乡村振兴战略背景下农村土地整治思路与发展方向

孙沛 胡一 卢垟杰

摘要 党的十九大明确将乡村振兴战略提上重要议事日程，其主要目的是彻底解决“三农”问题和实现农业农村现代化，全面实现乡村振兴的关键在于选择路径。农村土地整治对乡村的经济、社会、生态均会产生重要影响，也是乡村振兴战略顺利推进的突破口。分析了农村土地整治现存的主要问题，探讨了乡村振兴战略背景下农村土地整治的思路，提出了乡村振兴战略背景下农村土地整治发展的方向，以期为农村可持续发展提供理论参考。

关键词 农村土地整治;乡村振兴战略;思路;发展方向

中图分类号 F 301.2  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）23-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.070

The Thinking and Development Direction of Rural Land Rehabilitation under the Background of Rural Revitalization Strategy

SUN Pei1，2，3，4，HU Yi1，2，3，4，LU Yang-jie1，2，3，4

（1.Institute of Land Engineering and Technology， Shaanxi Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.，Xi’an，Shaanxi 710075;2.Shaanxi  Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.，Xi’an，Shaanxi 710075;3.Key Laboratory of Degraded and Unused Land Consolidation Engineering，Ministry of Natural Resources，  Xi’an，Shaanxi 710075;4.Shaanxi Provincial Land Consolidation Engineering Technology Research Center ，Xi’an，Shaanxi 710075）

Abstract The rural revitalization strategy is a long-term strategic plan proposed by the state to solve the “three rural” problems and realize the modernization of agriculture and rural areas.The key to comprehensively realizing rural revitalization lies in choosing a path.Rural land remediation will have an important impact on the economy， society， and ecology of the village， and it is also a breakthrough point for the smooth advancement of the rural revitalization strategy.The article analyzes the main existing problems of rural land consolidation， and discusses

the ideas of rural land consolidation under the background of rural revitalization strategy，it puts forward the development direction of rural land consolidation under the background of rural revitalization strategy， in order to provide a theoretical reference for the comprehensive implementation of rural revitalization strategy.

Key words Rural land rehabilitation;Rural revitalization strategy;Thinking;Development direction

作者簡介 孙沛（1989—），女，陕西渭南人，工程师，硕士，从事土地工程研究。通信作者，高级工程师，在读博士，从事土地工程研究。

收稿日期 2021-08-10;修回日期 2021-08-16

目前，我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化进程的推进促进了城市的发展，但同时也出现了诸如宅基地闲置、耕地撂荒、环境恶化等问题，已成为实现农村现代化的主要短板[1]。乡村振兴战略的提出明确了农业、农村优先发展的导向，期望能彻底调整城乡发展的关系，解决好城乡发展不平衡问题，不断促进城乡逐步进入融合发展阶段。农村社会经济发展的要素是人口、土地、产业，可以说实现乡村振兴的关键是要协调好农村人口、土地和产业之间的关系[2]。自实施乡村振兴战略以来，我国农业生产能力得到了快速提升，农村人居环境得到了明显改善，农民的收入也不断提高，乡村建设取得了重大进展[3]。但是伴随着农业现代化和城镇化进程的快速推进，环境和资源约束的问题日益凸显，也就是说乡村在发展过程中需要的资金和人口等众多要素流入城市，同时乡村耕地碎片化、资源利用低效化、生态质量退化等问题的出现也制约了乡村的发展[4]。土地是农民生产、生活的空间载体，是乡村社会经济发展的重要资源，也是全面实现乡村振兴战略的突破口。

开展农村土地整治是通过规划、管控和治理将农村土地资源进行整合，达到提高土地利用效率、优化土地利用结构、改善农村生态环境的目的，农村土地整治可以有效缓解乡村建设过程中面临的资源、环境约束问题，而且与乡村振兴的目标契合，是实施乡村振兴战略的重要平台和抓手[5]。随着我国农村土地整治工作的不断推进，土地整治内涵变得更丰富，整治方式也变得更加多元化，与这些方面相关的课题也成为研究热点。目前，关于农村土地整治方面的研究主要有策略性研究和实证性研究，前者是在政策上探讨农村土地整治过程中存在的主要问题、模式和成效等[6];后者主要是从实施方面定量分析农村土地整治的潜力、绩效评价等[7]。这两种研究的思路起到了相互补充的作用，可以促进农村土地整治研究向着系统化、科学化方向发展[8]。乡村振兴战略背景下，农村土地整治遇到了新的要求和挑战，如何在乡村振兴战略背景下有效驱动农村土地整治的转型和创新是当前学术界关注的焦点。基于此，笔者在乡村振兴战略背景下，阐述了目前我国农村土地整治出现的问题，探讨了我国农村土地整治的新思路，并提出了农村土地整治的发展方向，以期为开展农村土地整治助推乡村振兴提供借鉴和理论依据。

1 农村土地整治现存的主要问题

1.1 农村土地整治的模式固化 农村土地整治是一项系统工程，也是民生工程，需要用扎实的可持续发展理论、人地关系理论等为其顶层设计提供坚实的基础。但是，我国当前的农村土地整治相关理论研究较为薄弱，在土地配置规律等理论方面缺少系统性和规范性研究[9]。缺少必要的理论基础会导致土地整治模式固化，只是一味地追求速度，而忽略了农村地区的自然条件、实际需求等多方面的差异，结果就是农村土地整治模式完全趋同化。这会对我国农村的可持续发展产生不利影响，也难以支撑起乡村振兴战略的实施。

1.2 人地关系被泛化

农村土地整治的效果很大程度上是由农村土地整治规划决定的，农村土地整治规划需要用大量的理论研究、科学的顶层设计、公众的广泛参与来为其提供基础保障。但是目前我国农村土地整治规划的现状却是缺少专家论证，顶层设计未做到严格落地，公众参与基本上只是流于形式，这些因素都降低了农村土地整治规划的科学性、执行性[10]。有的地区在开展土地整治项目前，没有调查和分析农村人口流动情况和非农化情况，没有考虑到农村的现状和发展前景，以致规划很大规模的整治范围，但是结果实施的整治项目规模却很小，土地整治规划的指导性大为降低。这样的土地整治规划缺少论证和分析，已经完全脱离了具体的人地关系，被泛化为以地论地，这势必会让农村人地关系退化到失衡的状态，最终无法实现农村土地整治的目标，同时也背离了乡村振兴战略倡导的人地关系协调论。

1.3 农村土地整治空间逻辑较弱

农村土地整治在空间逻辑方面可以分为城镇村体系空间层次和项目地块层次[11]，前者在安排整治项目过程中需要采用区域系统观进行分析;而项目地块层次要综合考虑是否会发生时序冲突、空间重叠等，城镇村体系空间层次和项目地块层次在空间上的逻辑关系是保证顺利开展土地整治项目的必要条件。但是，我国大部分地区实施的农村土地整治项目在城镇村体系空间层次上对城乡统筹的关系缺少考虑，大多都忽略了各项目之间的关联性和互补性，仅局限于对单个项目进行分散整治;在项目地块层次存在时序安排不合理、项目空间重叠等现象。

1.4 土地的复合功能被弱化

农村土地整治过程中经常会出现土地的复合功能被单一的主导功能来衡量的问题，如在整治农用地时就一味地补充耕地面积，完全没有突出土地的生态功能，而且量化标准也较为缺乏;在整治建设用地时就一味地重视土地集约利用，完全忽视了农户对实施农村土地整治的满意度与幸福感，忽视了土地的保障功能，这在一定程度上势必会降低农村土地整治实施的综合效益，会对乡村振兴目标的实施产生阻碍。

2 基于乡村振兴战略背景下的农村土地整治思路分析

农村土地整治的过程可以反映出农村人口、土地、产业之间存在的内在关系，乡村振兴战略的提出必然会导致人口、土地、产业之间的关系出现变化，在实施农村土地整治过程中要能尽快适应这种变化，要采用空间治理的方法来实现人口、土地和产业的统筹发展，以乡村振兴战略为导向不断促进农村土地整治的发展。

2.1 分散性整治转变为空间统筹整治

农村土地整治在很长时间内都是秉承着挖潜的理念，耕地面积的增加只知道通过开发未利用地，建设用地面積的增加只知道通过城乡增减挂钩的方式，完全没有考虑到土地空间的生态功能，这与农村土地的分散式整治有直接的关系。农村土地分散性整治表现为整治地块的空间分散和整治主体的分散，这种分散性整治缺少相应的顶层设计，很容易出现治理不足或过度治理等问题。

要将农村土地整治作为一种空间治理的方法和手段，将目前的这种农村土地分散性整治逐渐转变为空间统筹整治。农村产业兴旺的基础始终都是农业，因此要将农村土地整治的核心转变为保护和提升耕地数量、质量和空间[12]。随着我国农业机械化和规模化经营的快速推进，现代化、规模化农业必将逐步取代以户为单位的小规模生产模式，生产方式也会相应地发生改变，农村土地也必然会进行集中整治。此外，相关政府部门会将农村土地整治的具体任务分化到很多部门，各部门既有明确的分工，又相互协作，由此也会推进农村土地整治顶层设计逐渐走向系统化、科学化，并最终实现生活、生产和生态空间的统筹整治。

2.2 由问题导向转变为目标导向

目前，我国农村土地整治主要是采用问题导向式的思路，农村土地整治过程中最常见的问题是耕地保护和城镇用地之间的矛盾，主要是通过对农地进行整理、对未利用地进行开发、对废弃地进行复垦等方式来维持耕地面积平衡;通过对农村建设用地进行整治来维持城乡建设用地的面积，以上措施表面上是较好地解决了耕地保护和城镇用地之间的矛盾，但是导致的直接后果就是使得城乡资源仅处于单向流动，最终引起城乡发展失衡。这种问题导向式整治模式忽视了农村土地整治的多要素相互之间的关联性、时空动态性，会导致农村土地整治变得盲目。

城市和农村之间并不是单向的要素由农村流向城市，而是双向的互利关系，城市和农村都不可能脱离对方而独立存在[13]。农村土地整治的目标是城乡融合，而不仅仅限于将农村土地供给城市，更要重点关注农村振兴。通过实施农村土地整治使得农村的居住环境得到改善、基础设施得到完善、公共服务设施相配套，这是“兴人”的目标;通过开展农村土地整治工作来盘活各种类型的用地，并实现土地功能多元化、空间集约化，这是“兴地”的目标;通过开展农村土地整治工作来优化产业用地的布局，构建美丽乡村，这是“兴业”的目标。目标导向式整治模式在前瞻性、系统性方面具有明显的优势，可以为全面实现乡村振兴提供支撑。

2.3 由以地为本转变为以人为本 农村土地整治的主要对象是土地，以地为本一直是目前我国大多数农村开展土地整治工作的重要思路，也一直为土地整治项目的实施指引着方向。但是，这种以地为本的思路忽略了土地的共生关系和时空动态性特征，必然会降低整治的总体效益。实施农村土地整治过程中坚持以人为本，是将中心转变为农民的利益，将出发点转变为农民的需求，通过实施农村土地整治带来实际的、能看得见的效益，以满足农民对生活的追求。乡村振兴战略背景下，农村土地制度会变得越来越灵活，“三权分置”有效地释放了土地的内在价值，有利于对农村土地进行集中整治，并实现农业规模经营。

2.4 高度重视土地权属调整

长期以来，我国农村土地整治的焦点始终都是增加耕地面积、提升耕地质量等内容，而忽视了土地权属调整[14]。土地权属是开展土地利用和资源配置的依据，是土地利用的重要内容。乡村振兴战略背景下，开展农村土地整治工作是调控土地利用类型转变和促进乡村空间重构的有效办法，必须将土地权属调整作为重点，要将其纳入协调乡村人地关系的重要内容中，在具体实践过程中，要尽可能将同一权属主体的土地集中分布，以促进土地规模化经营。

3 乡村振兴战略背景下农村土地整治发展方向

3.1 提升农地的生态、景观等重要功能 农村土地整治的主要目标之一是促进农业生产的可持续发展，优化空间布局，提升农地的生产力。但是，农地具有复合功能，包括生产、生态和景观等功能，在农村土地整治过程中要注重塑造农田的景观和应用生态化整治技术。要在坚持农地的生产主导功能的基础上，根据农地的具体区位和资源禀赋条件，科学地进行功能定位、价值导向，找到对农地复合产生限制作用的因素，利用农村土地整治的实施来最大程度提升农地的复合价值。

农地生产功能的基础和前提条件是农地生态功能，失去土地生态功能土地生产功能就无法得以维持，因此，在开展农村土地整治工作时需要将守住耕地红线转变为建设生态良田。要利用农村土地整治这一机遇和重要抓手，将特色农业、生态农业、休闲农业作为发展的重点，最大程度发挥出农地的休闲体验与生态涵养等生态功能。结合退耕还林、还湖等项目，打造出怡人的生态景观，充分发挥农地的生态、景观功能。

3.2 农村人居环境整治和公共空间整治相结合

乡村振兴战略的其中一个重要任务是改善农村人居环境、建设美丽乡村。开展农村人居环境整治工作已经不仅仅是指对农地进行简单地整治，同时也要协调好人地关系、提升人居满意度。要逐渐推进城乡基础公共服务一致化，并加大农村基础设施建设，促进城乡资源的有序流动，改善乡村村貌和农村人居环境。

随着美丽乡村建设进程的推进，村庄村貌发生了很大改变，很多村庄具有大量的公共空间，很容易造成村民都过度使用公共空间，从而导致环境恶化和资源枯竭，并最终会出现很多农村治理难题。因此，要将治理农村公共空间作为工作的重点，要让村民都能做到合理利用农村公共空间，既可彰显村民的文明之风，又可体现村民的高素质。坚持农村人居环境整治和公共空间整治相结合可以让乡村的人居环境得到持续改善，并可以逐渐形成特有的农村社会治理方式。

3.3 坚持绿色发展，破解绿色空间萎缩

绿色发展具有低碳、循环、节约和可持续的特点，其主要的约束条件包括生态环境容量、资源承载力等。要以提升景观生态质量、管控生态空间作为导向，利用土地整治恢复和重建遭到破坏的自然生态系统。在实施生态空间治理过程中，要坚持绿色发展，解决好绿色空间萎缩等问题，要充分利用绿色基础设施建设，大力提升生态景观的可达性与连通性。要紧密结合农村当地的地域特色和生态环境等实际情况，不断创新和探索出适合当地景观整治的全新思路和方法，深度挖掘并充分发挥地方优势，不断提升生态环境质量和景观特质。要全面考慮土地资源可能会对生态环境产生的各种影响，对生物多样性要加大保护的力度，杜绝破坏生态系统行为的出现。立足绿色发展的要求，加快对生态环境治理和修复的步伐，尽早构建起生态安全屏障。

4 结语

乡村振兴战略的主要目的是解决“三农”问题，实现农业农村现代化，目标导向清晰，重点和难点在于选择可行的路径和转变发展的思维。在乡村振兴战略背景下，农村土地整治的理论、方法、组织形式都发生了很大的变化，传统土地整治形式存在的问题日益显现，造成农村土地整治模式的单一化和目标的短期化。乡村振兴和农村土地整治具有良好的目标一致性、内容衔接性，乡村振兴可以为农村土地整治思路的创新提供强大的驱动力，而农村土地整治又可以为全面实现乡村振兴提供着力点。因此，乡村振兴战略背景下，要紧扣农村土地整治的内涵和功能定位，加快农村土地整治模式转型并创新思路，不断提高农村土地整治的科学性和可操作性。

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