公共利益：基于概念厘定的立法导向与制度优化

■高志宏

在社会转型期，存在公共利益泛化和弱化两种错误倾向。以公共利益为视角，中华人民共和国成立以来，70多年的立法大致经历了公共利益统合一元立法、利益多元化立法、公共利益独立化立法三个阶段，立法本位实现了从国家利益到个人利益再到公共利益的转变。科学公共利益观应当是一种和谐包容利益观，要求客观看待社会利益多元化，科学处理各种利益之间的矛盾和冲突，既要充分肯定个人利益之合理诉求，也不能无限夸大个人利益而损害公共利益。保护公共利益是我国未来立法的重要导向之一，为此要厘清公共利益内涵外延、规范公共利益立法表述，创新公共利益立法模式，尤其是要通过类型化立法方法和民主程序科学界定公共利益范围，明确行政实现公共利益的比例原则，进一步完善公益诉讼制度。

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［1］(P82)法律作为利益的调节器，以分配、确认和保护利益为旨归。在我国深化改革攻坚期，迫切需要运用法律手段对多元化的利益关系进行梳理、对复杂化的利益格局进行调适、对多样化的利益形态进行确认，从而建立健全新的利益均衡机制。［2］然而，与西方法治化路径不同，我国法治建设立足于中国传统文化和社会主义市场经济实践。党的十九届四中全会提出了坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，法律制度是中国特色社会主义制度的集中体现，法治体系和法治能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。所以，在全面推进依法治国战略期，回顾和梳理中华人民共和国成立以来法治建设的发展历程，总结反思成败得失，并在此基础上提出构建中国特色社会主义法治体系的对策建议，意义重大。基于此，本文以公共利益立法为视角，以我国70多年法治建设为主线，以公共利益与其他利益的关系为核心，探究我国立法的利益导向变迁及其背后的社会逻辑根源，希冀寻求公共利益在中国法治建设中的客观规律和未来方向，从而为实现法治体系和法治能力现代化提供智力支持。

一、公共利益统合利益形态及立法一元化

“利益”在立法条文中表述的变化是我国社会经济结构的变迁在制度上的必然回应和具体体现，也是我国法治变革的客观结果。从时间维度上，我国公共利益立法经历了三个阶段：第一个阶段为公共利益一元化立法阶段（新中国成立后至改革开放），以1954年宪法为代表；第二阶段为公共利益泛化弱化立法阶段（改革开放至2012年），以2004年宪法第4次修正案、2007年《物权法》等法律法规为代表；第三阶段为公共利益独立化立法阶段（2012年至今），以新《民事诉讼法》《消费者权益保护法》《环境保护法》等法律法规为代表。

（一）公共利益一元化立法及其观念根源

中华人民共和国成立后，即根据科学社会主义理论着手社会主义改造，至1956年，“社会主义三大改造”基本完成，实现了从生产资料私有制向社会主义公有制的转变，社会主义基本制度初步建立，社会主义计划经济体制基本确立。与此相对应，法律保护的利益对象实现了从多种利益形态向公共利益一元化的转变。在1954年宪法中，确立的生产资料所有制包括国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制等四种形式（第5条），但各种所有制的法律地位并不相同。同时，首次规定了“公共利益优先原则”（第13条、第14条）。随着社会主义改造完成，公有制之外的其他所有制形式都不复存在，法律保护的利益形态只剩下“公共的利益”，即国家利益和集体利益，体现在1975年宪法第8条，1978年宪法中也有类似表述。换言之，这一时期国家立法保护的利益形态只有国家利益和集体利益，个人利益缺乏存在空间，这也是公共利益极致化的典型表现。

任何立法现象都根植于特定的社会背景之中，并受特定价值观的指导。新中国成立后相当长的一段时间内，公共利益之所以能够统合一切利益形态并体现在一元化立法之中，与这一时期的指导思想密不可分。马克思主义是中国革命和建设的指导思想，建立在唯物史观基础之上的马克思主义利益观深刻揭示了利益的本质属性。马克思洞察到资本主义制度的没落腐朽，认识到私有制是一切罪恶的根源，提出建立社会主义公有制的设想。申言之，马克思主义认识到资本主义私有制下个人利益实现的局限性，指出未来社会应当是个人利益与集体利益、特殊利益与普遍利益相统一的共产主义社会。马克思主义利益观作为马克思主义理论学说的重要组成部分，被上升到全人类解放之高度和共产党人终极之使命。在马克思主义利益观指导下建立的社会主义法律制度倡导公共利益一元化立法也就成为时代必然。

公共利益的极致化亦是中国传统利益观的集中反映和客观结果。以儒家伦理文化为表征的中国传统文化自始至终强调公共利益，倡导“重义轻利”。早在先秦时期，中国就已形成了“先义后利”“见利思义”的利益观。发生于中国传统利益思想争鸣时期的“义利之辩”表面上是义利之争，本质上则是国家整体利益与个人私欲（利益）之争，可以上升到社会伦理道德高度。最终，“重义轻利”“见利思义”“义以为上”的道义论价值导向得以确立。详言之，在传统儒家思想看来，个体应当服从民族、国家、宗族、家庭等为代表的“整体”［3］(P50)，个人利益应当服从于整体利益。可以说，从春秋战国时期的“崇公抑私”到秦汉时期的“天下为公”，中国传统文化已经形成了自己独特的利益观，提出了人生存发展的利益价值导向以及社会发展价值目标的基本命题，而这一命题贯穿了中国传统利益观的变迁过程。到了两宋时期，中国传统儒家思想的“利益观”更是走向极端，产生了“存天理，灭人欲”的禁欲主义思想。直到鸦片战争后，中西方思想文化发生激烈碰撞，中国传统利益观才产生反思性批判。总之，根植于社会实践中的中国传统利益观经过长期的历史积淀，已经具有了中国特质，即在“家国同构”的宗法体制下，强调民族利益、国家利益、家族利益等“公共利益”。这体现在个人利益与公共利益关系上，个人利益长期被漠视，其生存和发展被压缩在极小的空间；当个人利益与公共利益发生冲突时，公共利益具有至高无上性，个人利益应当作出妥协乃至牺牲，服务和服从于公共利益。

新中国成立后，中国传统一元利益观与马克思主义公有制思想高度融合。由前述立法条文不难发现，在1954年宪法中认可的利益包括国家利益、集体利益、个人利益等多种形态，但随着社会主义改造的完成，公有制利益（表征为国家利益和集体利益）成为唯一的利益形态，个人利益没有也不能有独立存在空间。应当说，这种利益观与当时较低的生产力发展水平和单一的社会结构相适应，对于提高社会道德水平亦有重要意义，但其抹杀了社会个体追求个人利益的本性，也不利于社会经济的发展。党的十一届三中全会开启了中国改革开放的序幕，有中国特色的社会主义市场经济体制逐步得以确立，社会经济效率大幅提高，社会利益结构发生根本变革，由此必然带来利益观念变化以及法律制度的创新。

（二）科学界定：公共利益不等于“公共的利益”

这里有必要探究一下公共利益与国家利益、集体利益、群众利益等“公共的利益”之间的关系，而准确把握公共利益的内涵则是解决这一问题的关键所在。公共利益概念的界定不仅是一个理论问题，而且是一个关涉制度设计的现实问题。实际上，古今中外诸多思想家和学者都尝试从不同角度给公共利益下定义，然而，令人遗憾的是，无论是语义分解界定抑或是概念比较界定，公共利益至今尚未有一个统一的权威概念。究其原因就在于，界定“公共”的范围比较困难。质言之，研究“公共”的要旨在于研究“公共”的范围多大为合适，即究竟多少个人(个人利益)才能构成公共(公共利益)，个人(个人利益)怎样组合为公共(公共利益)。

笔者认为，人类对公共利益的理解经历了一个从简单到复杂的发展历程。公共利益是相权衡比较的利益，其内容与形式依附于特定的社会环境，在不同时期人们对社会公共利益的理解也会有所不同，其表现形式非常广泛，具有不同层次，其本质特征在于不可分性和非排他性。公共利益关乎人的根本福祉，但“公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点”［4］(P64)，此即公共利益的不可分性。换言之，公共利益超越了单个个体的利益，不是任何私人的、共同体的、利益团体的利益，也不是局部的、眼前的、狭隘的利益，而是关乎不特定多数人重大的、根本的长远利益。［5］同时，公共利益的主体是不特定多数人，其一旦形成就不能排除、限制其他个体从中受益，或者说即使能够排除、限制特定人享有该公共利益成本也较高，此即公共利益的非排他性。

传统上，我国是家国同构的社会形态，国家利益被认为等同于公共利益。但是在我国当代法律法规中，公共利益与国家利益并列使用的情况并不少见。目前学界认同“国家利益等同于公共利益”的人已经为数不多，绝大多数学者认为公共利益与国家利益是有区别的。通常意义上的国家利益是公共利益的下位概念，但公共利益与国家利益在利益主体、利益性质、利益内容、利益范围等方面都有所不同。因此，不能简单地把国家利益等同于公共利益。

集体利益作为社会主义公有制的特有产物，其与公共利益密切相关且不易区分。现实中，混淆集体利益与公共利益，或者以小集体利益来挟持公共利益的现象并不少见。集体利益与公共利益有相通之处，都不是单个社会个体的利益而是“大家”共同的利益。在我国，集体利益是集体经济形态的利益体现，公共利益也通常理解为集体利益。然而，二者的区别也非常明显。集体利益中“集体”是一个具体的实体意义概念，可以理解为“团体”，集体利益要向该团体内的所有成员开放且能够分割；而公共利益中的“公共”则是一个抽象意义上的概念，公共利益要向不特定的所有人开放且不能分割。换言之，集体利益仅仅对“集体”范围的人开放，可以视为集体组织内所有成员利益的简单相加，而公共利益则对不特定多数人开放，不是简单的个人利益之和。

群众利益是中国特色社会主义语境下的重要概念。我们应当始终坚持人民群众利益为本位的基本立场。“以个人利益为本位，或者以某一个集团的利益为本位，还是以社会利益、以最广大人民群众的利益为本位，是社会主义利益观与以往社会利益观的分水岭。”［6］实际上，在我国公共利益也通常被理解为人民群众的根本利益和共同利益。但群众利益与公共利益属于不同范畴，前者属于政治概念，二者属于法律概念。详言之，群众是与政府、干部相对应，而公共与个体相对应；群众利益的本质是处理个人与集体之间的关系，公共利益的本质是处理个人与个人之间的关系。因此，群众利益既有可能是个人利益，也有可能是集体利益，还有可能是不特定多数人的公共利益。

可见，公共利益不等于“公共的利益”。新中国成立后尤其是社会主义改造完成至改革开放这一时期，以国家利益、集体利益为表征的“公共的利益”成为主要的利益形态，个人利益被遏制。在这一背景下，社会利益关系比较简明，利益观念比较简单，采取一元化立法模式。但实际上，这是公共利益发展不充分、公共利益观不成熟的体现，其不仅压抑了社会个体对正当利益的合理诉求，阻碍了社会经济发展，而且妨害了科学公共利益观的形成，限制了公共利益的独立发展空间。

二、利益多元化及公共利益泛化立法

改革开放极大地激发了社会创造财富热情，传统利益一元化格局被打破，个人利益逐步成为与国家利益、集体利益相对应的利益单元。随着社会结构进入多元化利益格局，国家立法也相应进入多元化阶段。然而，在个人利益自我膨胀本能下，公共利益开始泛化、虚化和弱化，如何正确认识和处理个人利益与公共利益之间的关系成为重大理论命题和立法实践问题。

（一）公共利益泛化弱化及其立法表现

改革开放推动了社会主义法制建设的恢复，立法亦开始承认和保护个人利益，这首先体现在1979年刑法之中。该法第17条“正当防卫”和第18条“紧急避险”是立法对个人利益的重大确认。需要注意的是，与1997年刑法相比，该条文仅使用了“公共利益”概念而没有使用“国家利益”概念，可见，当时是把国家利益作为公共利益的一部分来理解的。随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，这一时期的立法发生了重大变化。

其一，逐步承认和保护个人利益。1982年宪法虽然仍强调生产资料的社会主义公有制是社会主义经济制度的基础（第6条），但开始承认城乡劳动者个体经济是社会主义公有制经济的补充（第11条），肯定公民所有权及私有财产继承权（第13条）。2004年宪法修正案对其进一步简化，但对公共财产与私有财产仍采取不同保护态度，前者是“神圣不可侵犯”，后者是“不受侵犯”。2007年《物权法》向前走了重要一步，明确规定平等保护国家、集体和私人的物权（第4条）。

其二，个人利益不得损害公共利益。早在1981年《经济合同法》中，就明确规定了任何个人不得利用合同损害社会公共利益（第4条），并在无效合同情形（第7条）中将“违反国家利益或社会公共利益的经济合同”作为合同无效的原因之一。可以说，这一时期的立法，从民商法到经济法再到行政法等法律部门，都明确规定个人利益不得损害公共利益。

其三，为了公共利益可以限制个人利益。1982年宪法在1954年宪法的基础上规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”（第10条）。1992年《土地管理法》也有类似规定（第2条），1994年《城市房地产管理法》则首次提及征收补偿问题（第19条），2004年宪法修正案作出进一步明确规定（第10条、第13条）。在此基础上，2007年《物权法》详细规定了“征收及补偿规则”（第42条），包括目的正当、权限法定、程序合理、补偿充分等内容。

这一时期，公共利益越来越多地出现在法律条文中，貌似公共利益的保护得到了增强，然则考察社会现实我们就会发现，存在公共利益泛化弱化等现象。所谓公共利益泛化，是指以“公共利益”为幌子追逐部门利益、地方利益等政府利益乃至官员个人利益，从而侵犯个人利益的情形，这从我国城镇化进程中频繁出现非法拆迁事件可窥一斑。所谓公共利益弱化，是指为了追求个人利益而损害公共利益，而国家有关部门保护公共利益不力之情形。由于公共利益自身的模糊性以及个人利益所具有的扩张性，决定了实践中存在诸如精致的利己主义者为了个人利益而侵犯他人利益以及公共利益的现象，亦存在对国有资产流失、环境污染、资源浪费等公共利益保护问题“熟视无睹”之公共利益弱化情形。公共利益的泛化与弱化都不是真正地保护公共利益，也不是处理公共利益与个人利益之间关系的正确做法。

（二）公共利益与个人利益的对立统一

如果处理不好公共利益与个人利益之间的关系，则既有可能把公共利益作为侵犯个人利益的“挡箭牌”，也有可能导致公共利益成为个人利益无限膨胀的“牺牲品”。现实足以证明，不能全面客观地认识二者之间的关系，也难以树立科学的公共利益观。

公共利益在本质上是与个人利益一致的。其一，公共利益是人们为了共同的长远的发展而“让渡”的个人利益，那种绝对的、超验的、脱离个人利益的公共利益是不存在的，即不存在不以个人利益为出发点和依归的公共利益，二者是可以相互转化的。其二，公共利益与个人利益有可能会发生冲突。从古至今，公共利益都是限制和剥夺个人利益的合法借口，当然，也存在为了个人利益最大化而侵犯公共利益的可能性。其三，公共利益与个人利益相比具有相对优位性，现代法律也普遍把公共利益作为限制个人利益的重要原因之一。但对公共利益优位的理解不能绝对化、片面化，要结合公共利益的具体情况（语境）作具体分析，而不是所有的公共利益在任何情况下都可以限制个人利益。除了目的合法之外，公共利益对个人利益的限制也应当受到正当程序的限制，并给予充分及时的补偿。总之，公共利益源于但高于个人利益，任何公共利益最终都应当并且能够还原为个人利益，但不能把公共利益视为个人利益的简单相加。

在我国全面深化改革大背景下，打破利益固化的藩篱，妥善处理各方面利益关系，必须发掘和把握马克思主义利益观的基本原理和现实价值。［7］马克思主义利益观在当下的首要价值在于，其承认和充分肯定个人利益，强调个人利益与公共利益的有机统一。治理公共利益领域乱象，首先需要摒弃传统利益观，做到既不渲染公共利益，也不蔑视公共利益，而是保持公共利益与个人利益之间适当的张力。这里有必要进一步探讨公共利益的增进方式问题。

（三）公共利益增进方式的演进

公共利益的增进方式即实现路径方面存在两种截然不同的观点，一种是自动公益说，以亚当·斯密为代表；另一种是公益优位说，以卢梭为代表。自动公益说认为，在市场机制作用下，个人利益会自动促进公共利益的实现。“个人在这一过程以及其他过程中，都是由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益，虽然这最终的结果并非出自其个人的意愿。”［8］（P23）公益优位说则认为，个人利益在内容上存在个体差别，公共利益不能仅仅靠市场自发实现，而需要通过公共组织的公共管理和公共活动直接增进，这就决定了公共利益具有优位性。“由社会公约而得出的第一条法律，也是唯一真正根本的法律，就是每个人在一切事物上都以全体的最大幸福为依归。”［9］(P39)自动公益说和公益优位说都有一定道理，前者立足于私人生活领域，我们可以称之为间接公益说；后者关注于公共生活领域，可以称之为直接公益说。但历史证明，市场具有诸多自身无法克服的缺陷，对个人利益的追逐并不能必然增进公共利益，甚至会危害公共利益，当今诸如环境污染、资源浪费、恶性竞争等众多公共问题都是由于过度追求个人利益所导致的，人们日益增长的公共产品、公共服务需求的满足也不能在追求个人利益中自动实现。

当前，新公共管理主义已经把研究重心放到了公共利益供给机制的改革方面。新公共管理主义针对当时社会出现的“官僚病”，提出了改革公共利益供给模式的建议，即在传统政府供给模式中引入非营利性组织的积极作用，从而满足社会公众对公共物品和服务日益增长且多样化的需求。换言之，新公共管理主义理论的最大贡献在于，其在政府供给、市场供给之外提出了一种全新的公共利益供给方式——非营利性组织供给，这种具有利他主义倾向的、自愿的、非正式的供给机制，拓宽了公众参与渠道，丰富了公共利益供给模式，提升了公共利益增进效率。实践证明，在公共教育、慈善救济、环境保护、医疗服务等方面，非营利性组织可以弥补“市场失灵”和“政府失败”带来的不足，能够发挥更大更强的公共利益供给作用。由此不难发现，从公共利益市场机制供给到国家供给，再到市场机制的回归，最后到非营利性组织供给机制的兴起，各国不断根据社会发展需要进行调整，在回应公共利益多元化需求的同时也在不断推动着政府组织改革，也深化了人类对公共利益的认知。

三、公共利益的独立及其立法表达

公共利益研究的逻辑起点通常有两方面，即“是否存在公共利益”和“什么是公共利益”，两者实质上是一枚硬币的两面。对公共利益是否客观、独立存在的追问和证实具有非常重要的意义：它说明了公共利益是何以能够存在以及如何能够存在，公共利益与个人利益如何衡量以及如何化解二者之间的冲突。

（一）公共利益独立性的理论证成

历史上，对公共利益独立性肯定者有之，否定者亦有之。社会法学派代表人物庞德是肯定论者的代表，其将利益划分为“个人利益”、“公共利益”(相当于国家利益)、“社会利益”（相当于本文的公共利益），提出了著名的社会利益学说。功利主义代表人物边沁则是否定论者的代表，其认为“个人利益是唯一现实的利益”，“社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。［10］(P58)

笔者认为，对公共利益独立与否的判断，应当从社会现实出发。“公共利益这一概念是历史经验的载体，其核心意义既不是约定的，也不是任意的，而是植根于历史。”［11］公共利益是人类社会性的具体体现，并与需求对象紧密相关，是客观存在的。可以说，公共利益自人类社会出现私有观念起便如影随形般存在，但由于当时社会发展水平所限，早期社会的公共利益更多地抽象为安全、秩序等价值范畴。随着人类社会不断发展，利益形态日益多样，个人利益、集体利益、公共利益不断从国家利益中分化出来，成为一种独立的利益形态。申言之，社会利益关系的发展与生产力的发展以及物质生活的丰富相随相伴。在人类社会早期，以国家利益为表征的公共利益统合一切利益形式，但随着社会的进步尤其是资本主义制度的确立，社会生产力得到了极大解放，个人利益从国家利益中独立出来。而到了现代社会，公共性问题日益突出，人们对公共物品（服务）需求日益旺盛，社会逐渐从国家、个人中分离出来成为一个独立主体，公共利益亦逐步成为一个独立的利益单元。并且，由于公共利益从概念产生之初就与“善”“公平”“正义”等密切相连，具有天然的价值正当性。因此，公共利益不仅是一种独立的利益形态，而且是一种重要的利益形态，是维系社会共同体的重要纽带。

就我国而言，市场经济的逐步发展带来了公共领域不断扩大，社会结构发生重大变迁，公共利益也逐渐独立。“现代市场经济中，以社会、国家和个人为利益主体的三元利益逐渐确立起来。人们可以清晰地洞见个人利益、国家利益、社会公共利益三者的分立。”［12］在当今中国，公共利益是一个重要的、独立的利益单元。由是观之，我国对公共利益的认识逐步深入到本质。

（二）应然以及实然层面的政府利益

行文至此，公共利益与政府利益之间的关系成为一个绕不开的话题。对于该问题，学界有着不同看法。笔者认为，对这一问题应当从应然和实然两个层面来理解。

从应然层面看，政府作为公共利益的“化身”不应当有自身利益的诉求，即不应当存在政府利益。换言之，公共利益是政府的本质和唯一目的，追逐自身利益将从根本上否认政府的公共属性。［13］这对于现代民主政府而言尤为如此。但是，从实然层面看，政府利益是普遍存在的，譬如“部门利益”“地方利益”等。因此，认为政府利益等同于公共利益显然是与事实相违背的。“从实践角度看，任何约束求利行为的制度设计都是以承认利益的客观存在为前提的，否认政府自身利益的存在，也就否认了约束政府部门求利行为的制度设计的必要性。”［14］甚至，客观上存在为了政府利益乃至官员个人利益而大肆损害公民个人利益和公共利益的现象，此即政府失灵导致的“诺思悖论”。这是由权力自我扩张的本能决定的，也是由公共利益的模糊性决定的。［15］政府“代表公共利益是它的法定义务，体现了它的‘道德人’或者‘政治人’的属性；代表自身利益则体现了它的‘经济人’属性”［16］。

即使在社会主义的中国，由于旧体制的社会惯性以及市场经济的冲击，也不可避免地会出现行政行为偏离公共利益目的的情况。现实中，个别地方为了换取地方财政利益打着“公共利益”旗号进行非法拆迁、违法征地，是混淆公共利益与政府利益的体现；与此同时，个别政府部门对应当维护的公共利益却“视而不见”，譬如制止国有资产流失、防治环境污染等，是单方面追逐政府利益的体现。

（三）公共利益与法律本位的演进

任何立法都以保护特定的利益为主要目的，如以民法为代表的私法以个人利益为本位，以行政法为代表的公法以保护国家利益为本位。前资本主义时期，社会结构相对简单即政治国家一元化，国家利益是最主要甚至是唯一的利益形态，与此相对应的法律体系也呈现出以公法为主体的一元化形态；自由资本主义时期，市民社会从政治国家中独立出来并与之相并列，个人利益亦从国家利益中分离并与之相并列，法律结构也当然从一元体系发展为公私法并重的二元体系。垄断资本主义时期，社会组织成为与政治国家、市民社会之间的独立结构，法律制度所保护的法益增加了公共利益相关内容，这些法律制度内容日益丰富、体系日益严谨，形成了不同于公法、私法的第三法域——社会法，其中以经济法为代表，包括环境法、劳动法等法律部门。换言之，公共利益的独立催生出社会法的产生，推动了法律本位的演进，即从以国家利益为本位到以个人利益为本位再到以公共利益为本位。

就我国而言，自20世纪90年代始，法制建设明显提速，法律本位亦悄然发生变化。首先，公共利益越来越多地出现在立法条文中，或作为立法目的总则性条款，或作为法律主体的特定义务条款，或作为授权特定主体一定权利条款，或作为法律主体承担相应的责任条款，或作为法律适用保留条款。［17］其次，以经济法、环境保护法、劳动法、社会保障法等为代表的社会法单行立法日益增多，且陆续形成多个独立的法律部门，公共利益独立性开始显现。这些法律部门以公共利益为本位，通过“倾斜保护”“惩罚性赔偿”“举证责任倒置”“长期诉讼时效”等特殊制度安排来达致增进和保护公共利益之目的。然而，仔细观察这一时期我国法治实践，不难发现，虽然社会法各部门法体系在形式上已经初步建立，但是尚未实现从“法制”向“法治”的转变，公共利益在执法司法实践中尚未完全得到彰显。这可从引发热议的“王海现象”、“司空见惯”的虚假广告、“熟视无睹”的国有资产流失等问题中窥见一斑。因此，公共利益法律本位的实现不是一蹴而就的，其不仅要求公共利益立法规范的完善，更要求公共利益在执法机制中实现增进和保护。最后，从2012年起，关于公益诉讼的立法开始出现，体现在2012年《民事诉讼法》、2013年《消费者权益保护法》、2014年《环境保护法》、2017年《行政诉讼法》等法律法规中，公益诉讼成为一种以保护公共利益为目的的现代特殊诉讼制度。与此同时，环境保护法庭的设立、消费者协会向消费者权益保护委员会的转变、国务院反垄断委员会办公室职责的调整、劳动者权益保护机制的完善等，公共利益的保护更多地走向实践操作层面。此时，公共利益独立的法治化才标志着真正开始。

实际上，当今国内外都呈现出公共利益增进方式的交叉融合趋势。公共利益的三种增进模式，都具有一定的合理性，亦存在一定不足［18］(P255-275)，且日益呈现出彼此融合补充的趋势，只不过社会主义国家和资本主义国家形成了不同发展路径：社会主义国家重新发现市场的调节作用，重视市场与社会自身的力量；资本主义国家日益重视政府的调节作用，增强政府在增进公共利益中的权威；二者都强调公共利益增进中权力的分散与多中心化，公共利益增进形式的多样化，以及不同增进形式之间的相互合作与补充。如今，无论是社会主义国家还是资本主义国家，其公共管理部门都面临着内部和外部的变革压力，要求在尊重市场机制增进公共利益基础作用的同时发挥非政府组织的补充作用。

四、公共利益的立法导向与立法推进

目前学界关于公共利益的研究多偏重于抽象的概念阐释，忽略了公共利益问题的宏观研究，忽视了中国实践和中国问题，因此我们应当在中国语境下总结公共利益立法实践，总结公共利益立法规律，重构公共利益法律体系。

（一）确立公共利益立法导向

在全面推进依法治国关键期，应当将保护公共利益作为立法重要导向之一。“利益就其本性来说是盲目的、无节制的、片面的，它具有无视法律的天生本能。”［1］(P288)个人利益的自我膨胀本能以及公共利益的模糊性决定了公共利益的泛化、弱化、虚化是客观存在的，法律与道德、宗教、政策等其他社会规范相比具有的优势决定了迫切需要通过法治手段进行利益引导、调节，确立保护公共利益的立法导向。

然而，为了防止公共利益肆意侵犯个人利益，应当明确公共利益法律保留原则。固然，公共利益经常表现为对全民或整体利益的维护和偏袒［19］，但这绝不意味着把个人利益作为实现公共利益的“垫脚石”。当代法律通常都将公共利益视为保留内容，即只有国家立法机关制定的法律（狭义的法律）才有权对公共利益作出规定。需要说明的是，公共利益法律保留原则不同于公共利益立法中的法律保留条款。后者主要是为了解决法律冲突问题，即外国法或国际法在中国的适用问题，而前者则是为了解决公共利益立法的法律效力问题，即只有较高效力层次的“法律”才能规定基于公共利益需要可以限制或剥夺个人利益。对此，我国《立法法》有集中明确规定（第8条），即使授权立法，也应当以“必要”为原则并严格限制，预防国家公权滥用。

（二）规范公共利益立法表述

公共利益是世界各国法律中出现频率较高的一个术语，在我国各法律部门中也都有出现。据笔者统计，中华人民共和国成立后的70多年，已出台的法律中共有256部出现了“公共利益”一词。其中，“国家利益”与“公共利益”同时使用的有69部。另外，有时使用“公共利益”称谓，有时使用“社会公共利益”称谓，如2015《网络安全法》（第1条）；也有时同时使用“公共利益”与“群众利益”的概念，如2018年《人民陪审员法》（第15条）。

梳理我国当前公共利益立法，明显存在以下问题：一是概念表述不统一，立法的严谨性和规范性有待进一步提高。二是缺乏对公共利益的明确界定，导致实践出现较大偏差。三是公共利益内容体系有待进一步完善。作为一个完整的制度体系，公共利益规范应当包括适用对象和范围、确定主体和权限、认定原则和方法、监督程序和救济等内容。因此，应当规范统一公共利益立法表达，在此基础上创新公共利益立法模式和内容。

（三）创新公共利益立法模式

未来公共利益立法的研究重点应当是对权力制衡方案的框架设计和公权规范运作的路径设计。进一步完善我国公共利益立法体系，尤其需要通过类型化方法和民主程序界定公共利益范围，明确行政实现公共利益的比例原则，完善公益诉讼制度。

所谓公共利益类型化，是指根据社会理性与立法经验把握公共利益在具体法律适用领域的要素，然后以之为标准进行描述性的分类，从而形成形象化的“公共利益”类型，使其内容逐渐趋于明确。［20］对此，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条之立法例，通过列举征收房屋的五种法定情形来间接界定“公共利益”之范围。就公共利益立法程序而言，应严格遵守民主公开参与程序。在我国，长期以来国家和社会不分，国家利益统合社会资源也化身为公共利益，个人利益受到抑制，尤其是由于公共利益主体的模糊性，导致在立法过程中很难形成代表公共利益的“压力集团”。因此，要着力健全公共利益立法民主程序。一方面，要立法信息公开，这一立法信息不仅包括立法草案，而且包括立法规划信息、立法起草说明、审议结果报告等，还包括审议会议记录、听证信息记录、论证会议记录等。另一方面，要允许社会公众对立法信息进行评论、发表建议以及提出批评，通过这些程序设计充分保障公众对公共利益立法的参与权。

追求公共利益的最大合理化是善治的基本内涵，要进一步完善公共利益行政增进机制。公共利益具有相对性，是权衡比较的利益，公共利益认定过程就是一个价值判断和利益衡量过程。因此，公共决策中就要对各方利益大小、远近、局部与整体、次要与重要等作出价值分析，进而作出价值排序，此即价值位阶原则。如果公共利益的实现必须以限制或牺牲个人利益为代价，那么，应当将这种限制或牺牲降至最小的范围，将对个人利益的损害减小到最低，禁止为了所谓的公共利益而过度侵犯个人利益，此即比例原则。［21］比例原则实际上是正当性原则对于行政决策目的和手段的限制要求［22］(P368)，是解决公共利益与其他利益冲突时应当遵循的基本规范。

（四）加快公益诉讼立法步伐

从2012年《民事诉讼法》（第55条）到2013年《消费者权益保护法》（第47条），再到2014年《环境保护法》（第58条），我国民事公益诉讼制度逐步确立。然而，囿于公益诉讼自身的复杂性以及中国本土化公益诉讼理论供给的不足，我国并未贸然制定公益诉讼特则，而是采取了授权“两高”开展试点探索总结经验的渐进立法路径。为期两年的试点结束后，《民事诉讼法》于2017年作出修改，赋予检察机关提起民事公益诉讼职权，实现了公益诉讼实施权多元化配置。［23］如今，理论界和实务界在“为何公益诉讼”以及“何为公益诉讼”两个根本性问题上已达成基本共识，但在如何构建具有中国特色公益诉讼制度这一重大现实问题上尚存在理论争议和实践分歧。［24］

通过全面考察和客观评估我国公益诉讼实践，不难发现，我国公益诉讼制度在原告主体制度、受案范围制度、效力适用制度、责任衔接制度等方面存在诸多不足。［25］具体表现为：受案范围过窄、启动机制不畅、类型选择标准不明、检察机关诉讼地位不清、举证责任规则不细、程序衔接不完善、调查取证机制待优化、撤诉规则缺失、裁决执行存在障碍，等等。［26］以原告主体资格为例，《民事诉讼法》（第55条）、《消费者权益保护法》（第47条）、《环境保护法》（第58条）以及《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律法规的规定存在一定的矛盾和冲突，且完全否定了社会个体的公益诉讼主体资格，显然不利于公共利益的保护。因此，在我国公共利益立法中，应当将公益诉讼制度的完善作为重要内容，发挥司法对保护和增进公共利益的重要作用。

理论来源于实践又高于实践，中国公益诉讼程序特则的构建必须建立在中国司法实践探索和学界理论研究基础之上。公共利益的范围、原告主体的资格、诉讼请求的内容被视为公益诉讼制度的三大核心，而公共利益表现形式的多样性、代表主体的多元性以及损害补偿的复合性决定了公益诉讼规范构建的特殊性。从建构论出发，应尽快通过制定《公益诉讼法》进一步拓展公益诉讼范围，健全公益诉讼启动机制，明确公益诉讼类型标准，完善公益诉讼程序衔接规则特别是诉前程序判断标准。虽然也可以通过非起诉方式主张公共利益［27］，但从长远来看，赋予公民、企业等社会个体提起公益诉讼权利是大势所趋［28］，应加大我国专门领域民事公益诉讼制度改革力度，进一步拓展民事公益诉讼范围。同时，通过对公共利益概念界定化、公共利益形式类型化、扩大公益诉讼解释等方式，将未成年保护、教育、税收等更多领域侵害公共利益的行为纳入公益诉讼范围，并增加公益诉讼民事赔偿金额甚至惩罚性赔偿，从而发挥民事公益诉讼的补偿和威慑功能。

五、结语

从历史视角考察我国公共利益立法的发展演变，探讨其制度沿革的时代意蕴，有利于为公共利益立法完善提供参照借鉴。公共利益的立法史，既是中国社会主义法律体系完善史，也是中国特色社会主义发展史。通过梳理我国公共利益立法的发展脉络，不难得出结论：公共利益立法内容的变化与中国社会的变迁相一致，是中国客观现实的制度反映，当今公共利益的独立化发展更是对当下社会公共性问题的集中反映。与此同时，学界对公共利益的认识也实现了从同质需求、价值追求到评判标准、制度设计的转变，即实现了从理性主义的抽象思辨到现实主义的社会实践的升华。解决我国改革中出现的利益问题和利益矛盾，需要以科学公共利益观分析我国当前利益格局、协调各种利益关系、解决各种利益冲突，进而推动社会主义公共利益法律体系更加成熟、更加定型。从立法论出发，需要通过法律制度创新对“公共利益”概念进行厘清并以类型化方法作出界定，尽快制定《公益诉讼法》，构建公益诉讼法律体系；从解释论出发，需要通过法治体系建设确立公共利益“有限优位”的价值导向，克服实践中存在的公共利益泛化和弱化等错误倾向。