城市片区开发投融资策略探究

陈东海

（中铁二十三局集团第三工程有限公司，四川 成都 611100）

一、引言

片区开发是城市运行和发展中的重要社会经济现象。国家和地区可以制定一种更加灵活的经济政策，以利用片区开发吸引外部因素促进区域发展。但是城市片区开发项目通常资金需求量大且建设周期长，其开发效果也容易受投融资方案和管理模式的影响，最终影响城市的发展。因此，在现代化城市经济建设过程中，相关政府部门需要对总体规划目标和详细内容进行掌握，制定科学合理的投融资策略，以实现对片区资源的有效整合，从而充分发挥片区资源的价值，推动区域经济健康发展。

二、片区开发的内容和模式

（一）内容

所谓片区开发就是编制区域系统规划内容，采取区域运营管理、投融资管理和区域招商等方式对项目进行分析并形成一种项目开发机制。投资建设层面上，其主要内容有土地整理、基础设施和配套公建等。它适用于目前城市建设中的城建改造、扶贫开发、新城建设、旅游资源开发、综合体开发、区域开展的TOD模式、经济开发区开发等。

（二）模式

按照不同的开发主体，通常可以将目前的城市片区开发模式分为以下四种。一是政府独资型开发模式。它指政府利用具有国有独资属性的开发公司对项目进行管理和开发，其资金则主要来源于政府财政收入。在此模式下，政府可以有效管控项目开发进度并保证自身收益，但财政压力较大，容易导致负债率上升。二是政府在利用国有企业的同时积极引入外部资金成立合资的SPV（Special Purpose Vehicle）公司并对其授权，之后则以公司的名义进行项目开发，然后按照投资比例进行利益分成。三是完全外包型模式，即政府将项目开发权委托给具有相关资质的第三方，资金也由第三方提供，政府只给其提供一定的政策优惠和补偿。这种模式有助于缓解政府财政压力。四是混合模式。在这种模式下，政府将部分项目开发权交给第三方企业，自己则掌握重要项目的开发权。这能分担政府资金压力和投资风险，并实现政府对项目开发的整体掌控。

三、城市片区开发中投融资面临的问题

（一）内容界定不够明确

城区片区开发中的投融资在管理方面普遍存在着内容界定不够明确的问题，尤其是新城片区开发。城区片区开发具有复杂性，政府在投资前通常只对片区发展的方向和最终目标进行了分析，并没有制定出详细的规划，这容易导致项目在实施过程中出现资金不足的问题，从而影响片区开发项目的顺利进行，增加项目管理难度。此外，在项目执行阶段，由于内容界定不明确还会出现因权责划分不清晰难以追究项目运营责任的问题，增加了后期运营权责划分难度，从而导致投融资的管理效果降低。

（二）开发商经验不足

在目前的城市片区开发中普遍存在着开发商重视片区建设忽视建设之后运营管理工作的问题，没有真正实现项目的产业导入和产业发展，也没有发挥项目开发的引导作用，影响了城市片区项目开发中的投融资管理效果。要在目前激烈的市场竞争形势下充分发挥城市片区开发的投融资优势，就要充分发挥政府的职能作用，做好项目建设和运营中的资格审查和产业协调工作。因此，政府要分析社会资本，逐渐完善投融资管理方案，以满足片区的开发建设和发展的需要。

四、城市片区开发的投融资框架设计

（一）分析定位

在开展城市片区开发建设之前应针对地方开发和建设的特点制定相应的开发方案。在制定开发方案时，应基于对城市片区的全面了解制定投融资项目规划，科学地设计业态比例，以保证所编制的财务预算方案能为后续的项目开发建设和投融资管理工作提供科学准确的依据。

（二）细化投融资指导策略

为了进一步细化投融资指导策略，不仅要基于对城市片区开发特点的掌握明确滚动开发机制，还要明确联动开发机制。针对前者，要在掌握城市运行和发展状况的基础上确定城市片区项目及其开发顺序。比如房地产项目，在开发之前应明确耗资最少的投资方案，并采取建设滚动开发项目的方式加快资金回笼，以给整个项目的开发建设提供充足的资金。针对后者，要在项目建设中采取联动开发模式，也就是整合资源并确定联动方案，以发挥不同地区的特色化项目的优势，保证区域经济和产业的发展。

（三）编制项目流程

在分析城市片区开发项目之后，应基于部门经验在编制投融资项目规划中细化相应的准备工作。比如明确总体目标，应结合市场需求以及市场的价格现状、融资渠道等明确具体的项目执行流程，以防止后期工作中出现开发不足的情况。

（四）明确运作模式

基于目前城市片区开发的多种模式，在投融资管理中应结合时代发展所需、项目开发的实际需求、自身资金实力等科学地选择或搭配不同的运作模式。这样既能降低项目开发投融资风险，又能提高投融资的整体效率和效益。还应在此基础上对投融资管理方案进行完善，以确保各项管理和项目开发建设工作的有序开展。

五、城市片区开发的投融资策略

（一）明确投融资规划方案

在制定投融资规划方案时，首先，应明确投融资边界。结合项目开发类型确定项目的内容与投资主体以及城市建设与发展的特点，在政府的引导下构建投资模式，积极争取资源补偿政策或财政补偿政策的支持。其次，要科学评估地方财力。根据目前PPP项目特点，结合地方财政承受能力评估片区实际状况，以保证满足片区的资源使用需求，确保投融资的有效性。最后，要分析投入产出的项目。在片区资源开发中应重点开发市场化项目，落实优惠性政策补偿方案，以保证市场环境的公平性。

（二）细化土地资源开发机制

在片区资源开发中应重点开展土地开发和房产开发工作，并结合片区资金平衡和循环使用状况开展预期收益和税收融资工作，同时在此基础上开展项目规划设计和建设工作。还应结合区域经济等情况重点开发土地资源，分析片区的整体规划以及土地的获取和供应计划，预测土地让出条件，评估土地使用价值，以明确土地资源开发的目的。

（三）制定资金平衡处理方案

在投融资管理中应结合城市片区开发的项目特点重点开展资金平衡处理工作，制定资金平衡方案，合理规划相应的工作。在制定方案时应重点开展公益性项目的资金平衡处理工作，明确其项目管理费杠杆，以保证项目投入和产出资金的平衡，从而提高产业的经济效益。此外，还要重点关注文化体育馆等工艺项目的开发建设，确定资产投入和运营管理方案，以平衡各种资源，明确资金来源，从而提高企业效益和社会效益。

（四）完善片区投融资规划措施

片区开发项目建设需要大量的资源和资金，且资金的回报周期较长，在重点开发片区资源的过程中应规划投融资项目并建立保障机制。一是要明确片区开发的主体是政府或者代表着延伸的政府主体意识。对于资源管理中容易出现的土地价格与基础设施成本价格不相符的问题，要将投融资管理作为工作重点，在政府政策的支持下保证项目建设的顺利进行，以提高区域经济竞争效率。二是政府应发挥自身引导作用开展投融资规划，保证规划的清晰性。在建立片区和投融资平台的同时构建平等性对话平台，以确保项目规划的合理性，从而提高区域产业竞争力。

六、结语

在城市化建设进程不断加快的形势下，在开发城市片区时应整合片区的资源，结合区域发展现状和未来总体发展规划制定开发方案，确定资源管理方案和利用机制。尤其应针对片区开发投融资管理的难点及其问题制定合理的投融资方案并确定土地资源开发机制，协调处理资金平衡问题，以保证片区开发工作的顺利进行，从而推动城市经济的发展。