浅谈农村土地管理中存在的主要问题及对策

徐启龙

土地是农民的基本物质保障，国家提出将第二轮土地承包期限延长，确保农村居民土地承包经营权长期不变，将有助于稳定农村居民的土地承包经营权益，进而促进农民增收。 近年来，由于农村土地过度分散，农村居民的种植成本加大，影响了土地种植收益。 有的农村地区甚至出现了大量土地闲置不用的现象， 这些都亟待通过土地集约开发加以解决。

一、农村土地管理中存在的问题

农村最大的财富就是土地。 在现行土地政策下，一些地方存在着乱征、乱建、乱占、乱转、乱卖现象，一些单位或农民未经批准违法占地建房现象时有发生。 因为种种原因，农村土地管理工作存在着一些突出问题。

（一）对于农村土地管理认知不足

农村宅基地是集体所有的，农民只有权使用它，只有在村庄进行户口登记的人才能享有这项权利。 然而，少数地方政府对土地使用和管理缺乏深入监督，仍然存在在耕地上盖房、非农村户口建房、超出审批面积建房等问题。 农村建房没有按照国家的有关政策和规定对农村土地进行规划、管理和有效利用。 由于农村土地确权登记分属不同部门，确权的主体和性质尚不明晰。此种结果导致许多地区违法用地问题严重。 例如，农村集体土地所有权发证主体不明确； 农村集体土地和宅基地权属尚不明晰； 土地所有权和承包经营权确权发证分属国土和农业两个部门； 确权登记发证的后续工作亟待加强，相关政策调整尚未及时跟上。 再如，城市建筑面积与农村地区使用面积之间的不平衡问题[1]，使得农村乱占耕地建房问题屡禁不止。 此外， 在一些地区，地方政府为了上项目、搞开发任意征用农村土地，使农村耕地面积大大减少， 影响了农业生产和国家粮食安全。

（二）耕地矛盾日益突出

一些农村在土地问题上存在的突出矛盾， 表现在“动”的过程中，即重新发包、搞返租倒包，其实就是与民争利的现象。 在不许乱收费、收入没有别的来路的地方，耕地矛盾更加突出，主要表现在两个方面。 第一，在我国农村，实行30 年不变的土地承包制，导致一些家庭在有家庭成员去世后没有改变土地数量， 新出生的人口也没有分配到土地， 从而导致土地分配不平均的问题出现[2]。 在农村的发展过程中，由于谷物等作物的经济效益不好，农村40 岁以下的人都不愿意种地。 若在耕地上种植花卉和药材，既耗费大量养分，又破坏土壤结构，对耕地质量也有一定影响，还需要得到当地政府有关部门的批准。 就现状而言，耕地已经成为农民的烫手山芋，好多家庭都为了耕地发愁。 第二，在经济发展过程中，城乡地区之间存在着严重的经济差距，使许多农民选择出外打工，农村耕地撂荒现象严重。 虽然国家采取了一系列促进农业生产的政策， 但由于农业生产的经济回报低，农民不愿意返回家园耕种土地。 大部分耕地闲置、撂荒，成为农村发展的一个严重障碍。

（三）土地管理部门对农村土地使用和监管力度有待加强

土地管理部门一直遵循合理开发和利用土地的理念，并在区域内尽可能坚持适用管理原则，以便有力地促进区域经济发展。 然而，在土地转让过程中，许多地方为了最大限度地实现自己的经济利益，往往会利用土地资源管理政策法规中的漏洞， 绕过政府部门的监督，导致土地资源的浪费和低效利用。 例如，农民建设住房，必须遵循国家规定的批准程序。 然而，利用耕地建造住房的情况仍然存在，但土地执法的缺位使违法占地建房行为不能得到及时处理，从而妨碍了土地管理法和有关条例的执行。 2020 年，国家提出严厉整治农村占用耕地建房，就是对违法占地建房行为亮出的“利剑”。

二、强化农村土地管理的具体措施

如何管理农村土地？ 在土地管理日渐严格的当下，河南农村将面临土地产权制度改革和土地市场改革的双重任务。 管理好农村土地一定要增强土地管理的意识，要多个机构共同配合，同心协力开展土地执法监察工作，做到有法必依、执法必严、违法必究，对土地违法行为必须进行严厉打击。

（一）引导农民转变思想

近年来，我国新农村建设迅速，但土地问题影响和阻碍了农村地区的经济发展。 目前，许多农民由于对土地的依附感，不愿意流转他们的土地，也严重限制了现代农业的大规模发展。 为了解决这一问题，必须为城乡建立一个统一的社会保障制度，以解决农民在土地流转之后的生存问题。 一方面，由政府引导建立土地地价评估机构，合理安排土地使用，以确保耕地不被破坏。 另一方面，探索商业发展用地补偿款市场化。 对农村宅基地的管理，必须严格执行土地政策，并进一步加强农村住房标准化的监管，严格禁止在耕地上建房。 同时，有效加强对农业经营主体的监督， 必须坚持不改变土地的性质，维护农民的利益，确保土地流转不会损害农民的权利和利益，也不会破坏土地的原始生产能力，让农民成为土地流转和大规模行动的积极参与者和真正受益者。

充分发挥村干部的作用， 使其引导村民深入了解土地流转政策，进而支持土地流转。 充分利用城乡土地流转服务平台的运作机制，推广土地流转示范合同。 转让各方的权利和义务应通过书面合同充分阐明， 采取一切必要措施，确保农民能够放心地流转土地。

（二）提高农村土地利用率

合理的土地规划是改善土地利用效率的重要保障。根据土地的特点对土地进行分类是以多层次和多方向的方式进行的，目的是在可持续利用的基础上最大限度地提高土地资源使用价值。 此外，除传统的土地利用外，农村还应加快引进新技术、新设备，发展绿色农业，提高土地利用效率。 为适应工作需要，要加快建立土地管理和改革的专业队伍，抓紧引进专业人员，强化人才队伍建设，配足配强管理机构和人员队伍。 政府应积极指导和支持农民使用农业机械。 优化农产品选择，以改善土地的生态环境，促进农村、农业的可持续发展。

同时，提升流转土地的开发档次，坚持把土地流转作为优化和调整农村种植结构和产业结构的手段，并进一步加速实施，使土地流转在新农村建设中发挥作用。

（三）进一步加大对农村土地流转管理的监督力度

土地资源是经济建设用地的保障，也是农村实现现代化发展的重要生产要素。 为推进乡村振兴战略实施，农村土地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地承包后土地的所有权性质不变， 承包地不得买卖。 农村土地管理要在市场竞争机制中实现有偿流转使用，从而实现城乡人员流动、技术互动、土地资源高效配置[3]。 政府管理部门也可以通过以下措施来规范管理土地流转。第一，规划土地用途，调控土地供需。在严守生态红线、耕地保护红线的基础上，加强土地利用计划管理，实现建设用地总量控制。 严格控制土地用途变更，规划每一块地的用途，做好用地风险防控。 在符合用地规划、土地安全的情况下吸引有竞争力的资本、企业参与到农村土地要素流转中。 第二，加强对流转合同的标准化管理。 各类土地权益主体的边界明确、清晰是土地使用权实现顺畅、合法流转的前提。 必须依法登记集体土地流转信息，实现土地资源高效利用。 第三，强化农村土地流转监督管理工作。 要建立实时化的规划督察机制和土地定期评估制度，协助农村集体组织依法收回未能按照合同约定开发利用的土地，强化在农村土地市场化流转中对弱势群体的保护， 提高土地利用效率。同时，加强土地流转及使用情况监督，依法制止非法干涉土地流转、违法倒卖土地以及各种违法占用农村土地违规建设的行为，必须适当提出有关要求，以确保流转的合法性和准确性。 有关部门必须在农村土地流转过程中充分行使职能，有效监督土地流转。 第四，建立农村土地流转服务平台。 农村集体经营性建设用地使用权可以以出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式进入土地市场交易。

三、结 语

河南是一个农业大省，做好农村土地管理工作，对农业持续发展具有重要意义。 对于农村土地审批使用要杜绝以权代法、自批自用等不守规则的现象，尽可能地节约集约利用土地资源。 相关部门应加大力度，对土地管理模式进行优化，更好地保护农民利益，促进农村经济健康发展。