党对军队绝对领导制度研究的三种路径

★ 王永昌 张天昊

“坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度”，是中共十九届四中全会作出的重大战略部署，也是当前理论界研究的重大课题。新中国成立以来，学术界围绕中国共产党对军队绝对领导制度的研究，大致可以总结为现实制度研究、法规制度研究、法治体系研究三种路径。每种分析路径都在制度研究史上形成了独特的逻辑主线，显示了各自的功能。新时代坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，应该充分吸收这三种分析路径的优长和已有研究成果，把党对军队绝对领导制度研究再向前推进一步。

一、现实制度路径研究经久不衰

现实制度路径研究把制度视为现实的产物。他们把领军制度的“静”与中国历史的“动”结合统一，根据各历史时期的政治军事形势，用发展、联系的眼光观察制度的创生与演进。现实制度视角的分析，强调中国共产党对军队绝对领导制度与其他制度、制度体系乃至政治场域、军事环境、文化传统等的联系，重点研究党对军队绝对领导制度与政治、军事的关系，制度设计与制度实践的关系，制度运行过程中的各种关系等。

（一）现实制度路径的适用范围。现实制度路径研究对党对军队绝对领导制度发展的各历史时期具有很强的分析和解释能力。比如，刘琳、叶桉、李红浪基于建党到建军的历史，专门研究了南昌起义与党对军队绝对领导原则和制度的发端。①刘琳、叶桉、李红浪：《略论南昌起义与中国共产党对军队绝对领导原则与制度的发端：基于从建党到建军的伟大实践》，《江西科技师范大学学报》2018年第2 期。李月军聚焦1927—1934年的党军关系，划分了党对军队绝对领导的实践层与制度层，发现了党对军队绝对领导制度“实然”与“应然”之间的差距，并结合史料分析了这种差距产生的原因。②李月军：《“党军共生”背景下的多重实践：1927—1934年中共的军队政治工作与党军关系》，《军事政治学研究》2013年第1 期。王建国根据1927—1949年党领导军队的实践，分析了党对军队绝对领导原则的确立与制度构建，提出党对军队绝对领导原则在人民军队创建之初就已经明确，党对军队绝对领导的制度建设以党的组织系统为重要依托，新型政治委员制和政治机关制对加强党对军队的领导至关重要，党领导军队的制度设计在反对军阀主义倾向的斗争中不断健全，解放战争时期党中央绝对权威的强化进一步完善了党领导军队的制度。①王建国：《党对军队绝对领导原则确立与制度构建：基于1927—1949年实践的研究》，《中国军事科学》2015年第1 期。赵泽宽、樊树军探究了新中国成立后党对军队绝对领导决策体制的发展与完善。②赵泽宽、樊树军：《建国后党对军队绝对领导决策体制的发展与完善》，《长缨》2012年第8 期。陈飞从军队领导指挥体制改革后建立的军委管总、战区主战、军种主建新体制出发，探讨了作战指挥权与建设管理权分离的体制下坚持党对军队绝对领导不动摇问题。③陈飞：《实行“两权分离”体制必须坚持党对军队的绝对领导不动摇》，《军事学术》2015年第7 期。由此可见，现实制度分析路径实际贯穿和应用到了中国共产党建军以来领军制度发展演变的全过程。

（二）现实制度路径的研究对象。现实制度路径研究有的以党委制、政治委员制、政治机关制等制度的创生发展为对象，有的以党对军队绝对领导的原则及其制度化为主题。比如：康士建、李书吾、沈国权、宋锦华、岳智慧等很多学者，把笔墨投向了党委制的创建、中断与发展。④康士建：《中国人民解放军党委制》，北京：国防大学出版社，1993年。李书吾、沈国权：《党对军队绝对领导的根本组织保证：我军党委制的历史考察及其启示》，《军事历史研究》2007年第3 期。宋锦华：《始终坚持党对军队绝对领导必须把握几个重要环节》，《军队政工理论研究》2012年第3 期。岳智慧：《我军党委制的历史沿革及启示》，《西安政治学院学报》2014年第3 期。丛文胜、袁新涛、高民政、于洋等人考察了军委主席负责制的形成发展。⑤丛文胜：《强化宪法确立的军委主席负责制》，《中国社会科学报》2015年7月29日，第5 版。袁新涛：《党对军队的绝对领导与军委主席负责制的形成和发展》，《党的文献》2016年第4 期。高民政、于洋：《权威认同视域下的军委主席负责制》，《国防》2019年第4 期。孔海峰、史熠南研究了人民军队双首长制的历史发展。⑥孔海峰、史熠南：《人民军队双首长制历史发展浅析》，《军事历史》2020年第1 期。更多的研究以党对军队绝对领导的原则及其制度化为主题，论文数量非常之多，著作也不断涌现。代表性论文有齐德学的《“党对军队绝对领导”原则形成和坚持的历史考察》⑦齐德学：《“党对军队绝对领导”原则形成和坚持的历史考察》，《军事历史》2012年第4 期。，杨邦荣、郑皓的《党对军队绝对领导中国特色基本军事制度形成的历史考察》⑧杨邦荣、郑皓：《党对军队绝对领导中国特色基本军事制度形成的历史考察》，《军事历史研究》2011年第2 期。，熊杏林等人的《论我国党对军队绝对领导的基本军事制度》⑨熊杏林、刘宗胜、李世源、吴承富：《论我国党对军队绝对领导的基本军事制度》，《军事历史研究》2012年第1 期。，廖国庚、蒋均时、李铮的《论党对军队绝对领导基本军事制度的突出优势》⑩廖国庚、蒋均时、李铮：《论党对军队绝对领导基本军事制度的突出优势》，《马克思主义研究》2015年第1 期。，等等。公开出版的著作有汪海筠的《略论党对军队的领导制度》（1958年，上海人民出版社），海军政治部的《党指挥枪》（1997年，江西教育出版社），刘明福、高津滔的《听党指挥》（2007年，人民武警出版社），空军政治部宣传部的《坚持党对军队绝对领导基本问题》（2007年，蓝天出版社），高民政的《军事政治学导论》（2010年，时事出版社），李博平的《领军之制》（2015年，国防大学出版社）等。

（三）现实制度路径关注的影响因素。现实制度路径研究主要关注党的指导思想、苏联因素、历史传统与党对军队绝对领导制度发展之间的关系。马恩列斯等革命导师，毛泽东、周恩来、邓小平等领导人，朱德、彭德怀、陈毅、罗荣桓等高级将领关于党对军队绝对领导的论述和观点，得到一些学者的高度重视。蒋乾麟对苏联军队一长制和人民军队党委制进行了比较分析，认为解放军在很长一段时间里都是以苏军为榜样，但是最终选择了适合国情军情的党委制，一个国家选择怎样的军事领导制度与本国国情、军情和民族文化传统相关联。⑪蒋乾麟：《略论无产阶级军队党委制与一长制》，《军事历史研究》1994年第1 期。徐勇在《近代中国军政关系与“军阀”话语研究》（2009年，中华书局）中，用翔实的历史资料研究了军阀话语、文治传统对民国初期领军体制的影响，国民党“党军”制度的失败和中国共产党“党指挥枪”原则的成功，政党领军制度的历史意义等问题。郭太风、冯宪书等人分析了党对军队绝对领导制度对黄埔建军经验的继承与创新，认为党对军队绝对领导制度汲取了国民革命军和苏联红军政治工作的经验。①郭太风：《以军制党与以党制军的不同路径：中国共产党与国民党两党处理党与军队关系述评》，《上海行政学院学报》2004年第5 期。冯宪书：《中国特色军队政治工作制度的形成过程及启示》，《军队政工理论研究》2009年第2 期。这些研究以中国历史变迁为宏阔背景，从革命斗争、革命环境、革命理论、革命政党与革命军队的关系中，构建了党对军队绝对领导制度发展的清晰图景和内生逻辑。

二、法规制度路径研究应时而生

法规制度路径研究是贯彻落实依法治国、依法治军基本方针的必然结果。进入改革开放新时期，邓小平提出“一手抓建设、一手抓法制”的重要思想，反复强调治军要严，要抓军队法规制度建设。1990年6月，江泽民签发《内务条令》，把“坚持从严治军、依法治军，实行严格的行政管理”作为人民军队内务建设的一项重要原则规定下来。1997年3月，依法治军方针上升为国家意志，《中华人民共和国国防法》第18 条明确规定：“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。”随着依法治军的提出和推进，军内有关机构和学者开始用法的理念整理法规，用法学理论研究法规建设，把党对军队绝对领导制度研究逐渐引向法制轨道。

（一）法规整理方面。把党对军队绝对领导制度嵌入国家法律、军事法规、军事行政法规、军事规章、党内法规和规范性文件之中，尚未发现有专门和系统的法规选编。20 世纪90年代，中央军委法制局组织编辑了《中华人民共和国军事法规汇编·政治卷（1949—1988）》《中华人民共和国军事法规汇编·政治卷（1989—1993）》，汇编了组织、纪检、干部、宣传、保卫等方面法规100 多件。原总政治部组织编辑了《党风廉政建设法规选编》（1998年）、《军队政治工作法律法规学习文件选编》（2004年）、《关于军队领导干部作风建设法规制度摘编》（2007年）等资料，从法律、军事法规和规章、党内法规中选编了一部分与政治工作密切相关的法规和文件。原南京政治学院和原西安政治学院编写了《军队政治工作现行文献与法规选编》（2004年）、《军队纪检监察工作法规选编》（2004年）等教学参考资料。必须指出的是，这些资料汇编工作是在传统法制观的指导下完成的，只有部分内容涉及党对军队绝对领导，没有注意党内法规和军事法规的界分，大量军队党内法规被归入军事法规和规章中。

（二）法规阐释方面。新世纪以来，研究人员紧跟党和军队法规建设步伐，编写出版了一系列学习材料，对这些法规进行细致的文本阐释，把党对军队绝对领导相关法规普及到党员干部和广大官兵。比如，胡耀武、齐春元、魏江等人，编写了“中国人民解放军组织建设丛书”（2008年，蓝天出版社），阐释了党委和支部的职责与议事决策规则、学习工作生活制度、纪律检查工作规范和主要活动方式方法等具体内容。高光智主编了“中国共产党军队支部建设丛书”（2012年，蓝天出版社），对各类党支部的设置、职责、运行的规范、方法和程序进行了具体介绍。王秉山主编的《〈中国共产党军队纪律检查委员会工作条例〉学习辅导》（2012年，解放军出版社），全面系统解读军队纪检条例的内容，为军队各级纪委理解和贯彻条例提供了参考借鉴。

（三）法理研究方面。引入法学知识研究党对军队绝对领导制度，是法规制度路径在研究方法和技术上的重要进步。李亚芝、路智孟、陈争志、周晓玲、侯嘉斌等人，研究了党对军队绝对领导与依法治军的关系，认为坚持党对军队绝对领导与依法治军在本质上是一致的，依法治军是党对军队绝对领导的保证；从历史实践看，党对军队绝对领导始终伴随着相应的法制建设；从现实规定看，党对军队绝对领导形成了全方位的法制保障；从未来发展看，党对军队绝对领导的法规制度需要进一步巩固和完善。②李亚芝：《论党对军队绝对领导与依法治军的关系》，《昆明陆军学院学报》1990年增刊；路智孟、陈争志：《依法治军是实现党对军队绝对领导的重要保证》，《西安政治学院学报》2005年第6 期；周晓玲：《党对军队绝对领导的法治保障》，《中国军法》2011年第4 期；侯嘉斌：《准确把握党对军队绝对领导与依法治军一致关系》，《解放军理工大学学报（军事科学版）》2015年第1 期。瞿建波、单秀法认为，新中国成立以来的各部宪法都从法律上解决了党的军队和国家的军队二者统一的问题，从根本上确立了党对军队绝对领导的法理根据。①瞿建波、单秀法：《党对军队绝对领导的理论、法理依据和体制保证》，《中国军队政治工作》2007年第5 期。杨玉玲从人民性是社会主义中国军事法律最高价值取向出发，论证了党对军队绝对领导的法理正当，从宪法、国防法的规定出发，论证了党对军队绝对领导的法律依据。②杨玉玲：《怎样理解党对军队绝对领导的法理基础》，《政工导刊》2009年第4 期。杨忠虎回顾了改革开放30年来军队党内法规建设的历史，总结了用党的创新理论引领制度创新，以完善民主集中制为重点构建党委领导工作机制等历史经验。③杨忠虎：《改革开放30年军队党内法规制度建设的创新发展》，《西安政治学院学报》2008年第12 期。这些研究引入法的发展、法的价值、法的效力等法学概念，与现实制度路径形成了鲜明区别。

三、法治体系路径研究茁壮成长

从法制到法治的发展，从建章立制到立法、执法、司法、守法的一体化建设，是新时代的重大理论创新与实践创造。进入新时代，依法治国、依法治军、依规治党全面深入发展，党对军队绝对领导制度研究在“中国特色社会主义法治体系”框架内蓬勃生长，正成为党内法规体系、军事政策制度体系和军队政治工作法治体系等研究关注的热点领域。

（一）党内法规体系角度的研究。中共十八届四中全会首次提出要建设中国特色社会主义法治体系，并把“形成完善的党内法规体系”作为重要组成部分，有力推动了党内法规实践和理论的发展。中央军委、原总政治部对1949—2013年制定的军队党内法规和规范性文件进行了集中清理，维护了党内法规制度的协调统一。④刘宇、石军：《中央军委、总政治部相继发布〈决定〉决定再废止和宣布失效一批军队党内法规和规范性文件》，《解放军报》2015年1月16日，第1 版。党的十八大以来党中央和中央军委健全完善党内法规，显著改善了党对军队绝对领导的法规环境。以党内法规理论、制度、实践为主干，以党内法规概念、范畴、历史、功能、方法论、制定、执行、监督、制度体系等命题为分支，以武汉大学、中国政法大学、清华大学等党内法规研究中心为平台，以马克思主义理论研究和建设工程教材《党内法规学》（2020年，高等教育出版社）的出版为标志，党内法规学研究渐成气候，日益繁荣。党对军队绝对领导制度研究受益于党规建设和党规研究的发展，正在开拓党内法规角度研究新方向。比如，柯华庆主编的《党规学》把调整党的对外领导关系的规范性文件概括为“党导法规”，对党导法规的概念、分类、结构、适用、建设进行了探讨。⑤柯华庆：《党规学》，上海：上海三联书店，2018年，第425 ～492 页。施新州考察了党的领导在体制上的历史沿革和现行党章的规定，初步概括了党的领导法规制度建设的基本规律。⑥施新州：《党的领导法规制度建设基本规律研究》，《党内法规理论研究》2019年第1 期。苏绍龙根据党章和军队领导指挥体制的新变化，探讨了军队党内法规制定主体的变动。⑦苏绍龙：《论党内法规的制定主体》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2018年第5 期。2020年制定的《中国共产党军队党的建设条例》，是一部系统规范军队党的领导和党的建设的党内法规，对党对军队绝对领导的一系列根本原则和制度、贯彻军委主席负责制、领导体制等重大问题进行集中规定。国内党内法规学的发展为关于党对军队绝对领导的党内法规研究，提供了丰富的理论基础和若干法理指导。

（二）军事政策制度体系角度的研究。2018年11月中央军委政策制度改革工作会议要求，深化军队党的建设制度改革，贯彻新时代党的建设总要求，以党章为根本遵循，完善军队党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设制度，形成维护党中央权威和集中统一领导，确保党对军队绝对领导的军队党的建设制度，不断构建中国特色社会主义军事政策制度体系。理论工作者根据会议精神，从军队新体制新职能新使命出发，重点研究了党对军队绝对领导的军事政策制度体系建设与改革问题。军事科学院原军队政治工作研究中心提出优化党对军队绝对领导的基本制度结构，补齐纪检、巡视、审计、司法这一制度短板，形成决策、执行、监督既相互制约又相互协调的“闭合回路”；完善党对军队绝对领导的具体制度，比如军委主席负责制贯彻落实制度、党委统一的集体领导下的首长分工负责制和支部建在连上的具体制度等。①军事科学院军队政治工作研究中心：《论创新党对军队绝对领导的实现形式》，《中国军事科学》2016年第2 期。曹二刚、古琳晖、叶晓伟认为深化军队党的建设制度改革在纵向上要扭住军委主席负责制这一根本制度，构建一贯到底的党对军队绝对领导一系列原则和制度；横向上要完善军队党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设制度，构建起系统完备的军队党的建设制度体系。②曹二刚、古琳晖、叶晓伟：《为了政治上永远过硬》，《解放军报》2019年12月2日，第7 版。陈东恒、董俊林研究了党对军队绝对领导在联合作战领域的坚持和完善，主张建立基于联合、平战一体的军事力量运用政策制度体系，进一步明确指挥权责和指挥关系，使军委、战区两级联指实施联合作战指挥有法可依、职权分明，确保一体化联合作战的协调顺畅和灵活高效。③陈东恒、董俊林：《把体制优势转化为打赢胜势》，《解放军报》2019年12月23日，第7 版。

（三）军队政治工作法治体系角度的研究。军队政治工作是实现党对军队绝对领导的主要途径。2014年10月古田全军政治工作会议提出“提高军队政治工作信息化法治化科学化水平”，理论界对政治工作法治体系的内涵及其与党对军队绝对领导的关系进行了一些探讨。陈晓认为，军队政治工作法治建设是一个由立法、执法、用法和监督等环节组成的动态过程，应构建一个以军队政治工作条例为核心、涉及各类业务、兼顾平时与战时的多层次的政治工作法规体系，建立健全政治工作法规执行体系和法治监督体系，从法理和法治的高度确保党对军队绝对领导。④陈晓：《大力提高政治工作法治化水平》，《军队政工理论研究》2015年第6 期。李祖发认为，实现党对军队绝对领导的根本要求，要在构建政治工作法治体系、保证党对军队绝对领导上取得实实在在的成效。⑤李祖发：《大力提高政治工作法治化水平》，《政工学刊》2015年第2 期。杜英杰认为，坚持党对军队绝对领导要严格依法开展军队政治工作，推动军队政治工作向立法科学化、执法规范化、监督多元化、观念法治化方向发展。⑥杜英杰：《试论推进新时代军队政治工作法治化》，《国防》2018年第8 期。目前，军队政治工作法治体系研究成果数量依然有限，军队政治工作法治化的深入发展必然要与党内法规、军事法规结合，因此这个方向的研究必将与前两个方向汇流融合。

结 语

研究路径是理论探索的道路和方向。各种研究路径从各个侧面对党对军队绝对领导制度进行了剖析与阐释。现实制度路径研究关心的是制度创生与现实实践之间的关联，重视党对军队绝对领导制度的变化过程、内外关系、实际效果，现有研究主要是从历史纵深角度研究制度的运行与演变，而非从时代发展角度思考制度的改革与完善。法规制度路径关心制定主体、法规内容、效力等级，重心在立法立规，难以兼顾执法、司法、守法等环节，现有研究主要是把党对军队绝对领导制度作为“遵守”的对象来阐释，而非作为“创新”的对象来审视。法治体系路径，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全员守法的统一，胜在体系思维和结构力量，但是在法度之外的能力建设、效能转化等方面又力不能及，当前研究主要是把党对军队绝对领导制度作为“法治体系”来思考，而非作为“治理体系和治理能力”来探讨。

新时代坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，要在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个大背景下来审视和推进，把握国家治理趋势、党的建设要求和军队改革需要的内在统一，聚合军队政治工作、党的建设、法学等学科专业的集体智慧，吸收借鉴现实制度路径、法规制度路径、法治体系路径的研究成果，在治理主体方面加强党的领导和党的建设，在治理方式方面提高法治化科学化体系化水平，在治理效果方面加速制度优势、组织优势向治理效能的转化。