长三角区域行政立法协作模式探讨

吴 伟 刘 政

（1.江苏科技大学张家港校区商学院，江苏 张家港 215600；2.江苏科技大学经济管理学院，江苏 镇江 212000）

由于地理位置、历史及经济发展等诸多因素，我国形成了长三角、珠三角及环渤海等不同的经济区。他们在经济上高度空间相关，在文化及自然资源上也有诸多近似甚至相同之处，同时也面临着相同的发展障碍或问题［1］。此类问题由于区域之间的紧密关联，通常无法由各地方主体单独解决，需各方协同才能真正完全解决。在短时间内，法制协调以外的方式尽管可以解决某些问题，但绝不是长三角一体化协调的最佳选择［2］。与之对比，区域立法协作则可高效率地为此类区域共性问题的解决提供指导，尤其是对长三角区域各方主体协作行为的规范、协作内容的明确及协作程序的完善方面提供有效解决方案。

长三角是国家“一带一路”倡议的重要区域，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。长三角地区经济增长势头良好、区域中心外溢效应发挥明显，能带动更大范围的周边地区增长和转型，但也存在经济发展和立法实际不协调的问题，从而客观制约了经济发展。从长期的实践探索来看，长三角区域地方立法协作采用的是松散型协作模式［3］。长三角各省市管辖的区域互异，且互不隶属，导致在立法中产生许多亟待解决的问题，因此，通过区域立法工作协作，长三角省市间可以整合立法资源，加强立法协同，从而实现长三角更高质量一体化的制度保障，这对于建立和巩固区域共同行为规范及共同价值导向，协调法律依据与法规规章冲突与不一致等问题，具有重要作用。另一方面，立法协作对于长三角区域各省市在发展战略的协同、区域市场一体化的完善、信息共享、制度完善、区域整体法治环境等方面都具有十分重要的现实意义与价值。

一、区域行政立法的理论基础

区域行政立法的理论基础涉及了法制统一理论、依法行政理论及分权与制衡理论。《宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。”区域经济的一体化，还需要有更优越的小环境或法制平台，这个更为优越的法制环境，需要由地方立法和地方法制来营造和安排［4］。从这个角度而言，区域行政立法协作是长三角地区一体化市场形成并且有效运作的基本保障。

依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是法治建设本身的必然要求，市场经济体制政府行为也必须适应这一要求。依法行政也是经济发展的内在要求，区域经济一体化客观上也要求区域政府统一行政裁量尺度、统一标准。立法过程本质上是一个利益衡量的过程，立法者客观需要不偏不倚地考虑到多元利益主体的利益主张［5］。长三角三省一市有各自的利益诉求，而行政立法权属于行政权，需要防止滥用，而区域行政立法的一个重要前提是多方协商，因此是多元利益主体的综合体现。

二、长三角区域行政立法的困境

长三角区域行政立法的困境主要体现在长三角各方利益潜在冲突及法律供给不足两个方面。

长三角三省一市是各自独立的利益主体，潜在的利益冲突不可避免。主要表现在：地方政府会和它的同级地方政府之间展开攀比性的政绩博弈竞争，并有可能演化为过度竞争［6］，主要表现为地方保护主义及产业同构。地方保护主义，即地方政府出于本辖区经济增长业绩、劳动力就业、税收等地方利益的考虑而在生产要素的流动和商品交易方面偏向与庇护本地区的生产者和消费者［7-8］；产业同构，即长三角各地区的产业结构雷同，存在重复建设、恶性竞争的态势［9］。

我国国家立法职能由中央和地方承担，社会发展所需要的正式法律规则都是通过这两种基本立法模式来提供或输出的［10］，对于区域一体化协同发展的中央立法而言，没有任何一部基本法律可以满足区域协同发展复杂多样的需要，中央立法也不可能承担满足所需全部法律之重任［11］。所以，全国人大应尽快修改《立法法》，及时肯定区域协同立法活动，通过法律解释的形式赋予区域协同立法以合法性地位［10］。

三、长三角区域行政立法制度设想

在行政立法实践中，我国已经构建了完整、系统的行政立法体系。级次与效力最高的是国务院制定的行政法规，级次与效力较低的是部门规章和地方政府规章，其中地方政府规章又可分为省级政府出台的规章和设区的市制定的规章。历史上，新中国刚成立时在中央与省级政府之间曾设立过“大区”一级的机构，后来被取消。由于没有了这一级机构，也就没有区域级的行政立法。本文所研究的“区域”已经不再是一个行政区划上而是一个经济上的概念，该区域不是由于国家的行政区划的规定形成的，而是由于经济上的密切联系形成的。在这个经济区域中，国务院的行政法规可能在针对性上有所欠缺，而省市级别的行政立法又可能因为地方保护主义而欠缺协调，往往并不能代表区域整体的利益。如果能够构建一种跨越省际的、区域整体的新型地方行政立法模式，将能够避免以上两种缺点，更有利于区域的协调发展［12］。

（一）长三角区域行政立法的立法主体

区域协同立法的组织机构是组织开展立法工作的主体，也是区域协同立法运行的逻辑起点［12］。目前长三角行政立法处于相对松散阶段，尚有较大的提升空间。早在2014年开始，江苏、浙江、安徽和上海三省一市相继通过了《大气污染防治条例》，分别就区域大气污染防治协作设置了专门章节，从而间接实现了协同立法的目的。同时，三省一市共同确定一个基础的示范性条款文本，该在关键条款和内容上保持一致，并由各地分别审议通过。在市场经济主导的背景下，长三角区域一体化行政立法的中心任务，是服务于区域经济一体化战略，提升法治经济在长三角的形成、发展及成熟。但此一体化立法并没有超出协同立法的范畴，因为它没有打破立法主体的隶属关系，也没有突破所属的行政区域或本有的法域［13］。

要想让法制真正有效地服务于区域经济一体化发展，长三角区域行政立法需要一个立法主体，但我国现有的法律体系在此方面还没有明确规定。因此，可以考虑以立法学的理论与实际情况为依据，在长三角区域设立区域行政立法委员会，该委员会由长三角区域内的各省、直辖市政府委派的人员组成，且各方轮流指定该委员会的主任。由于这个立法委员会的组成人员来自各行政区划，因此在该立法委员会能够代表各个地方政府的利益。同时公平起见，区域内每个省（市）级代表团的代表名额相等，权力也相同。长三角立法委员会作为立法主体，它的主要权力应包括立法权、法律解释权、对其经济区域内地方立法的备案审查权和地方立法相冲突时的裁决权。

（二）长三角区域行政立法的程序

统一完整的程序规定对长三角区域行政立法质量极为重要，程序的不规范会严重影响立法质量。长三角区域行政立法程序涉及立法活动之前、立法活动之中及之后的各类机制［14］。长三角经济区域行政立法的立法程序应遵循《立法法》，在区域行政立法模式中，各行政区划的负责人依据法定程序向区域行政立法审查委员会提出提案。这些提案的内容可以涉及一些共性问题，如城乡建设与管理等方面，而不仅仅是本地区的独有问题。具体立法程序分提案、审议、表决、公布。首先，区域内设区的市人民政府均应享有提案权。其次，审议应有专门设立的区域行政立法审查委员会行使职权，并决定该提案是否应该列入立法计划，除行政立法审查委员外，审议阶段也可以邀请法律学者和行业专家参加，且应该征求有利害关系的群体的意见。再次，对草案进行表决，该环节同样由行政立法审查委员会完成。最后，公布该区域立法。行政立法的后续程序中，各省市也应对立法成果实施备案与评估制度，以便后续进一步改进。

（三）长三角区域行政立法的内容

长三角三省一市在公共治理过程中都有各自的利益诉求、路径选择和关注热点，因此，长三角区域内所有行政立法主体均应赋予立项地提起权；另一方面，各行政主体提出的立项申请应当在区域行政立法委员会会议上进行审议，以探讨申请适合区域共同立法，并对立法形式予以讨论决定，从而使得长三角行政立法能更好地代表整体利益诉求，也有利于各方能对立法协调的事项高效地达成共识，决策也更加科学合理。

1.在实践中应以“城乡建设与管理”为重点，具体内容则由区域内各地方的提案来引导。需要强调的是，最终的立法必须要包含有强制执行性的条款，否则只有软性约束的规定很难具有法律实效，立法的意义就会打折扣。而且该强制执行性条款的针对对象应是区域内的有权立法主体，以便防止不符合区域整体利益的地方立法。

2.建立一个长三角区域内地方立法主体的协调机制，防止各地方因为特定因素产生立法上的冲突和恶意竞争。在实践中，可由各地方签订一个共同遵守的“立法协议”。地方政府之间是存在竞争关系的，例如招商引资、人才引进等方面，因此地方政府有动机出台更优惠的土地、税收政策吸引资本和人口，这就容易造成地方政府间的恶性竞争，最终损害国家的整体利益。为了防止出现这种情况，长三角区域内的各地方政府有必要签订立法主体协议，避免地方立法的恶性竞争和冲突。必要时也可以由长三角相关的立法主体，聘请经验丰富且能代表各方利益的专家清理现有互相冲突的地方性法规和规章，将互相冲突且不利于长三角区域整体发展的地方立法废止或修订，使整体利益最大化。

3.建立一个配套机制，即地区间的利益补偿机制。众所周知，长三角内部经济发展也是不平衡的，苏浙沪的发展程度要明显高于安徽。而经济基础决定上层建筑，法律作为上层建筑的一部分，自然也由经济发展水平决定。因此，经济发展水平不一致的地方，其需要或适应的法律也应该有所差别。例如，上海土地资源稀缺，单位面积人口多，就不适合发展土地密集型的产业，对环保的要求也应该更高一些，所以上海出台某些限制土地密集型产业和标准更为严格的环保法规是比较合适的。但是相对而言安徽的土地资源就要丰富得多，人口密度也要小，而且其发展经济的需求更加迫切。如果整个长三角区域按照较高的标准统一出台了法规，对安徽的地方经济的增长则可能产生一些负面影响。此时，作为受益者的相对发达地区，就有义务为利益受损的欠发达地区做出一定的经济补偿。因此，在建立长三角区域行政立法机制后，应建立一种配套机制，补偿为了区域整体利益而遭受损失的地方政府。

在长三角一体化及市场机制的发展中，需要通过区域行政立法来调整不同主体之间的市场关系。相对于非正式协商，通过正式的法律治理和区域行政立法协作具有明显的特征与优势，能够使得长三角区域经济的秩序更加稳固，有利于区域经济的一体化的良性发展。