民国时期黄河治理成效不彰的历史反思

苏全有，臧亚慧

(河南师范大学 历史文化学院，河南 新乡 453007)

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话指出：“从某种意义上讲，中华民族治理黄河的历史也是一部治国史。”黄河治理历来是国之大事，总结各个历史时期黄河治理的经验教训，对我国当代治理黄河具有重要的借鉴意义。在黄河流域生态保护和高质量发展成为国家战略后，总结各个历史时期的治理黄河经验教训就显得更加迫切。有关民国时期黄河治理的学术研究虽然已经取得一些成果，但还远远不够。已有的研究成果主要有以下几个方面：一是对水利管理机构的研究，如史鹏飞的《南京国民政府水利管理机构研究(1927-1937)》[1]、赵国壮的《南京国民政府水利行政统一研究(1928-1935)》[2]等；二是对水利专家代表人物的研究，如刘晋萍的《张含英治黄理论研究》[3]、王美艳的《李仪祉治理黄河理论及实践述评》[4]等；三是区域性的研究，如王武的《民国时期河南黄河的治理新措》[5]、苏全有等的《黄泛区农民思想观念的近代嬗变——以1938～1952年间的扶沟、西华县乡村为中心》[6]等；四是对具体的黄河事件和治理黄河群体等的研究，如李春霞的《花园口掘堤事件与南京国民政府黄泛区方略再认识》[7]、李海涛的《民国时期工程师节述论》[8]等。总的来看，民国时期黄河治理的研究还有许多空白，尚有相当大的研究空间。该文以黄河治理为视点，以民国时期为视域，分析反思黄河治理过程中暴露的问题，以期促进治理黄河研究。

一、治理黄河经费严重不足

治理黄河经费在各个历史时期都是一笔巨大的财政支出。民国时期，从国民政府到各省区的黄河治理中始终存在着经费短缺的问题。

国民政府及水利机关等所列治理黄河计划等常因经费问题而搁浅。时人称，“而于治理黄河，政府亦已设黄河水利委员会司测量计划等事，只以工程浩大，需款孔巨，犹未见积极推行”[9]。黄河海口治理实验也因经费不足被迫中途停止，“恩格斯氏于一九三二年受冀鲁豫三省政府之托，曾作关于黄河之实验，因经费不足未得完成。”[10]而该实验经费具体由何处分担，经历了一番讨论后，决定“拟请由河南山东两省分担”，但河南省认为实验关系着全河利益，因此“所需费用，似应由国家支给，或分配庚款项下开支，否则由冀鲁豫三省分担。”[11]最后决定由冀鲁豫三省共同分担22 000元的实验经费，又遭到各方推脱，足见民国时期从中央到地方财政状况之困窘。

治理黄河需要购置大量物资与设施，但亦常经费不足。《大公报》报道：“黄河上下游近来迭次决口，被水区域益形扩大，加以款项支绌，河工经费不能尽力筹拨，因之河防设施多有未周。”[12]河堤砌筑石坝需大量石料，诚如王应榆所说：“惟是石坝用费最多，政府既无力补助，地方筹款亦不易”[13]。其他如成立气候观测所花费并不太大，“测候所非大机关可比，每所常年经费，至多不过四五千元，以二十六所计，年不过十余万元”[14]，但亦财无所出，“若谓以国家财政竭蹶，不能不停办者”。根据1933年报载，有人提议国民政府需设立“一个大规模的水工试验场来作治理黄河之用”[15]，因为经费不足和技术人才的缺乏，也未能兴办。

中央财政捉襟见肘，各省区状况更加不堪。1935年，黄河水利委员会电邀青海省建设厅出席黄河水利委员会第四次大会，青海省建设厅因“财政奇穷，不遣代表”出席会议，但拟送了治理黄河上游的提案，陈述青海省“佥以经费奇绌，一切人力财力均感缺乏，无法筹设等情”[16]，目的是希望国民政府拨款支持该省雨量站建设等方面的工作。1937年，冀省因黄河治理问题也曾具呈政委会，言“黄河关系多省安危，以往较大工程皆由中央拨款，今虽统一管理，经费仍须各省分担。”然“地方元气已亏，库帑奇绌，款无所出”，冀省表示对于修防纲要所载的“分摊额款，及比例增加之规定，实属无力担负”，并提议如果必须统一黄河修防工程，各类款项应全部由国民政府拨款筹划，而不是由各省分担款项[17]。黄河最下游之山东省黄河修防费亦严重不足，1947年《申报》报道：“本年核定之修防费三省共仅十亿元，鲁省尚不足三亿元，致各项材料，均不能大量存储，较诸计划数量，只能购备百分之四”[18]，可见进行黄河治理，何其艰难！甚至出现向银行借款的情况。《申报》1934年5月载文：“河南省政府，为完成该省黄河工程，最近由该省财厅出面，向本市中国交通中央等六银行，借款二百万元。业已全部商定，以财政盐税附加作抵，二年半还清”。[19]

民国时期治理黄河经费甚至紧张到无法支付职员工资的程度。山东河务局“河防营兵夫饷项已欠至三四个月之久，各兵夫狼狈不堪，叫苦连天。各营长借贷无门，无不疾首蹙额。又该局前因抢险所借银行款项亦无法偿还，该局劳督办因以上种种困难无款不能支持，已一再呈请发款”。[20]

经费短缺是民国时期黄河治理的普遍性问题，“地方困穷财政无着，财政困难已成为全国皆然之现象，全靠政府，则拨款无期，终必成灾。”[21]从国民政府到地方省区，财政困难使他们在治理黄河工作上有心无力，经常出现相互推诿的情况。

二、黄河气象水文设施严重匮乏

黄河治理所需要的气候观测所、量雨站、水文站等设施都严重短缺。

气候观测所严重不足。1872年创设第一个天文台后，一直到1912年8月，长林部才开始筹措观测降雨量之事。同年10月，张季直“改组长商，乃事扩充，然各省所设分所，仍不过二十六处也。”[14]而当时德国除去测验雨量的所，其气候观测所为30余处，奥匈大约有500所，瑞士也有100余所。更为艰难的是，这26处气候观测所“尚不能保全”。[14]

量雨站不足。量雨站与治水关系密切，必不可缺。民国时期，其数量并不能满足治水需求，“即量雨站亦不足用。此实为治水之最大缺憾，故必须亟图补救。”[22]位于黄河上游的青海，亦缺少雨量站，“所以讲到治理黄河问题，测验雨量，尤为先决问题，青海处黄河上游，对于雨量站之设施，亟关重要，惟因种种关系，迄今未见实行……筹设沿河各县雨量站，洵为当务之急”[16]。掌握雨量是治理黄河的首要工作，但青海等地并没有足够的雨量站支持其开展工作。

水文站严重缺少。“水文站之添设，应视工程发展之需要，配合旧有之各站为之……就目前情形观察，水文站尚需添设者：在干流方面应为贵德、三盛公、西山嘴、托克托、保德、吴堡、潼开、郑县、中牟、开封、高村、陶城埠、泺口、利津等十四处；在支流方面，若湟水及大通河可各添一处，大夏及洮河可各设两处，平潘河、祖厉河、清水河可各设一处。”[22]根据张含英1947年《黄河治理纲要》中的水文站设施建议，可知直到民国晚期，水文站依然严重缺少。

无法供给足够的基本治理黄河设施，也是当时阻碍黄河治理的一大障碍。

三、治理黄河机关权责混乱

黄河治理需全国一盘棋，但在民国时期却是一盘散沙。在黄河水委会成立之前，治理黄河机关职权不明，水利行政权力被严重分割，各省部门缺乏协调配合。很早就有人认识到建立统一的水利职权机关的必要性和重要性，如沈怡在《治理黄河之先决问题》中写道：“总之治河之要，首在贵有负责之机关，有统一之计划。若仅苟安旦夕，枝枝节节而为之，则河之为我国患，恐尚未有尽期也”。[23]王应榆也认为统一的水利行政机关的成立，是符合治理黄河历史发展需要的，“且适合于事实之需要”[24]。如果政出多门，就容易导致权力分散。张含英指出：“主管机关职权不定，近年以来，多知治河之重要，机关林立，然职权不定，亦殊难以进行。”[21]职权混乱，则会导致某些部门、员工乱用权力，甚至出现政治斗争。“黄河事业重大，固必有最高之机关办理之，负众之人才领袖之，然一有政治意味，殊于建设前途不利，此黄河水委会至今尚未成立也。”[21]陆贯一认为，治理黄河的先决问题就是“应先设立一有力的统一治导的行政机关”[25]，该机关“有权力指挥其流域的各省的河务局与其流域的县政府”。他主张由国民政府主导治黄工作，“惟无论如何，此工程为浩大，非政府全力赴之，不能收功，尤其非统一水利行政，以去过去分裂之弊不能收效。”陆贯一认为建立统一的水利行政机关有利于集合力量，可以解决以往黄河机关工作部门的常见问题，提高工作效率，实现权力的指挥调遣，必要时增援兵力等[25]。因此，水利专家、学者等多方呼吁国民政府建立统一的河政机关。

但是，民国时期的实际情况是各省区之间、各河务局之间，乃至相关工程部之间都缺乏协调，极少合作，有的地区还出现相互争斗现象。“查黄河横贯中原，利害影响，及于十数省区，贵在统筹计划，切忌划地自封……乃民国成立，政府目独裁之君主，移转于割据之军人；于是旧制废，畛域分，浸假而划段管理，省不相谋，割裂河防，使祸患因以加剧。”[26]河南、河北、山东三省河务局各自为政，特别是山东与河北，都只顾及本省之河段，拒绝合作，且出险后相互推脱，导致治理黄河工作分割成段。“然黄河下流，经河南、河北、山东三省之河务局分相成立，各不相谋，即以冀鲁之交而论，出险之次数最多，而其最大原因厥为口决河北，而患在山东，山东以职权所限，不克越界整理，河北以利害较轻，鲜能促起注意，虽两省人民互有水利协会之组织，然款则极难筹划，且人多有‘各扫门前雪’之成见，只仅守本段不致出险，有则互相推诿。”[21]黄河治理急需各工程部、工事等通力合作，协作配合，“必须采用多种方法，建筑多种工事，集合多种力量，共向此鹄推进，然后可望生效。惟是各项工事之需要有缓急，兴工不能无先后，因此孰先孰后，必须于计划程序中妥为排列。又河之上下，息息相通，一处工事兴修，不仅一处情势变动，影响所及可能牵动多处，甚或能以牵动全河，故计划中各项工事之彼此影响，必须兼顾，其功用必须妥为配合之”。[22]

民国时期，各方不能相互合作，导致治理黄河工作割裂，影响黄河治理的整体效果。

四、治理黄河职员难副其实

河官作为治理黄河的重要官员，很少有人掌握基本的治理黄河知识，以致有人发出“历来河官都只知道守堤。如果堤防无恙，即为尽职。那知道什么治河原理呢”[15]的感叹。河官、河工贪冒问题频出，“不幸而河堤为大水冲坏了……不肖的官吏还要以合龙之功自居，向政府请一批褒奖”[15]。1946年《申报》载文：“且自满清末年，政治窳败，上下欺罔，以河官为肥缺，以河工为利薮。”[27]河官、河工将心思用在收敛钱财上，导致黄河治理中随处皆是险工，人民苦不堪言。治理黄河职员本应心无旁骛专心河务，但“职员之责任心轻，论者多谓河务为发财机关，不只不欲其工程之永久，且惟恐其来年之不再决也。”[21]，因此，“然过去数十年来办理河务者之责任心轻，不能不谓为治河之阻碍也”[21]。还有，河工流动性强，且越是级别低、技能高的，越难以招揽。有材料称，“此次路过河南，就便访问往日从事于河工之各级员工，不料多不知去向，至为太息，查治河人材，上级人员较中下级员工易得，中下级员工，则至为难得，盖中下级员工，均具有纯熟之抢险技能故也，且治河在平工时觉其易，在险工时觉其难，无论将来回复河道，不回复河道，此项人材，似宜设法招集，否则三年之病，求七年之艾，培蓄极感困难也”[28]。黄河治理，需提前储备治理黄河人材，特别是要吸引、留用有抢险技能的河工，但民国时期治理黄河部门显然不能长期留用河工。对职员进行技术培训，有利于治理黄河新方法的推行，但民国时期却缺乏对员工的基本培训。据载，“惰性人皆有之，非旧有员工故意破坏新法，实因所见者少，故有辽东豕之惊异，若能加以训练，俾其明瞭，对新法之施行，必护良好结果”[21]。

五、治理黄河举措缺乏创新

20世纪以来，世界上大江大河治理经验不断丰富，技术不断进步，但是民国时期治理黄河人员革新意识较差，理念陈旧，固执己见，不肯引进、运用新的技术。张含英说，“然若自持且长，不纳异己之见，则为阻止进化之魔障，虽有新知识之工程人员工作其间，亦不克略尽所长”[21]。据载，治理黄河之人以罢工、破坏机器等为要挟，拒绝使用新方法，“例如打桩一事，纯用旧法，若教以新式打法，并予以新式机器，则群众皆不之理，甚或以停工制之，再则故意将新机器破坏，而谓不堪用，仍习其数十年沿用之法”[21]。在治理黄河思想上，落后迂腐，表现为贪图一时成效，治标不治本，“惟一般浅见之辈，对于防汛工作，毫无科学之眼光，而有腐朽之思想，犹积极主张其筑堤修坝，竭力抢险，为治黄惟一之方案，须知此种办法，以之治标，未当不可，以之治本，宁非大谬。”[29]无视国外先进技术，不积极引进国外治理黄河研究成果，也是民国时期黄河治理成效不彰的重要原因。如从1932年冬季开始，德国奥培尔那黑(Obernach)研究院专门设立了一个中国黄河研究所进行实验研究[30]，还有其他外国治理黄河专家，如美国水利专家费礼门、德国人恩格斯及方修斯[31]等也进行了不少治理黄河研究，由于种种原因，国民政府并未积极引进国外治理黄河研究成果。对于国人专家之建议，也多未付诸实践。王应榆经过多次实地考察，并总结前人经验的基础上，提出多条囊括政治、工程、经济等方面的治理黄河意见，特别是在组织治理黄河机关、实施治理黄河计划、河款收支，以及黄河水利委员会及附属局职员的录用等方面[24]，他都有独特的见解。遗憾的是，王应榆的多数宝贵意见未能真正落实。还有其他水利专家如张含英、李仪祉等，他们的相关治理黄河理论研究成果，也未受充分重视。

六、治理黄河资料积累有限

基础资料是研究治理黄河策略的基础。“基本资料之重要，似盖人皆知，而实未真知，是以迄今尚未得社会之热诚赞助，与政府之积极推行。治河为科学之事，必须有科学之依据。是非既不能以常识评判，立论亦不可以凭空臆度。因此基本资料不宜或缺”[23]。有人发问：“然试观黄河基本资料之搜集情形果何如乎？”[23]实际情况是缺少河口、水文等方面的重要资料，“治理河口，必先明瞭河口情势，本会以往于黄河河口，尚缺乏可靠之资料。水文方面，仅纪庄设有水文站一处，记载年限甚短”[32]。然“根据此等简陋之资料，而欲言治河，亦实难矣。故今日黄河之基本资料，仅略胜于无，距最低限度之需要所差尚远”[23]。简陋的治理黄河资料，严重影响着黄河治理工作的推进；资料年限太短，也影响着治理黄河研究。如“关于水文方面，仅陕县水位观测有二十余年之历史，其他则鲜有能及十年者，且作辍不时，设置稀疏。流量含沙之记载，短缺更甚”[23]等。

在资料搜集、整理、保存方面，亦需要完善。郭显钦提倡搜集各地的治理黄河资料，尤其是学术性极强的实验性著作，用以完善治理黄河人员的知识结构。“盖水工学识，重在实地试验，吾国治河著作，皆出自实地经验故也，惟以分地保存，难免散失，若不分地广为搜集，加以整理，恐将来更无徒借鉴，故曰欲谋黄河之全部认识，宜广集治河资料编成治河全书，以期学术集中，俾治河人员，增进认识。”[28]为了便于黄河治理，张含英提议扩大经费、人力，积累可靠资料，“为今之计，应充实经费与人力，从事基本资料之观测与搜集，虽一时无实际事功表现，但以之贻于后世，亦必有完成治河之一日。否则虽日日言治，终难着手，徒托空论，卒无补于实际”。[23]

搜集、充实治河资料，实为研究黄河的必行之路。然而直到民国晚期，还没有相对充足的黄河治理方面的可靠资料，“治河之一般基本资料，应急谋普遍充实”。[23]

七、植树与防止沙土流失未受重视

植被破坏与水土流失关系极为密切。防止水土流失的关键在于植树造林，“森林有益于人生及水利者，已为古今中外一般科学名家所公认。”[33]植树造林成功与否，可以作为判断治理黄河效果的衡量标准之一，“由是知河患之除否，仍视造林之成绩以为断，惟造林之成绩优劣”。[34]王应榆在《治理黄河意见》中认为，黄河为患的六大原因之一，即为“森林稀少”。[35]民国时期，虽有倡导植树造林之说，然并未付诸实际，且也只是笼统呼吁，没有详尽计划，“有识之士，未尝无倡导造林运动之说，以救济水患，但所云者，只知高谈阔论，笼统言之，至如何通盘计划，彻底实施之提议，概属茫然，无怪乎谚有之曰，理论与事实，往往背道而驰”。[33]特别是在黄河周边植树，并不是短期就能见效的事情，需要政府和地方齐心协力，“然于黄河两岸及上游，创造大规模之森林，以巩固堤岸，涵蓄水分，劳民伤财，工程浩大，原非一县一省所能为力，一朝一夕所能奏效。但中央与地方，如肯痛下决心，通力合作，亦属可能之事耳。”[33]

植树造林，生态保护，一直伴随着黄河治理。民国造林效果并不如人意，无法满足治理黄河需求，还有一个重要因素，就是没有重视培养林业人才。“视造林之成绩以为断……更须视有无此项专门人材以为决，故宜特设专员，以督其事，特办专校，以造其材，果能如此设计，可谓异日开发西北之出发点，移民实边之生力军”。[34]

除以上诸多问题外，战乱也给黄河治理造成了不小的阻碍。“八年战争中黄河各堤被敌不断破坏，受害情形至为严重”[36]，而“现在长途电话及河内船只，破坏净尽，无线电台亦未设置，大堤亦不能通行汽车”[18]。战争使各地自顾不暇，人员不足，不利于开展治黄工作，“而今则地方秩序未复，政令不能统一，修守不能统一，防护不能联系，壮丁相率逃亡，如遇险工，其困难实不堪想像”。[18]

治理黄河，生态保护，是一项功在当代、利在千秋的伟大工程。黄河水患依然存在，治理黄河工程任重道远，了解历史上治理黄河的经验教训与运用现代科学技术并行不悖，缺一不可。因此，反思民国时期黄河治理的经验教训，对于当代黄河治理具有重要意义。