核安全监管现代化的生态重赋

李望平，高 敏

(南华大学 经济管理与法学学院, 湖南 衡阳 421001)

我国是核能核技术利用大国，且正处于从“核电大国”向“核电强国”迈进的关键时期。预防核辐射对生态环境造成的污染和破坏，确保核能安全可持续发展，事关公众健康、环境安全、经济发展、社会稳定和大国形象。2014年4月15日，中央国家安全委员会第一次全体会议上，习近平总书记首次将“核安全”纳入国家总体安全体系，上升为国家安全战略。2020年11月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《“十四五”规划和二〇三五年目标建议》)指出，“确保生态安全，加强核安全监管”，凸显了核安全监管之于保护生态安全的极端重要性以及推进核安全监管现代化更高层面的要求。

一 核安全监管是生态文明建设的重要议题

党的十九大明确指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。”[1]党的十九届五中全会将“生态文明建设实现新进步”作为“十四五”时期经济社会发展六大主要目标之一。生态文明建设的基础和目标是保护环境，弘扬绿色、循环和低碳理念。核能作为清洁能源，在促进节能减排、推动绿色发展方面发挥着十分重要的作用，但核能利用是一把双刃剑，一旦管理不慎发生核事故，会给环境造成不可逆的伤害。加强核安全监管，确保绝对核安全，是推进生态文明建设的有力保障，也是环境保护工作三大重点领域之一。

我国历来十分重视核安全监管对环境的保护。2012年国务院通过的《核电安全规划(2011—2020年)》和《核电中长期发展规划(2011—2020年)》均强调：“安全是核电的生命线，发展核电，必须将确保环境安全、公众安全和社会和谐放在首位。”[2]2017年国务院发布的《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》也将“保障人民群众健康和生态环境安全”作为工作的根本出发点和监管现代化的目标。长期以来，我国在和平利用核能和核技术方面一直保持着良好的安全记录，截至2019年6月，已安全稳定运行累计300余堆年，未发生过国际核与放射事件分级表(INES)2级及以上的事件或事故[3]，为我国及至全球生态文明建设做出了巨大贡献。

二 新时代核安全监管面临新的生态安全挑战

党的十九大将生态文明建设提到了新的高度。随着全面建设社会主义现代化国家新征程的开启，各种能源生态问题、经济生态问题、社会生态问题日渐凸显，对生态文明建设提出了新考验，也对核安全监管提出了新挑战。

(一)能源生态安全挑战

作为当今世界第二大经济体，我国能源需求巨大，供需矛盾突出。近年来，我国油气进口量一直处于高位运行，国际能源市场复杂多变给我国能源进口增添了许多不确定因素。发展多元、清洁、低碳能源是我国能源安全战略的必然选择。党的十九大报告提出“构建清洁低碳、安全高效的能源体系”[1]；《“十四五”规划和二〇三五年目标建议》提出要实现“能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固。”[4]2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上郑重宣布:“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”[5]这些目标和宣示，为我国落实生态文明建设提供了方向指引，擘画了宏伟蓝图。然而，目前我国能源结构仍以煤炭等石化能源为主，导致了资源枯竭、土质下降、水土流失、植被破坏等系列生态环境问题。因此，加快能源结构调整，大力发展规模化绿色低碳能源迫在眉睫。在确保核安全的前提下有序推动核能替代石化能源，既可以有效缓解能源消费需求与资源约束之间的矛盾，又可以减轻生态环境破坏，但核能在我国现有终端能源中占比较低，也不是石化能源的唯一替代项。而积极发展核能，一方面面临铀资源开采、加工及乏燃料后处理等环节可能带来的环境破坏，另一方面也面临其他可再生能源的激烈竞争，这些都将给核安全监管带来许多新的压力。

(二)经济生态安全挑战

《“十四五”规划和二〇三五年目标建议》要求：“加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，守住不发生系统性风险底线。”[4]在确保安全的前提下积极开发核能、拓展核技术应用，首先，对建设制造强国、提升产业链供应链现代化水平、保护经济生态健康具有十分重要的战略意义。环顾世界主要工业强国，无不把保持核能技术领先和占领国际核能技术主导地位作为国家始终坚持的基本战略。我国虽然已经步入核大国行列，但核能核技术在服务国民经济可持续发展方面仍有巨大潜力可挖。其次，面对竞争激烈的国际核电市场，我国核电要坚定稳妥地“走出去”，除了先进的技术、优质的服务外，可靠的核安全保障也是重要的标志性指标。这对我国核安全监管提出了更高要求。再次，以核能等为代表的清洁产业是新经济的主要增长点，是新一轮工业革命的关键领域，关乎未来发展主动权、产业竞争力和能源安全。根据国家核安全局网站数据显示,截至2020年4月底，我国大陆在运行核电机组47台(装机容量居世界第三)，在建机组15台(在建核电规模居世界第一)，核电在国家电力结构中约占4%。随着我国核电站运行时长与机组数量的递增，如何安全、高效、经济地处置核废料、完成核设施退役，成了目前尚未妥善解决的难题和行业关注的焦点。此外，新建核电机组的建设周期不及预期，也会导致经济成本不断攀升，影响核能的竞争力。核电发展在保障核安全的基础上要注重经济性，在合理可能情况下使安全最大化。若完全不考虑经济效益，核能就会失去利用价值。然而，基于现有管理理念，我们总是根据核事故的经验反馈，补丁式增加新的防御层次、系统和措施，以期通过改进现有设计方案的安全性来达到提高公众接受度的目的。这一方面降低了核能的经济性和竞争力，另一方面在增加系统复杂性的同时又降低了系统的安全性，进而使核能发展陷入“追求安全→补丁叠加→降低安全性/经济性”的恶性循环之中[6]。因此，必须进一步加强核安全监管，从源头确保核安全，才能保障核能事业可持续发展。

(三)社会生态安全挑战

从科学技术成熟度和数据统计分析来看，核电属于世界上最安全的工业系统之一。然而，核能因其“历史出身”以及核能技术的尖端性和复杂性，公众视角下的核安全有着“特殊”的分量。核设施自身安全水平的提高和改进，并不能同步改善公众对核能的风险认知。有关核电安全的争论，每个人都用他们各自的尺度在衡量。特别是2011年日本福岛核事故再次引起了国际社会对于核电安全性能的关注，国际能源署、国际原子能机构已将风险认知和公众接受列为核能可持续发展面临的瓶颈性问题之一[7]。我国著名核安全专家吴宜灿院士在2020年11月15日—17日举行的“第三届中国核产业创新发展高峰论坛”上也指出，公众接受度已成为目前制约核能发展的重要因素。

受技术发展、社会心理以及文化背景等多方面因素的影响[8-9]，加上相关实证研究较为匮乏，我国核能风险认知和公众接受机制尚不清晰。调查研究显示，67%的公众从未接触过与核能相关的人或事[10]。民众对涉核项目的坚决态度在很大程度上影响了政府对核能事业发展的既定规划。近10年来，我国不少核设施项目正是因公众对核设施风险无法接受而最终搁浅，如2011年江西彭泽反核事件、2013年广东江门反核事件、2016年江苏连云港千人反核事件、2018年长沙核工业所易地重建事件等，有的还酿成了群体性冲突，影响了社会稳定。

三 核安全监管现代化的生态内涵

核安全监管现代化是以我国核安全观、总体国家安全观为理论指引，在具体实践中自觉融入系统、协同、全景等先进监管理念的一个动态过程。新时代生态文明建设要求调整能源结构，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，培育壮大清洁能源产业，全面推动绿色发展。核安全监管现代化是实现安全可靠的核能开发、确保经济高质量发展和生态环境高水平保护的重要途径，被赋予更多新的生态内涵，即要求确保核能生产和核科学技术活动生态化,“以生态生产方式和生态科学技术代替促逼自然的现代生产方式和现代科学技术……用人与自然和谐的方式改造社会……以生态社会制度和生态意识形态担保人与自然和谐的真正实现”[11]，具体体现为以下三个方面。

(一)全程秉持绿色发展理念

绿色发展是生态文明建设的基本理念遵循。一个完整的核燃料循环体系包括铀矿勘探、采冶、纯化转化、浓缩、燃料元件制造、后处理、放射性废物处理处置等多个环节，并且环环相扣。核安全监管作为推动生态文明建设的重要抓手，除了确保核设施运行绝对安全外，还要对核能开发绵长的产业链加强延伸监管，带头做绿色理念的倡导者、绿色发展方式的推动者、绿色发展智慧的实践者，通过政策推动、手段革新和机制创新，对核设备生产、铀(钍)矿和伴生放射性矿的辐射安全和环境保护、放射性物品运输等进行有效监督管理，确保核能利用每个环节安全、环保、节能。具体说，在核能开发前端，监督施工单位应尽最大可能采用先进的技术、方法、工艺和设备进行地质勘查，统筹规划和优化勘查设计，避免因重复勘查对生态环境造成二次影响，保障地质勘查的绿色可持续发展，有效减少对生态环境影响的程度、范围及持续时间。在中间环节，督促铀矿开采、加工企业优化工艺流程，注重源头减排，加强过程控制，最大可能减轻对环境的污染，防止核材料因被盗、破坏、丢失等管理失误而给生态安全造成破坏。在产业末端，重点加强对放射性废物处置、乏燃料管理和退役矿山治理的监管，防止给生态环境造成不可逆的伤害。

(二)全面履行生态监管责任

尽管核安全监管一开始就赋予其保护环境的重任，但新时代的生态文明建设要求其更加全面地承担起推动核能产业绿色发展的监管责任。核能被誉为清洁、安全的新能源，但核能开发过程并不必然环保。核安全监管现代化，应该是一个推动整个核能产业链朝着科技含量高、资源能耗低、环境污染少的方向不断迈进的过程。这其中尤其应强化两方面的责任：一是铀矿冶设施退役和关闭时同步进行生态修复的监督责任，防止铀尾矿、废石和堆浸渣的流失，确保退役与关闭后满足长期安全稳定要求。为规范铀矿冶辐射防护及辐射环境保护，国家生态环境保护部已于2020年出台了《铀矿冶辐射防护和辐射环境保护规定》(标准号：GB 23727—2020代替GB 23727—2009)[12]，全面规定了铀矿冶设施的选址、设计、建设、运行、关停、退役与关闭、长期监护等过程应遵守的辐射防护和辐射环境保护原则与基本要求。二是核与辐射风险防控的监督责任。生态环境安全是国家安全的重要组成部分，习近平指出：“要始终保持高度警觉，防止各类生态环境风险积聚扩散，做好应对任何形式生态环境风险挑战的准备。”[13]核与辐射安全是生态环境保护的重要内容，是环境风险防控的重中之重。核安全监管应提升风险防控基础能力，将风险纳入常态化管理，系统构建事前严防、事中严管、事后处置的全过程、多层级风险防范监管体系，及时发现安全隐患，梳理问题清单，为精准、科学施策提供参考。

(三)全员提升生态文化素养

保障核安全，既需要技术发展的刚性推动，也需要文化力量的柔性支撑。我国核安全监管始终贯彻“安全第一、质量第一”的方针，遵循“独立、公开、法治、理性、有效”的监管原则，秉承“严之又严、慎之又慎、细之又细、实之又实”的监管作风，传承弘扬“核安全事业高于一切，核安全责任重于泰山，严慎细实规范监管，团结协作不断进取”的核安全精神，形成了具有中国特色的核安全监管文化体系，有力保护了生态安全，也推动了核能可持续发展，但现有核安全监管文化体系并没有包含生态文化的全部内涵。生态文化是实现由人统治自然的文化过渡到人与自然和谐共生的文化，其核心是克服工业文明的机械论世界观，确立人与自然相互依存的整体的生态世界观。自工业文明以来，人类以人类中心主义价值观为主导，以机械世界观认识和征服自然界，以牺牲非人类生命利益和生存环境来成就自己的发展，与生态文化的主旨格格不入。要在核能行业领域实现人类的这种自觉逆转，必须在核安全监管文化中融入现代生态文化，提高全员生态文化素养，增进对人类与自然生态系统全面关系的认识，凝聚人类与其他生命物种相互依存的生命共同体意识，并将之贯穿于全体从业者的思想和行动中，进而在确保安全基础上和平开发核能，既满足当代人的需要，又不对子孙后代遗留隐患、构成危害，以保障人类文明永续发展[3]。

四 推进核安全监管现代化的生态路径

只有自觉把现代生态理念植根于核安全监管现代化全过程，进一步优化核安全监管组织架构、法律体系和公众沟通机制，才能确保核能绝对安全可靠地开发利用，进而有效解决当前面临的能源生态问题、经济生态问题和社会生态问题，推动高质量高水平的生态文明建设。

(一)优化组织架构，形成政府主导、多元主体协同参与的生态安全监管格局

1.组建独立、权威的核安全政府监管机构。核设施安全标准、监督技术体系和硬件设备的专业性，决定了核安全监管机构的设置必须赋予其独立的地位、职能、权力，以确保其着眼社会整体环境的安全大局作出权威裁决。《中国的核安全》白皮书明确了核安全“独立监管”的基本原则；《核安全法》从法律层面保证了核安全监管的独立性。国家核安全监管机构几经调整，形成了以国家核安全局总部为行政核心、以核与辐射安全地区监督站为监督主力、以核与辐射安全中心和辐射环境监测技术中心为主要技术依托的三位一体的监管组织体系。然而，我国核能行业管理部门设置仍呈碎片化状态，核安全各项监管职能被分散在多个部门。其中军工核设施的监管隶属国家国防科工局，民用核设施的监管属于生态环境部(国家核安全局)，核电安全能力建设由国家能源局负责，中国工程物理研究院的核安全管理自成体系，军民融合中的核安全发展在国家军民融合办等。这种现状严重影响了核安全监管的独立性、权威性和有效性，有必要组建专门机构或在现有基础上调整、归集职能，由单一机构来统筹监管全部民用核安全事务，从而实现核安全全链条监管。

2.厘清核安全监管相关部门的职能边界。当前，在核电技术研发、新一代反应堆研究开发、铀资源前端和后端管理、国际合作等方面，国家能源局与国家国防科工局职责不清。在核安全法规制定和反应堆操纵人员资质管理等方面，国家能源局与国家核安全局也存在职能交叉的现象。在核材料和放射性废物监管方面，涉及国家核安全局、国家卫健委、公安部和应急管理部四个部门。只有厘清这些部门之间的职能边界，构建职责清晰、权责统一、分工合理的部门关系，才能有效推动各项监管职能不留空白、不交叉重叠。

3.构建核安全监管共同体。随着国家核能开发不断深入和核技术应用不断拓展，核安全风险源日趋多样、风险链条不断延伸、风险波及范围越来越广，核安全监管机构难以有足够的力量来适应新的核安全形势，迫切需要各核设施运营单位加强自我监督。此外，随着对核安全目标的关注重归社会，在政府、工业界、设计院和社会之间应建立“背靠核能，面向公众”的“第三方”，与国家专业监管机构一起，构建核安全监管共同体，在充分发挥市场与政府监管各自优势的同时，有效克服可能出现的市场与政府监管双重失灵。

(二)健全法规体系，为生态安全监管提供有力的制度支撑

“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[14]推进核安全监管体系现代化，需要加强法制建设，补齐短板，形成从通用法律到具体实施导则的完善法律规章体系。我国虽然已初步形成了法律、行政法规、部门规章、指导性文件及其他技术性监管要求等五级核安全监管法规体系，但距离我国生态文明建设要求仍存在较大差距。

1.从国家战略高度加快推动《原子能法》出台。我国原子能事业还存在自主创新能力不足、核燃料循环关键技术、设备和材料受制于人、关键核电设备还没有完全实现自主化、核技术应用产业规模和技术水平与发达国家相差甚远等技术问题，也存在公众接受难度增大，重大项目落地难等外部因素[15]，这其中一个重要原因是一些方向性重大制度和政策没有法律来固化。《原子能法》作为原子能领域的基础性、综合性“母法”，通过明确促进原子能事业发展的国家意志、立场和制度，可以使业界、各级政府、全社会充分认识原子能事业的战略地位及其重要性，进而凝聚共识，提升核安全监管的有效性，促进原子能事业健康可持续发展；通过立法切实加强对核设施、核材料的实物保护和核进出口的严格管制，进一步明确核安全、核安保、核应急、核损害赔偿、核进出口等基本制度，也可以有效确保原子能事业在安全的基础上发展。

2.重点加强放射性废物管理立法工作。放射性废物的潜在危害可达到几百年甚至上万年。加强放射性废物管理的立法是保护当代、后代以及不给未来人类造成不适当负担的必要保障。美国、法国、俄罗斯、韩国、日本、加拿大等国家都先后颁布了针对放射性废物管理的法律。迄今为止，我国针对放射性废物管理的最高效力层级的法规是《放射性废物管理安全条例》，难以系统解决放射性废物的安全管理特别是安全处置问题。制定《放射性废物管理法》是对放射性废物实施有效管理的必然趋势，也是作为《乏燃料管理安全与放射性废物管理安全联合公约》缔约国的基本要求。

3.构建中国特色的核安全监管制度体系。对照国际原子能机构(International Atomic Energy Agency，IAEA)标准体系，结合国情，一是要加强对时效性不足的现行法规的修订；二是要适应核能发展和核技术应用的新形势，完善核动力厂、研究堆、非堆核燃料循环设施、放射性废物、核材料、民用核安全设备、放射性物品运输、放射性同位素和射线装置、辐射环境等监管对象的相关法规，解决法规体系的全面自洽问题；三是要借鉴IAEA、美国核管理委员会(Nuclear Regulatory Commission，NRC)、经济合作发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)核安全监管制度各自优势，探索形成满足我国多种堆型、多国技术、多类标准并存环境下的具有中国特色的核安全监管制度体系。

(三)加强科技攻关，为生态安全监管提供可靠的技术支撑

随着我国华龙一号、高温气冷堆等核电机组在全球首次建造、调试和运行，以及浮动堆、供热堆、陆上小堆等越来越多采用新设计、新结构、新材料、新工艺、新设备，核安全监管面临许多新的挑战。

1.不断提升核安全技术水平。发挥国家科技计划攻关项目优势，紧跟国际前沿，加快推进战略性、基础性、公益性核安全科技研发；大力开展辐射环境监测和技术审评关键技术研究，创新审评监督技术手段；持续推动核安全关键设备和材料的自主研发和国产化，努力实现自主安全发展。

2.持续推进反应堆技术创新。核安全不能依赖无限制复杂化的纵深防御手段解决，从根本上看还是取决于反应堆技术的不断创新。在国家层面建立“核反应堆创新中心”，整合国内核技术相关企业、政府机构、国家实验室和高校力量，加大先进反应堆及系统的技术研发和小型反应堆在不同应用领域的技术研发。

(四)布局供需两端，打通核能公众沟通生态链

公众接受度是制约核能和核技术利用可持续发展的最大瓶颈。即便政府监管能从制度上、技术上为核能安全发展提供可靠保障，也未必能同步获得公众的一致认同。因此，开辟核安全监管生态路径，离不开与公众的有效沟通。经长时间摸索，我国形成了中央督导、地方主导、企业作为、公众参与的核安全公众沟通机制，但操作过程中存在公众沟通力量分散化、信息碎片化、表达宣传化等现实问题。做实供需两端工作，可以有效打通核能公众沟通生态链，实现双向互动。

1.做实核能公众沟通“供给侧”工作。一是充分发挥政府引导、行业协会支撑、企业主导牵引、专业机构协调作用，推进核安全议程设置、内容输出和价值输出，推动建设集科普教育、信息公开、公众参与和舆情应对等多功能窗口于一体的公众沟通平台，保障公众核安全信息知情权、决策参与权、运行监督权和损害索赔权。二是积极搭建科普网络及新媒体平台，建设各级核科普教育基地，广泛开展“全民国家安全教育日”“公众开放日(周)”“科普中国、绿色核能”“核安全文化进校园、进社区”等核科普活动，引导公众掌握涉核领域基本常识。三是依法落实信息公开，遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的指导思想和公正、客观、及时、便民的基本原则，通过官网、官方微博、微信公众号、行政服务大厅等便于公众知晓的线上线下方式，开展核安全重大政策信息解读，及时发布许可审批、监督执法、总体安全状况、事故事件、辐射环境质量、年度核安全报告等权威信息，及时回应公众对核安全的关切。

2.做实核能公众沟通“需求侧”工作。一是重大核安全事项决策之前，通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会等形式，全面掌握利益相关者的真实诉求，在法定范围内给予充分考虑或适当补偿。二是建立第三方公众参与机制。通常，由利益相关者如业主或环评单位直接开展核能项目公众参与工作，公信度容易受质疑。邀请与项目无直接关系、“背靠核能，面向公众”的具备较高公信力、技术支持能力的单位作为“第三方”，担负起工业界和公众之间的认知沟通桥梁[16]，可以有效避免此类问题发生。三是根据年龄层次、知识结构、性别比例等特点，分析不同群体对核安全理解和反应的差异性，“有针对性做好话语体系及指导文档建设”[17]，精准做好沟通服务，以换取各类群体对核能开发利用的全面理解和充分理性。

五 结 语

生态文明建设需要核安全保障，实现核安全需要不断加强核安全监管，核安全监管现代化离不开新时代生态文明思想的指引。文章基于新时代的生态挑战，赋予了核安全监管现代化更加丰富的生态内涵，并初步探讨了推进核安全监管现代化的生态路径，但未涉及实施步骤、具体措施以及如何科学评估等更具体的问题，待后续研究进一步分析。