聚民智汇民意坚持全过程人民民主

张继红

“问题多、争议大、专业性强、难度高，很多是开创性的内容，并无现成的经验可以参考”，回顾《上海市数据条例》（以下简称《条例》）的诞生过程，立法起草组工作人员感触颇深。立法起草组撰写了多个版本，召开过无数次座谈会、调研会、专家论证会，坚持全过程人民民主是立法起草组攻坚克难的法宝。为人民而制定，满足人民的新期盼，《条例》就是在这样的坚持、坚定、坚守及不懈努力中从年初时的一个“设想”变成了后来的“草案”，再到11月25日在市十五届人大常委会第三十七次會议上“获得全票通过”。

激烈碰撞反复打磨

什么是数据？数据与信息有什么区别？这是立法一开始就面对的基础性问题。

数据权益保护是其中最难啃的骨头。数据权益是什么？要不要保护？怎么保护？一边是企业的热切期盼。在起草组调研时，企业代表不断询问：“已经出现多起数据产品被侵权的案件，这个《条例》能否解决我们最关心的数据权益保护问题？”另一边则是质疑的声音。一次调研会上，有代表提出，“上位法对数据权益都没作明确规定，地方立法的空间不大，也很难突破”。

就此问题，市人大常委会蒋卓庆主任多次召开专题会议，肖贵玉副主任带队赴京向全国人大常委会和国家有关部门请示，同时到深圳、浙江等地进行调研走访。5月27日，市政府办公厅、市经信委、市人大财经委召开“数据立法研讨会”，邀请来自全国人大常委会，国务院办公厅，北京、浙江、山东、深圳等省市，高校、科研机构以及企业的代表，专题进行研讨。第十二条就是在这一次次征询意见、观点的激烈碰撞、反复打磨修改中最终形成。该条采用了“个人信息具有人格权益”与“数据具有财产权益”的表述，明确区分了信息与数据，对“自然人、法人和非法人组织在使用、加工等数据处理活动中形成的法定或者约定的财产权益”进行保护，真正激活数据这一新型生产要素的经济价值，充分调动市场主体开发、生产高质量基础性数据及数据产品的积极性。同时，对未来数字经济发展中“有关数据创新活动取得的合法财产权益”进行了正面肯定，充分体现了立法的前瞻性和包容性。

回应民声直面问题

在立法起草组开展调研走访的过程中，经常会被问到这样一些问题：“个人信息被泄露的现象特别普遍，经常会接到骚扰电话、营销短信，这部《条例》有没有保护我的个人信息？” “下载手机APP的时候，如果点‘不同意’，就无法进行下一步，我能对这些隐私政策说不吗？” “进小区还要刷脸，我的信息是不是被过度采集了？”

事实上，在政府提交的《条例》草案议案中，个人信息保护的相关内容并没有纳入《条例》框架内。老百姓所关心的就应当是立法者所要回应并解决的问题。市人大常委会为此专门召开立法协调会，希望慎重考虑市民比较关心的捆绑性条款、刷脸验证等问题。经过立法起草组反复修改，最终不仅“个人信息特别保护”成为专门一节，并就上述问题都作了针对性的规范，明确规定“处理者在提供产品或者服务时，不得以个人不同意处理其个人信息或者撤回同意为由，拒绝提供产品或者服务”;第二十三条还特别加了一款，“不得以图像采集、个人身份识别技术作为出入该场所或者区域的唯一验证方式”。

汇集民智形成共识

什么是公共数据？哪些数据可以划入“公共数据”的范畴，到底是按照主体、行为、性质还是目的进行划分？对于公共数据的定义，大家都曾有过不同意见。

在调研座谈会上，企业代表、专家学者、行业主管部门畅所欲言。有代表提出，公共数据的范围不能过于宽泛，担心一些数据一旦被划入“公共数据”，就有被公开、共享的风险。还有观点认为，水、电、煤、公共交通等领域已实行企业化运营，成为企业数据，不应当纳入公共数据。通信主管部门代表则认为，通信数据涵盖通话时长、位置信息、通话内容等个人隐私及信息，不宜纳入公共数据进行管理。

对于上述争议，陈寅副市长、肖贵玉副主任牵头召开双组长会议进行了专题研究，结合本市公共数据已有的实践基础，厘清了公共数据的范围，即“本市国家机关、事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织，在履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的数据”。同时，在征询国家有关部门意见的基础上，对于那些有争议的和较为敏感的但又对于本市公共管理和服务意义较大的数据，如运行经费由本市各级财政保障的单位、中央国家机关派驻本市的相关管理单位以及通信、民航、铁路等单位在依法履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的各类数据，采用“参照公共数据的有关规定执行”的方式，立法过程不仅凝聚了共识，还找到了体现各方意愿和要求的最大公约数。

“十四五”规划纲要提出“开展政府数据授权运营试点”，浙江省、四川省和成都市等也做了初期探索。然而，对于要不要授权运营、采用何种授权运营模式，分歧依然存在。在走访调研的过程中，有的代表认为授权运营就是一种新形式的行政垄断，无异于“新瓶装旧酒”;有的则坚持授权就要采用许可方式，被授权机构只能是一家或几家国有背景的企业。在反复听取来自技术、法律、公共管理、数据治理等领域的专家意见基础上，立法起草组最终将“公共数据的授权运营”写入《条例》，同时为了给后续如何具体操作留下制度空间，规定“市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法”。也就是说，《条例》明确认可并建立本市公共数据授权运营机制，开辟出一条与开放、共享不同的公共数据利用通道，让那些懂技术、懂场景应用的被授权市场主体“依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境”实施公共数据的开发利用，形成价值含量更高、更匹配市场的数据产品和服务，向全社会提供。

前瞻设计服务国家战略

今年4月发布的《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中提出“建设国际数据港和数据交易所”。如何落实中央交给浦东的任务，如何提供一个安全、可信的数据交易环境，为未来全国乃至全球数据流通提供基础性制度保障，就成为《条例》规则设计的重中之重。

为此，市人大财经委、市大数据中心、市司法局等单位专门走访了上海证券交易所、上海数据交易中心等机构以及特斯拉、亿通国际等企业，就未来上海数据交易所和国际数据港的建设规划、性质、运作模式等问题听取多方意见。有代表提出，“浦东新区要在数据改革方面作出探索性、创新性的尝试”。这些意见最后被吸纳到《条例》中，不仅增设“浦东新区数据改革”专章，明确规定“本市按照国家要求，在浦东新区设立数据交易所并运营”以及“根据国家部署，推进国际数据港建设”，还支持浦东新区探索与国家有关部门建立数据共享使用机制。

数据立法牵动众多部门、机构、行业、企业的心，亦承载着人大代表、市民的期盼，更凝结着市委、市人大、市政府以及立法起草组全体工作人员的集体智慧，是全面贯彻全过程人民民主的一次生动实践。

（作者系市人大财经委挂职处长）