营，到2014年，私人可以购买新能源汽车，国家大力扶持新能源产业的发展给予政策上的补贴优惠，新能源汽车的汽车市场占有率越来越高，从一开始的不到两万辆，到现在的200多万辆，我国俨然成了新能源汽车的销售大国。新能源汽车有着清洁、环保的优势，并且改变了人们的驾驶习惯，越来越多的人在选购车子时会将新能源汽车作为备选的选项。

然而，到了2018年，根据动力电池的使用寿命规律，我国最先投入市场的新能源汽车的动力电池开始面临大量报废的问题，从2019年，动力电池则进入回收快速增长爆发期，在临近报废的阶段，社会上出现了废旧动力电池回收的乱象。电池回收虽不是新兴产业，但是动力电池的回收却是个新的领域，动力电池处理不当一方面会造成环境污染和破坏，另一方面又会造成资源的浪费，我国动力电池的回收出现了以下问题：一是黑作坊问题，由于动力电池在报废时，仍然有经济价值，一些黑作坊就以高价回收废旧电池，导致大量废旧动力电池没有得到正规的处理方法，在黑作坊的处理过程中对环境造成了恶劣的影响，这就违背了当初环保的出发点；二是运输安全问题，动力电池的回收对运输的要求较高，有的回收企业运输条件不达标，在运输过程中出现了爆炸等安全事故，给回收造成了不利影响；三是回收技术不高问题，新能源汽车的动力电池在生产初期由于各个生产商家的技术不同，因此电池的规格和设计都不尽相同，这就在一定程度上给回收技术带来了更高的人力检测和拆卸分解时间要求；四是合作机制尚未形成，新能源汽车生产者、动力电池生产者和回收电池企业目前还不能建立起良好的合作机制，使得动力电池回收的各个环节不能形成闭环，回收效率较低。同时，动力电池回收的标准还未完全建立，许多技术标准还是空白，这些问题都亟需立法来进行规制和引导，以促进新能源汽车行业的健康繁荣发展。

2.生产者责任延伸制度

为了解决动力电池回收的紧迫问题，推进资源的有效循环利用，我国在不断摸索和论证的过程中，确立了动力电池回收的生产者责任延伸制度，并完善配套的规定办法和技术标准。

生产者责任延伸制度是专门针对环境保护而形成的概念，最早是在瑞典出现，重点是为了解决废品回收的问题，以此来达到环境资源保护的目的，现在该制度是强化生产者的责任，要求其在全生命周期承担相应的环境保护责任，尤其是强调承担在回收处理的部分的责任。这一制度能够更好地实现资源的循环利用，保护环境。

（二）动力电池回收生产者责任延伸制度立法现状

首先，目前我国还没有形成完整的动力电池回收的专门的法律，相关的规定都是在《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》等多部法律中有具体的条款列出，但是不能够细致地对动力电池的回收作详尽的约束，因此多为宣誓性、原则性的规定。虽然如在2018年对《循环经济促进法》进行了修订，但是由于新能源汽车行业发展较快，技术革新换代较快，同时前述的几部法律在制定时间上都距离现在时间较长，当时的制定人员在认知落后以及经济发展变化之大，今天来看，有些法律规定还是有不合时宜的地方，存在一定的局限性。但是仍可以对动力电池回收问题起指导性的作用。

其次，2006年后，国务院以及一些职能部委开始发布或联合发布指导性文件和规定办法等对汽车报废回收的问题进行规制，在经过一段时间的不断摸索后，我国于2017年，国务院发布的《生产者责任延伸制度推行方案》中在汽车产品一项中提出要求汽车生产企业和动力电池生产企业要承担废旧电池回收的责任，并且定下完善生产者责任延伸制度法律法规的目标，计划于2025年完成。受经济和市场发展的实际约束，无论是主体还是承担的责任部分都存在模糊不清晰的规定。

再次，在2018年，在由工业和信息化部、科技部、生态环境部、交通运输部、商务部、质检总局、能源局联合发布的《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》中，明确确立了建立动力电池回收的生产者责任延伸制度，其重点强调了汽车生产企业和梯次利用企业的回收利用责任，并且突出了全生命周期管理的要求，相较于之前的规定、办法，该办法更加的细致，且体系更加完整，目前该办法是最主要的依据，但是在主体上并不全面，应当扩大承担回收责任的主体。

从次，北京资源强制回收环保产业技术创新战略联盟在2020年5月发布通知，以试点的方式推动生产者履责评价工作的落地，发布了《生产者责任延伸履责绩效评价管理办法（试行）》，该办法中，突破性地将生产者划分为六个责任主体，分别为新能源汽车企业、动力电池生产企业、梯次利用企业、报废汽车拆解回收企业、集中收集点企业和再生利用企业，这是根据市场机制形成的参与回收主体来分配责任，符合市场实际，并且通过绩效评价的方式对生产企业落实生产者责任延伸制度情况进行考核，考核结果将影响后续企业的信用和回收资质，是落实生产者责任延伸制度的重大实际举措。但是由于是试点，并且办法采用自愿参与评价的方式，所以在参与度上数据不突出，参与新能源汽车企业评价的只有一家，总共有24家企业，并且动力电池回收生产者责任延伸制度确立以来，数据显示目前全国建设回收的网点不到3000个，这与我国目前动力电池回收市场所需量还有一定的差距，并且没有将全国所有的责任主体企业纳入绩效评价体系，仍需要改进。

最后，在2020年9月实施的《报废机动车回收管理办法实施细则》，有专章对新能源汽车的报废问题进行规制，在回收利用行为规范中，对涉及新能源动力电池的回收利用各个环节的行为做了严格规定，并对违反规定的行为作了惩罚性的规定，有处以罚金，有处以治安管理处罚法的，也有情节严重的由刑法处置的，但是要情节十分严重的才会，总体上处罚不严厉。

综上，我国的立法从法律到办法、规定、技术标准，从市场初期到市场快速发展期，随着市场自身发展的成熟和问题的暴露，法律法规无疑是在不断更新迭代的，并且也有不合时宜的标准规定被取消，但是法律的滞后性，使得我们仍需要不断通过办法、规定等方式来完善动力电池回收的生产者责任延伸制度体系，使其从管理迈向实施落实，实现环境保护这一目标。

（三）相关研究现状

新能源汽车作为近些年来的热点话题，做相关研究的较多，研究动力电池回收问题的也有不少，但是就动力电池回收的法律问题研究的可借鉴得较少，并且由于我国动力电池回收的制度于2018年确定为生产者责任延伸制度，因此以此为节点，确定之后的研究更是少之又少，并且前后的研究有明显的区别。前期注重建立生产者责任延伸制度体系，后期注重多方面完善制度体系建设。

赵新楠、张艳会在《动力电池生产者责任延伸制度的研究》中，对动力电池回收利用主体责任者进行了设计，作者是在参考欧美、日本等发达经济国家的经验基础上设计出来的，分成了八个主体，同时构建了政策支持体系［1］。王萍、刘波、高二平、贺狄龙在《车用动力电池回收利用标准的现状及建议》中，对我国动力电池回收利用标准现状进行了分析，得出了我国目前的标准体系存在国民认识危害不足、企业经济效益差、回收成本高、类型导致技术差别大四个问题，建议建立溯源管理、全生命周期管理和建立企业联盟［2］。刘娉在《域外新能源汽车动力电池回收法律研究对我国的借鉴与启示》中，提出要进一步深化落实生产者责任延伸制度，要辅助激励政策，创新回收管理模式［3］。黎宁科、高洋在《德国动力电池回收利用经验及启示》中，建议落实生产者责任延伸制度，强调要重点关注具体实践落实情况，注重发挥第三方专业回收的作用［4］。封玥光在《新能源汽车动力电池回收梯度利用闭环供应链的设计》中，设计搭建梯度利用的闭环供应链，遵循整体性和实效性的原则，形成由制造者、销售者和消费者、回收机构以及检测机构多主体参与其中的整体闭环结构［5］。李云菲、张泽华在《动力电池回收过程中的法律问题研究》中，表示我国动力电池回收的法律规范较少，并且体系不完整，法律的位阶不高，各个部门在制定规章制度的时候存在涉及利益部分有相抵触现象，建议借鉴美国、日本、欧盟等国家的经验，健全立法，制定有效上位法，并完善专业性法律规定，通过提高技术标准门槛，强化企业进驻市场行为管控，实现有效监管［6］。郭学钊在《我国动力电池回收利用立法的不足》中，由于是2015年发表的文章，其研究内容缺乏时效性，但是在建议制定建立实施上提出要贯彻生产者责任延伸制度，阐明规范性法律文件中对该制度的贯彻缺少强制性执行要求，实践中存在未有效实施的现象，同时要加强信息公开和突出公众参与［7］。刘腾飞在《新能源汽车动力电池回收法律问题研究》中，分析我国回收立法上的缺陷，认为法律位阶不高，可操作性较弱，同时还缺乏专门针对回收动力电池企业的规章管理制度，行政审批等许可要求并没有落实到位，建议落实新能源汽车生产者的法律责任，在承担民事刑事责任的情节设定上要具有可实施操作性，并要突出前瞻性［8］。李雪早在《新能源汽车动力电池回收利用浅析》中，分析了从2006年至2018年期间我国出台的一系列相关政策法规，动力电池回收的法律规制的趋势在逐渐的专业化和细致化，生产者责任延伸制度体系由摸索构建到逐渐完善，立法上作出了突破，目前更多的精力将放在研究完善财税、科技、环保等支持政策上［9］。刘娉在《国内新能源汽车动力电池回收法律政策对柳州市的启示》中，研究了我国不同地方制定的政策，重点分析京津冀地区、湖南省、海南省、广东省四个地方的动力电池回收政策规定，提出对柳州完善动力电池回收法律体系的建议，首先构建溯源管理的规制体系，其次建立回收法律政策体系，再次发动政府引导功能，从次深化梯次利用，最后提升公众参与，着重点在于全方位调动积极性参与动力电池回收事业上来［10］。

综上，以上研究重点大多放在建立全周期回收体系中，对于立法上的问题研究较少，提出的建议大多是通过对比借鉴国外经验做法，以此来完善我国的回收体系问题。当前我国已经建立起动力电池回收的生产者责任延伸制度，并且从试点的效果来看已经取得一定的成效，在规制新能源汽车生产者、动力电池生产者、回收企业等回收体系涉及主体的责任上有了较多的成就，但是法律规范在不断制定，市场机制也在快速发展成熟，针对当前国内立法情况的研究还较少，法律法规发布之前的研究成果的可借鉴性不高，需要结合我国的实际来更加因地制宜的研究动力电池回收的生产者责任延伸立法问题。

二、我国动力电池回收生产者责任延伸制度立法问题研究的迫切性

（一）资源利用和环境保护的社会需求

党中央和国务院高度重视新能源汽车动力电池的回收和利用，多次召开专题会议研究部署相关工作，我国目前是新能源汽车销售大国，并且有大量动力电池进入大规模的退役，退役后的动力电池根据梯次利用的原则，可以作为储能电池、拆解提取有价值物质或者是重组再利用，如果这些大量的动力电池处理不当，将会造成资源的浪费和环境的破坏。

首先，前后期的动力电池成分不同，但作为市面采用最多的三元锂电池，电池中含有的镍、钴、锂等贵金属含量较高，并且这些贵金属资源稀缺，价值高，锂含量甚至超过开发利用的锂矿含量，并且随着新能源汽车市场的迅速扩张，作为原材料的这些稀缺贵金属价格则将暴涨，如果大量废旧电池的回收没有按照规定的检测、拆卸流程处理，本应当由正规企业按照正规流程处理电池实现盈利的，却在报废再利用的过程中造成一些不必要的资源的浪费，给正规回收带来损失，同时也会造成企业开展回收电池业务困境。

其次，电池作为有害垃圾，日常所用的小电池的丢弃都十分注意，以免对土地、河流等环境造成不可逆的破坏，而动力电池相较于小电池，其对环境的破坏力更大，没有资质的回收企业在将其中价值高的贵金属提取出来后，为了节省处理成本，对于其他价值较低或者提取成本高于出售价值的成分，选择直接废弃处理，这时自然环境就成了最后的接收者，这些物质未经处理排放到河流、土地中，对环境造成的破坏，是其获得的利润远远无法弥补的，这就与新能源汽车投入市场最初的环保的目标相违背，甚至还会造成更加恶劣的环境破坏。

因此为了实现构建人类美好的生活环境的目标，要做好动力电池的全生命周期的管理规制，落实好现有的生产者责任延伸制度，将环保低碳贯彻到底，做好回收再利用工作，这对促进我国新能源汽车行业的健康良好发展有着重要的作用。

（二）碳达峰的国际要求

所谓碳达峰，这是我国承担国际社会环境保护的一个重要体现，我国承诺在2030年实现碳排放量不再增长的目标，并在实际工作中要求努力在2028年实现碳达峰，这是为了更好地实现2060年的碳中和的目标所做的中期阶段目标，而2021年有报告指出，我国要实现碳达峰的目标任务较为艰巨，作为节能减排工作的重点推进项目，新能源汽车项目的推进在实现我国碳达峰上有着重要的地位。

对退役动力电池的梯次利用可以有效降低碳排放，首先，梯次利用可以使得退役的动力电池再次投入其他途径使用，实现资源再循环使用，在总体上降低电池的生产量，因为动力电池即便是退役也仍有80%的剩余容量，在重组再利用的过程中就可实现碳排放的降低；其次，相较于在碳达峰战略拥有同等重要地位的清洁能源太阳能和风能，梯次利用的动力电池所提供的储能作用更加稳定，可以弥补太阳能和风能提供能源间歇性的劣势；最后，梯次利用的退役电池可以用于构建智慧电网，以此来降低碳排放、酸化等对环境的不良影响。

动力电池回收利用在碳达峰战略中有着重要的地位，电池的碳排放和环境息息相关，同时动力电池的回收再利用也是我国参与全球竞争的重要举措，我国在2020年的新能源汽车未来15年发展规划中也提出了要加大对动力电池的梯次利用，刺激动力电池回收产业的发展，因此完善我国的动力电池回收的生产者责任延伸制度，形成健康秩序的回收体系，对于实现碳达峰目标有着重要的意义。

三、我国动力电池回收生产者责任延伸制度立法困境

通过研究，当前我国动力电池回收的生产者责任延伸制度在立法上存在以下困境：

（一）生产者责任延伸制度立法体系不健全

目前我国还没有形成完整的动力电池回收的专门的法律，首先，在环境保护的一些法律如《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》和《清洁生产促进法》等多部法律中，虽然经过修订之后，有条款对动力电池的回收作了规定，但是这些规定多为原则性的规定，在实践中的现实性意义较弱；其次，我国在2017年国务院发布了《生产者责任延伸制度推行方案》，方案中虽未明确新能源汽车的相关管理规定，但是至此也确定了生产者责任延伸制度，并在工作目标中要求要在2025年完善法律法规，并且依据该方案，我国陆陆续续开展修订和制定落实生产者责任延伸制度的法律规定，因此，作为上位法的位阶较低，在实际中不利于立法工作的推进；再次，关于动力电池回收的生产者责任延伸制度的具体规定是在2018年发布的《新能源汽车动力电池回收利用暂行办法》中作了详细的规定，针对电池回收的各个环节作了要求，但是这只是个办法，并且随着技术的发展，面临更新的要求；最后，整体的立法多为管理办法，且缺乏保障措施，较多配套的技术标准和全流程管理的各环节规定还在制定或者是征求意见中，因此整体的立法体系是不健全的。

（二）违规行为的惩罚性规定不具体

目前，对动力电池回收不履行生产者责任延伸履责的惩罚性规定有2020年施行的《报废机动车回收管理办法实施细则》，首先，在第四章回收利用行为规范作了违规行为规定，并在第六章法律责任作了惩罚责任规定，基本为处以罚金，但是罚金金额不超过十万元，数额并没有威慑力，同时，多为行政性处罚；其次，处罚主体没有明确，联合相关部门这里的相关部门如何界定，各个部门之间的权利责任的分配也没有明确，这会导致在实践中出现部门管理踢皮球的现象；最后，涉及刑事责任承担的部分，只规定了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但是对于动力电池回收这一新兴的领域，这里没有详尽的规定什么样的标准会达到刑事责任的标准，那么在实际中如何运用，是否赋予法官一定的自主裁量权都没有明确的规定，惩罚性规定并不具体。

（三）立法水平受技术发展限制

首先，通过对动力电池回收生产者责任延伸制度的立法以及我国相关领域的研究现状进行梳理，发现我国动力电池回收制度立法呈现出滞后于市场发展的特征，就比如在2006年发布的《汽车产品回收利用技术政策》以及2015年发布的《汽车动力蓄电池行业规范条件》就因为不适应当前市场技术发展水平而被撤销或者直接失效；其次，由于我国新能源汽车行业于近十几年快速发展，技术的迭代更新很快，因此许多制定法律的主体也在观望何时可以适宜制定出台管理规定；最后，如何做好法律管制和促进市场发展之间的平衡问题，更值得思考，发展新能源汽车本是为了实现碳达峰做出的重要举措，既要保证激活促进市场的繁荣发展，又要保证市场健康有序进行，平衡法律与市场的关系问题需要做好研究促进落实。

四、完善我国动力电池回收生产者责任延伸制度立法的思考

（一）完善生产者责任延伸制度立法体系

根据2017年《生产者责任延伸制度推行方案》的要求，继续完成法律法规的完善，到2025年实现体系的完善，首先，建议制定出台落实动力电池回收生产者责任延伸制度的专门的法律，提高上位法的位阶；其次，发动多个部门或者多个部门联合制定管理规定，并且各个部门和地方出台的管理规定要有所通融，交叉部分不得有相冲突规定，尤其是在实现全国信息平台建设的过程中，要广泛征求意见，因地制宜，才能推进落实；最后，在配套法律规范和技术标准上要加快落实，当动力电池回收产业的发展有了较为稳定的体系，从事生产的汽车、回收处理的企业也逐渐强大、资质较为完备时，可以适时出台管理规定，完善我国的动力电池回收生产者责任延伸制度立法体系。

（二）明确政府惩罚主体责任和界限

为了更好实现动力电池回收全流程的管理和闭环管理，完善的惩罚体系尤为重要，因此，首先，要明确各个政府部门的权利和责任边界，在联合管理的部分要明确分工；其次，对于惩罚标准的具体规定要明确，什么样的行为是在行政处罚的层次，什么样的行为是在刑事责任的层次，将规定再细致化些；最后，回收动力电池利润空间较大，建议提高惩罚力度，并且要有具体的举措来保障落实惩罚。

（三）增强立法前瞻性

动力电池回收的生产者责任延伸制度的特点就是技术性较强，因此，在制定法律规范的时候，建议让相关领域的专家学者，以及在回收中开展得较好的企业参与法律规范的制定，多方收集意见和建议，以此来增强立法的前瞻性，立足科技前沿，也能更好地引导动力电池回收行业的发展，更好更快地实现碳达峰目标。