越南海洋塑料垃圾治理法律政策及对我国的启示

刘 旭，陆敏瑞

截至2017年，全球已生产83亿吨塑料[1]。据联合国环境规划署统计，全球平均每分钟卖出约100万个塑料瓶，每年约使用5000亿个塑料袋，50%的塑料产品是一次性的，仅9%的塑料被回收，超过70%被丢弃到土壤、空气和水域中。每年人类所排放的塑料垃圾有1300万吨流入海洋，塑料垃圾已经占据海洋垃圾的75%。若这一趋势持续，预计海洋中塑料垃圾的总重量在2050年可能超过鱼类总和[2]。进入海洋的塑料垃圾不仅带来海洋生态环境污染，影响海洋经济发展，还会分解成微塑料或微塑料碎片①通常认为，微塑料是指直径小于5mm的塑料颗粒，参见Law K L,Thompson R C.Microplastics in the sea[J].Science,2014,345(6 193):144-145。,通过食物链进入人体及其他生物体之中，最终损害人类及其他生物的健康。海洋塑料污染成为最棘手的全球性问题之一，也是各国无法回避的严峻问题，从实践来看，各国处理海洋塑料垃圾问题可谓“八仙过海，各显神通”。

在上述背景下，本文以越南海洋塑料垃圾治理为分析对象，探析越南塑料垃圾治理的立法体系及法律制度，以期推动中越两国携手共治海洋塑料污染。

一、越南海洋塑料垃圾污染情况

越南是一个靠海而生的国家，58个省、5个直辖市近半数临海，9649万人口中约一半居住在沿海地区，沿海省、直辖市贡献了越南60%的GDP[3]。诚如越南总理阮春福所言，21世纪是海洋世纪，海洋经济的发展和海洋环境的保护在以越南为代表的沿海国家的可持续发展中扮演着重要角色[4]。如今，越南政府和人民正面临着处理海洋“白色污染”的巨大压力，越南流入海洋的塑料垃圾总量每年约28万—73万吨不等，占世界的6%，位居全球第四，仅次于中国、印度尼西亚和菲律宾[5]。各海域的塑料垃圾污染对越南海洋经济可持续发展战略提出了挑战，严重影响到海洋生态系统和海产资源，波及越南数百万人的生计。越南政府已经认识到海洋塑料垃圾的严重危害，试图采取强有力的法律措施防治塑料垃圾污染，拯救海洋。

二、越南海洋塑料垃圾治理立法体系

越南综合运用税收、禁令等多种方式限制塑料的生产和消耗，囿于未形成系统全面的规范体系，塑料污染防治收效甚微。法律是“使人类行为服从于规则之治的事业”[6]，为使海洋塑料垃圾治理于法有据，便于在实践中操作和执行，并赋予其强制执行力，越南对海洋塑料垃圾的治理进行专门立法，实行统一规划、统一管理。越南海洋塑料垃圾治理的立法体系可分为固体废物管理一般规定、塑料垃圾污染防治一般法和海洋塑料垃圾治理特别法。

（一）固体废物管理一般规定

此外，越南海关总局发文要求各省市海关局采取措施对国外进口垃圾、废品实行严格管控。

从加强国内固体废物的管理到限制固体废物进口，越南构筑起较为完善的固体废物管理法律政策体系，具备了一定的管理能力。截至2018年，越南63个省市中已有57个批准了固体废物的管理计划，城市垃圾处理率达约85.5%[7]。越南力争到2025年实现全部超市、贸易中心用环保塑料袋代替不易降解塑料，农村地区日常生活产生的80%的固体废物得到妥善处理，最大限度加大有机废弃资源的循环利用。

（二）塑料垃圾污染防治一般法

海洋塑料垃圾的治理首先应遵循环境保护和污染防治领域的普遍适用规定。越南《环境保护法》（2014）第九章第一节规定了废物管理的一般要求，第85条强调在生产、运输、处理、储存和销毁的全过程管理废物；第86条规定减少固体废物，再利用、再循环和回收固体废物；第87条规定废弃产品的回收和处理。《环境保护法》强调从源头对固体废弃物实行管理，促进资源循环利用，减少塑料垃圾的排放量。2019年越南国民议会对《环境保护法》进行修改，引入“污染者付费”原则，以鼓励人们减少、再利用废弃物并进行垃圾分类，排放更多垃圾或未进行垃圾分类的人需支付更高的环境费，新增“减少、再利用、回收和处理塑料垃圾，防止塑料垃圾污染海洋”的规定，为开展海洋塑料垃圾治理提供了总依据。

2015年越南政府第38/2015/NĐ-CP号令发布了《废物和废料管理法令》（于2018年、2019年修改，以下简称《法令》），初步建立起一个框架式的国家固体废物管理系统。《法令》第三章规定对生活垃圾进行分类、存储、收集和运输，对可回收的固体废物进行再循环、再利用，第15条将生活中的固体废物从源头上分为三类：可生物降解类，可重复利用、回收类和其他。

2019年越南总理第491/QĐ-TTG号令批准了《到2025年固体废物综合管理国家战略及至2050年愿景》，提出到2025年各类型固体废物的管理目标，细化实现基本目标的解决方案，增强可操作性和可执行性，这是越南固体废物管理的行动指南。

据统计，80%的海洋塑料垃圾来自大陆[8]，从源头减少陆地塑料垃圾的使用和排放，对海洋塑料垃圾污染的治理尤为重要。2018年9月，越南自然资源和环境部开展“减少塑料和尼龙污染的行动”，同年10月发起“反对塑料垃圾”运动，这些运动很快得到社会各界的积极响应，多样化形式的减少塑料垃圾活动在越南如火如荼地进行。

各部门纷纷出文响应“反对塑料垃圾”运动，如工业贸易部第08/CT-BCT号令发布《关于加强措施以最大程度地减少工业和贸易中的塑料浪费的指示》，要求其直属单位和部门按照相应的职责和分工，采取措施减少从生产到分配、消费环节塑料垃圾的排放量。又如卫生部第08/CT-BYT号令发布《减少卫生部门的塑料垃圾的指示》，呼吁医疗机构、卫生部门等单位、个人共同努力减少医疗领域的塑料垃圾。卫生部第1315/KH-BYT号令发布《关于减少医疗领域塑料垃圾的计划》，提出了减少医疗领域塑料垃圾的具体操作内容，到2025年实现卫生部门所有的机构和单位在其日常生活中不使用不易降解的塑料袋和一次性塑料制品，全部医疗机构采取措施最大程度减少医疗活动产生的塑料废物。再如，交通运输部第10/CT-BGTVT号令发布《关于在运输活动中加强塑料废物的管理、再利用、回收、处理和最小化的指示》，要求交通运输部直属的机构、单位限制或不使用一次性塑料产品，并明确各部门在减少塑料垃圾中的具体任务。越南各部门充分发挥联动作用，形成治理合力，减少塑料垃圾向环境的排放量。

2020年8月20日，越南总理第33/CT-TTG号令颁布了《关于加强塑料垃圾的管理、再利用、再循环、处理和最小化的指示》，以提高废旧塑料的管理、再利用、回收和处理活动的有效性，该指示要求部长、部长级机构负责人、省（直辖市）人民委员会应发布减少、分类、收集、再利用的指令或计划，在其管理的行业、部门和地区回收和处理塑料垃圾，对各政府部门和各级人民委员会在减少塑料垃圾中的的职责进行明确，减少向环境排放的废塑料。2020年11月3日，内政部部长发布第928/QĐ-BNV号令，作为《关于加强塑料垃圾的管理、回收、再循环、处理和最小化指示》的实施计划，动员内政部的机构、单位和个人切实积极地参与管理、再利用、回收和处理塑料垃圾的活动。

越南的塑料垃圾污染防治由自然资源与环境部主导，多部门共同施治、各司其职，力争到2021年实现越南各城市的商店、集市和超市不使用一次性塑料产品，到2025年全国不使用一次性塑料产品。

（三）海洋塑料垃圾治理特别法

2019年12月越南颁布《到2030年海洋塑料垃圾管理国家行动计划》（以下简称《国家行动计划》），旨在减少从陆地、海上活动中产生的塑料垃圾，使越南跻身率先减少塑料垃圾的国家前列，有效落实越南在国际上作出的关于解决海洋塑料垃圾问题的承诺和倡议。

为贯彻落实《到2030年越南海洋经济可持续发展战略及2045年远景》，并实现减少海洋塑料垃圾的总目标，《国家行动计划》提出了到2030年越南海洋塑料垃圾管理的5个具体目标：海洋塑料垃圾减少75%；收集所有丢失或被遗弃的渔具，杜绝将渔具直接排放到海洋中；所有沿海旅游服务区、旅游景点、经营旅游住宿和其他旅游服务的场所不使用一次性塑料制品和不易分解的塑料袋；全部海洋保护区没有塑料垃圾；增强对11个主要流域和12个岛屿县各河口的海洋塑料污染情况的每年监测和定期五年一次评估的活动。

此外，《国家行动计划》提出了5大核心任务：加大宣传力度以提高人民群众对塑料产品和海洋塑料垃圾的认识；对沿海、海上活动产生的废弃物和塑料垃圾进行收集、分类、储存、运输和处理；对塑料垃圾实施源头控制；加强海洋塑料垃圾处理的国际合作、科学研究、开发和技术转让；调查、研究和制定海洋塑料垃圾管理机制等。同时，自然资源与环境部开展宣传运动，在生产经营活动及日常生活中推广应用5R模式①5R即Renew（更新改造）、Refuse（拒绝）、Reduce（减少）、Reuse（再造）、Recycle（回收）。，引导人们改变生活方式并完善有关政策。与以前的3R模式相比，5R模式能够使废弃物变成资源以减少最终处理量，会对减少塑料垃圾起到更大的作用。目前，胡志明市、清化省等9个省市通过了本省、市的到2030年海洋塑料垃圾管理的行动计划，助力国家目标的实现。

2020年8月，越南自然资源和环境部第1855/QĐ-BTNMT号令公布《关于到2030年的国家海洋塑料垃圾管理行动计划的实施计划》，具体化《国家行动计划》中的任务和解决方案，定期审查，确保实现计划目标。同年10月28日，自然资源和环境部发布第2395/QĐ-BTNMT号令，作为《国家行动计划》和《关于加强塑料垃圾的管理、再利用、再循环、处理和最小化的指示》共同的实施计划，取代第1855/QĐ-BTNMT号文件，在自然资源和环境部下属机构、单位和群众组织中广泛部署计划的制定和实施，开展内容和形式丰富、实用、有效的减少塑料垃圾的活动，逐渐放弃使用一次性塑料制品，用环保产品代替，并要求每年、每五年就《国家行动计划》的实施结果编写报告进行综合评估并向总理报告。

《国家行动计划》是越南为海洋塑料垃圾治理的专门立法，在自然资源和环境部的统领下，协调各方力量，陆海统筹、综合整治，通过强有力的法律手段减少海洋塑料垃圾、保护海洋生态环境，确保到2030年成功实现减少75%海洋塑料垃圾的目标。

三、越南海洋塑料垃圾治理法律制度

越南海洋塑料垃圾治理的各项法律制度相辅相成、相互促进，为减少海洋塑料垃圾“保驾护航”。

（一）生产者责任延伸制度

生产者责任延伸制度将生产者应承担的环境责任延伸到产品的整个生命周期，特别是产品的回收、循环利用和处置责任[9]。越南环境保护法律法规规定的生产者责任延伸制度可分两大类：1.生产、进口塑料制品或塑料包装的企业自行或授权有资格的第三方召回或回收塑料产品和包装，并向自然资源与环境部报告其回收、再循环的结果，或向越南环境保护基金捐款，以支持塑料产品和包装的回收。若不能回收利用或在财政上不能支持回收利用，则应受到行政制裁；若回收利用达不到回收利用配额或者延迟捐款的，应当按照有关滞纳金的法律规定处理。2.生产、进口一次性塑料产品或难以回收的塑料产品的企业，因产品、包装难以回收或给收集、处置造成困难，应向越南环境保护基金捐款以支持回收，这些捐助应当用于资助塑料垃圾处理项目。生产者责任延伸制度在一定程度上减缓了自然资源与环境部处置塑料废弃物的压力，是践行可持续发展的重要举措。

（二）生活垃圾分类制度

根据越南《环境保护法》等法律法规的规定，家庭、个人有责任从源头上减少、分类生活垃圾，将分类好的生活垃圾标明类型，放置于专门的存储设备，由专人负责转移到中转站或指定地点。家庭或个人需按规定为生活垃圾的收集、运输支付费用，若未按规定分类、包装的家庭和个人，生活垃圾的收集者、运输者有权拒绝收运，由主管机关依法进行处理。以越南第一个彻底落实生活垃圾分类规定的城市胡志明市为例，日常生活垃圾分成厨余垃圾、可回收垃圾与其他一般垃圾三大类，清洁单位将在周一、三、五、日收运厨余垃圾，其他日收运可回收垃圾、其他一般垃圾。垃圾分类前两次的违规者，将被提醒、教育，第三次违规将被罚款1500万—2000万越盾，清洁单位未将生活垃圾送到具有废物处理设施的收集站、转运站的，罚款1000万—2000万越南盾。生活垃圾分类是对垃圾回收处置传统方式的改革，将原有的末端分类变为源头分类，既提高垃圾资源的利用水平，又可减少垃圾处置量，是目前最有效的科学的垃圾管理方式之一。

（三）环境数据库制度

环境数据库是指建立、存储、更新和管理有关环境的信息的集合，以满足对环境保护和解决访问、使用和服务的要求。自然资源和环境部建立并管理国家环境数据库系统，规定国家环境数据库的框架，各部委、部级机构，各人民委员会、组织和个人负责环境信息的开发、提供，并更新协调到国家数据库系统中。此外，越南还建立了国家塑料垃圾的再利用、回收和处理数据库，各省市之间数据共享，以促进塑料回收、利用。同时，动员人们参与海洋塑料废物的收集、统计和分类，建立海洋塑料垃圾信息数据库，这有助于充分、实时地了解和掌握海洋塑料垃圾管理的信息，既是自然资源与环境部有效管理的基础，也是决策部门正确制定塑料垃圾污染治理行动计划及相关政策的重要依据。

（四）环境奖制度

环境奖是越南自然资源与环境部的唯一正式奖项，奖励在环境保护方面有杰出成就的组织、社区和个人，每2年颁发一次。越南《国家行动计划》规定，对在海洋塑料垃圾污染防治方面作出杰出贡献或取得卓越成就的组织和个人，及时进行奖励。采取激励措施，可以激发企业、组织和个人等主体参与海洋塑料垃圾治理的积极性，形成多主体共同参与治理的机制。

四、越南海洋塑料垃圾治理法律政策评析及对我国的启示

与泰国、印度尼西亚等其他东南亚国家相比，越南海洋塑料垃圾立法治理起步时间较晚，但发展迅速，有其先进性，治理初见成效。中越同为发展中国家，我国海洋塑料垃圾治理应取长补短。

（一）越南海洋塑料垃圾治理法律政策评析

1.生产者责任强化，陆海塑料垃圾一体化管理

生产者责任延伸制度要求所有与塑料相关的企业都行动起来，通过改良产品设计、使用可降解的替代材料、制定塑料污染解决方案等方式参与海洋塑料垃圾治理，在产品的整个生命周期最大化地减少塑料排放。越南海洋塑料垃圾治理的法律政策还体现出其建立垃圾一体化管理的意图，一方面，防止陆源塑料垃圾进入海洋，尽可能减少塑料垃圾的产生和使用，在源头对固体废物进行分类，再利用、回收、处理塑料垃圾，防止塑料垃圾进入环境，另一方面，将来自大陆和海洋活动的塑料垃圾的调查、统计、分类和评估与流域综合管理方案和措施相结合，对陆源塑料垃圾和海洋垃圾进行统一回收、处理，实行陆海统筹式的综合垃圾管理模式，将陆源塑料垃圾防治与海洋塑料垃圾治理立法逐步整合为一个综合管理的体系。但是，越南针对塑料垃圾防治的法律分工存在断裂，《废物和废料管理法令》没有规定固体废物污染海洋的情形,《关于加强塑料垃圾的管理、再利用、再循环、处理和最小化的指示》主要针对陆源塑料垃圾的排放和污染，可能导致陆源塑料垃圾污染海洋的行为得不到有效的管理，规则制度间衔接不畅。

2.加强立法管控，采取环境质量目标主义的立法模式

越南加强政策管控，对海洋塑料垃圾的治理进行专门立法，提高废弃塑料等固体废弃物的回收利用率，实行垃圾分类，建设循环经济，尽可能减少塑料垃圾进入环境，从源头预防塑料垃圾入海。此外，越南的海洋塑料垃圾治理采取的既不是“规则+罚则”的立法模式，亦不是实行总量控制制度，而是提出减少海洋塑料污染目标并确定为法律的直接规制目标，为实现这一既定目标而规定采取相应的行动，即“环境质量目标主义”[10]。此种立法逻辑既避免了将行为主体的“不犯”作为直接规制目标无法控制不同行为主体的总行为，在守法成本远低于违法罚款的情形下环境保护效果不佳，又防止了依权力确定的总行为控制边界与环境保护的实际需要不符。但是，越南的海洋塑料垃圾治理的立法体系还处于成长期，环境质量目标主义的立法体系并不完善。

3.注重公众教育，强调国家主导下的多主体参与性

公众既是海洋塑料垃圾的产生者又是受害者，越南高度重视海洋垃圾治理中的公众教育宣传工作，通过开展全国反塑料垃圾运动、清理塑料垃圾日、携手净化海洋战役等形式多样的活动提高公众意识[11]，引导公众参与海洋塑料垃圾治理。越南海洋塑料垃圾治理还有企业、妇联等社会治理主体以及外国国家、联合国环境规划署、世界银行等国家和组织的参与，形成多主体共同参与治理的局面，但本质上仍是一种以国家为中心的治理结构。塑料垃圾治理法律、法规和政策的制定，合作治理协议的签署、环境信息数据库的构建均由国家主导，治理进程取决于国家的行为和意愿。域外组织和国家的参与，在一定程度上缓解了越南海洋塑料垃圾治理经验的不足、资金的匮乏，但在海洋塑料垃圾治理方面的合作仍不够务实，如多限于交换意见与经验、发表宣言与声明等，深入务实的合作有待加强。

4.推动科学研究，增强塑料垃圾治理科技支撑

越南已充分认识到科学研究、技术创新对海洋塑料垃圾治理的重要作用。自然资源与环境部法制司联合国际自然及自然资源保护联盟举办研讨会，进行塑料垃圾防治政策的研究，为未来有关塑料垃圾污染防治政策的制定工作夯实基础[12]。同时，由自然资源与环境部建立的国际海洋塑料废物中心也将投入运作，该中心运用遥感技术、地理信息系统和人工智能技术，建立海洋塑料废物监测系统，致力于控制海洋污染。在G20峰会期间，越南总理阮春福还提出全球海洋塑料垃圾污染防治框架的倡议，加快形成全球海洋与大洋数据共享网[13]。但越南的科学研究基础还相对薄弱，域外国家、组织的支持受大国意愿的影响与制约，具有不稳定性。

（二）越南海洋塑料垃圾治理对中国的启示

《2018年中国海洋生态环境状况公报》显示，塑料垃圾数量占海面漂浮垃圾、海滩垃圾和海底垃圾的比例分别为88.7%、77.5%和88.2%[14]，海洋塑料垃圾污染形势严峻。中国应借鉴越南海洋塑料垃圾治理的经验并结合实际尽快加强开展海洋塑料垃圾污染防治工作。

其一，出台海洋塑料垃圾污染防治专门立法。我国相关的立法已涉及塑料垃圾，但尚无海洋塑料垃圾污染防治专门立法。越南的《国家行动计划》给我国的海洋垃圾治理树立了榜样，我国也可采用环境质量目标主义的立法模式，按照确定的质量目标出台海洋塑料垃圾防治专门立法，对海洋塑料垃圾进行统一规划、统一管理，陆海统筹，多主体共同参与治理。

其二，健全海洋塑料垃圾污染防治法律体系。中国作为最早实行“限塑令”的国家之一，应尽快进一步修订可能涉及海洋塑料垃圾污染问题的法律法规，如《固体废物污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等，增加海洋塑料垃圾防治的内容，使海洋塑料垃圾防治的法律管控更加明确、具体。同时，海洋塑料垃圾的管理涉及多个部门，要落实各部门责任，建立多部门共同参与治理的协调机制，形成健全的海洋塑料垃圾污染防治相关标准和技术规范。

其三，对入海的塑料垃圾实行全过程管控和监测。一方面，加强对塑料的生产、使用、回收的监管，充分发挥河长制、湖长制、湾长制的塑料垃圾管控职责，提升对塑料垃圾的拦截、处置能力，严控陆源垃圾进入海洋；另一方面，实现对海洋塑料垃圾和海洋微塑料的监测常态化，定期公布监测结果，以便更好掌握海洋塑料垃圾的来源和数量，制定合适的管控措施。

其四，加强海洋垃圾防治公众宣传教育。公众意识淡薄是对海洋塑料垃圾治理的掣肘，通过开展多种形式的宣传活动，加强公众的环保意识，尽量减少使用或不使用一次性塑料制品，提高公众参与海洋塑料垃圾治理的积极性，逐步将绿色生活方式变成习惯和自愿行动。

五、结语

海洋塑料垃圾治理是全球共同面临的问题，任何一个国家都不能独善其身，中国正处在“日益走进世界舞台中央、不断为人类做出更大贡献的时代”[15]，2019年,习近平总书记提出共建“海洋命运共同体”的倡议[16]，中越两国陆海相连、人文相亲，这种紧密的联系就决定了两国应以海洋命运共同体理念为指导，在治理海洋塑料垃圾问题上同舟共济。中国作为负责任的担当大国，应主动将治理经验转化为合作方案，利用与越南多年的友好合作关系，借鉴中国—东盟合作经验，利用“一带一路”建设契机，加强与越南在海洋塑料垃圾治理各环节间的沟通对话，共同构建海洋塑料垃圾治理环境保护合作机制，建立起具体务实、互利共赢的蓝色伙伴关系，从源头上控制海洋塑料垃圾的排放。