京津冀生态环境协同法制的实现路径

于文轩

(中国政法大学 民商经济法学院， 北京 100088)

近年来，国家积极推进京津冀协同发展。2014年2月26日，习近平总书记主持召开京津冀三地协调发展座谈会，强调京津冀要打破分而治之的思维模式，建立科学长效的发展机制。政府工作报告也提出要加强环渤海及京津冀地区经济协作，同时明确京津冀协同发展是重大国家战略。2014年，京津冀协同发展领导小组、京津冀协同发展税收领导小组、京津冀交通一体化领导小组成立，并在中央经济工作会议中提出要加快京津冀协同发展。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，要求实现三地协同发展。2016年，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》正式印发，成为全国第一个跨省市的“十三五”规划。2018年，京津冀大气污染防治领导小组成立，负责京津冀及周边区域的大气污染治理工作。这些举措为京津冀生态环境协同法制的推进奠定了基础。明确生态环境协同法制的目标定位，健全基于府际协调机制的体制协同，实现以利益衡平为主旨的制度协同，同时加强法制的协同实施，是进一步推动京津冀生态环境协同法制发展的必由之路。

一、生态环境协同法制的目标定位

京津冀生态环境协同法制不仅是新时期实现区域协同发展战略的重要内容，而且基于协同法制的目标，为解决区域生态环境问题提供了有力的法制基础。概言之，这一目标体系包括四个相互关联的环节，即改善区域环境质量、推动区域生态环境法制的内洽与协调、实现利益均衡和利益共享、推动生态环境保护与经济社会协同发展。

首先，改善区域环境质量。《环境保护法》将保护和改善环境作为首要的立法目的，明确要求建立跨行政区域的环境污染和生态破坏联合防治协调机制。(1)参见《环境保护法》第1条、第20条。京津冀地区生态环境问题较为复杂，涉及的环境污染类型较多。根据生态环境部每年公布的中国环境状况公报，在全国污染严重的城市排名中，河北省有不少城市排名比较靠前。在此情形下，区域生态环境质量的改善理应成为京津冀生态环境协同立法的首要目标。

其次，推动区域生态环境法制内洽协调。尽管京津冀区域内的各地区在生态环境保护方面存在诸多全社会共同关切的问题和利益，但由于各地都存在对自身利益的考量，因而有时难以从区域生态环境整体利益的角度出发，以确保区域生态环境保护法制的协同。在实践中，这会导致区域内部法制运行环节产生差异，进而削弱协同治理的效果。为此，就需要通过法制协同措施，在区域内构建良善的、协调的、内洽的生态环境保护制度和规范体系，以降低因法律规则不协调而产生的制度成本。

再次，实现地区间的利益均衡和利益共享。京津冀地区面临的诸多生态环境问题，深受京津冀三地发展状况不均衡、利益分配不对等、区域补偿不完善等因素的影响。[1]一些地区承担了较大的生态环境压力和治理责任，并付出了较多的经济和生态成本，而其他地区则更多地享受了环境产生的积极效应。同时，各行政区基于属地主义分别进行立法，这在很大程度上认可并固化了地区间发展的不均衡，同时忽视了区域内部协同发展的内在需求，使利益冲突进一步复杂化。为此，就需要根据各地区社会发展的现实需求来平衡区域内各方的权利义务，以确保各方在生态环境保护方面实现利益的均衡和共享。

最后，实现生态环境保护与社会经济协调发展。社会经济的持续健康发展是有效推进生态环境保护的重要前提和应有之义。这不仅是可持续发展理念的内在要求，也是新时期生态文明建设的本质要求。这种高层次的协同发展可以为突破京津冀生态环境保护面临的困境提供内在动力，同时也更好地体现了“协同”的精神特质。

以上四个方面的目标共同构成了京津冀生态环境协同法制完整的目标体系。改善区域环境质量、推进生态环境法制的内洽与协调是直接目标，促进地区间利益均衡与利益共享、实现生态环境保护与经济社会协同发展是最终目标。这一目标体系的实现为京津冀区域生态环境保护提供了重要的法制保障，也是京津冀协同发展的应有之义。为此，需要从体制协同、制度协同和实施协同三个层面展开制度建构。

二、基于府际协调机制的体制协同

根据整体政府理论，生态环境协同法制在体制协同层面的要旨在于整合政府环境治理职能，加强跨区域环境管理机构之间的协同运行。[2]为此，体制协同层面应特别关注府际协调。在推进京津冀协同发展过程中，政府通过联席会议制度、联络员制度等措施在体制协同方面作出了诸多努力，但仍然存在结构体系松散、信息整合度低及沟通机制不畅等问题，当前所面临的挑战主要体现在三个方面。其一，单纯的属地管理催生了各地的地方保护倾向。在京津冀生态环境协同治理过程中，生态环境保护工作仍然是由其所在的行政区人民政府对本辖区内的环境污染治理工作负责。这种属地管理原则固然有其便利之处，但也容易导致通过转移污染治理的外部成本获得本行政区域内经济水平提高的情况发生，进而催生地方保护的倾向产生[3](P.217)，同时也容易引致跨区域污染事件发生时管理缺位等情况的发生。其二，经济指标占主导地位的考核机制使得地方环境治理在与经济发展的博弈中常常处于劣势地位。同时，目前对于生态环境保护绩效考核体系的存在，使得地方政府更倾向于独立开展环境治理工作，从而形成突出的政绩，由此也导致了地方政府推进环境治理协同机制积极性不高的问题的产生。[4]其三，利益平衡分配机制。在京津冀区域中，河北的行政配置实质上是低于北京和天津的，在资源配置和行政关系协调时，其往往处于不对等的地位，这种情势不利于构建合理的协同治理机制。而且，基于“保障首都，服务首都”的理念，无论是针对产业发展规划、能源资源供给还是对生态环境的考量，都始终将北京置于优先地位。另外，生态补偿制度尚不完善，地区之间行政权力的利益分配平衡机制的缺失阻碍了地方之间行政权力的协同。在此情形下，构建协同型利益格局，创设基于共同责任和使命的利益相关者之间的“命运共同体”变得至关重要。[5]对此，可以从三个方面实现生态环境法制的体制协同。

首先，建立中央主导的协同治理模式。综观各国实践，区域协同管理模式主要包括三种：一是以英国伦敦为核心的区域和以日本太平洋沿岸区域为代表的中央政府特设机构主导协调模式；二是以欧洲西北部区域为代表的地方联合组织主导协调模式；三是以美国东北部大西洋沿岸区域为代表的以民间组织为主、政府为辅的联合协调模式。[6](P.58)京津冀生态环境治理宜参照第一种模式，以京津冀协同发展领导小组为基础，由中央有关部门主导，提高领导小组的级别，逐步将领导小组通过法定程序过渡为常设领导机构，理顺其与三地生态环境和其他部门之间的关系。同时，建立跨区域联合监察执法机制，加强信息的互通共享。[7]以中央领导小组为主导，领导京津冀的生态环境协同治理工作，这有利于平衡三地间的行政地位，促进信息的及时沟通，形成高效的协同治理体系。

其次，按照生态要素设立专项协同治理机构。因客观因素的限制，相较于地方政府，中央机关在制定政策时缺乏对各地实际情况的了解和把握，因而，对政策的反馈相对较慢。[8]考虑到京津冀地区污染问题众多、各区域主要污染问题不同的现实情况，为增强中央领导小组制定相关政策法规的及时性，使之更好地适应区域特性，可按照生态要素设立专项中央治理小组，同时将中央领导小组职能具体化。进而从生态环境治理的角度实现“求同存异”，把握生态环境问题的特点，采取有针对性的措施。2018年成立的京津冀及周边地区大气污染防治领导小组治理工作取得的显著成效也验证了立足于生态要素设立专项协同治理机构的优势。另外，这一方案也有利于缩短中央制定的政策落实到地方后取得效果再反馈的时间，从而以及时的反馈—调整机制弥补中央无法第一时间回复生态环境问题的缺陷，使中央与地方在明确各自职能的前提下有序协调地开展工作。

再次，建立顺畅的沟通机制。在京津冀生态环境协同治理的法律机制中，京津冀发展和改革委员会区域工作联席会议作为目前运行的区域内层次最高的、正式的综合性治理机构，负责京津冀三地之间信息的沟通、建议的提出及区域合作的督促等事项，承担着三地发展改革相关职能部门之间沟通协作的任务。但由于职能属性和行政级别的限制，三地的发展改革相关职能部门并不具有决策和管理的权力，其调控能力有限，且现有的联席会议制度也有待于进一步完善，如许多制度并未规定参会的人员与具体参会部门，进而影响了联席会议实效的发挥。[8]在当前京津冀地区生态环境协同治理尚缺乏相应的区域性立法的情况下，要解决这些问题，应当发挥区域联席会议的积极作用，一方面，在综合性跨区域环境治理机构尚未成立时暂代其职能，通过定期召开区域行政长官联席会议，统领京津冀生态环境协同治理工作；另一方面，通过联席会议推进京津冀生态环境协同治理的综合性立法工作，充分发挥区域性立法的积极性和主动性。

三、以利益衡平为主旨的制度协同

实现区域内部利益平衡是生态环境协同治理法律制度安排的主旨。在各行政区域分而治之的生态环境治理模式下，对生态环境问题实行属地管理，地方政府在“理性人”特质的驱动下，往往选择为了经济发展而牺牲环境利益，这进一步加剧了区域内的环境问题。[9]为此，生态环境协同治理着眼于公平合理地分配环境治理责任，通过利益衡平机制，实现区域内的府际利益平衡。在此过程中，不仅要考虑各地所投入的环境治理成本、发展机会成本等，还应考虑各地获得的生态环境利益等，合理对待各方治理主体的正当利益诉求，以减少“搭便车”等现象的产生。在实现“通过法律控制社会”[10](P.10)这一目标的同时，还应充分发挥区域间合意在推动区域府际利益平衡中的积极作用，“需要在决定利益划分的各种社会安排之间进行选择，并需要确认一种体现合理分配份额的协议。这些原则提供了一种在社会基本制度中分配权利和义务的方式，并且规定了社会合作中利益和责任的适当分配模式”[11](P.32)。着力促进各主体之间充分的协商和表达，为实现利益平衡提供有效的渠道。基于此，可从如下五个方面着手实现制度协同。

第一，环境规划。环境规划制度在环境治理工作中扮演着重要角色。环境保护规划主要划分为综合规划和专项规划两大类。以2013年9月国务院印发的《大气污染防治行动计划》为例，该计划针对京津冀地区在排放标准、污染源控制、环境质量等方面的问题提出统一的目标和规划。2017年，京津冀地区PM2.5的平均浓度比2013年同期下降了39.6%。可见，通过立法实现整体规划的举措取得了一定成效。2015年，《京津冀协同发展生态环境保护规划》发布，以5年为期限规划了京津冀区域生态环境方面的任务及相关工作。要实现京津冀生态环境协同治理，不仅需要进行区域的综合性规划，还应当实现区域综合性规划与省市级综合性规划之间纵向的协调统一和各省市级综合性规划之间横向的协调统一。京津冀地区应当在区域综合规划的基础上，注重发挥本区域的主观能动性，考虑本地区的实际特点，弥补统一规划中存在的不足。

第二，评估机制。为落实控制区域污染物总量的目标，在实行协同治理之初，就要对京津冀地区的生态环境容量进行科学评估。对于地区共享的大气资源和水资源，应尝试跨越行政区划建立统一的规划、标准、防治措施与法律责任，从而实现对重点问题的协同治理。无论是对大气污染防治和水污染防治规划的进一步细化，还是水土流失以及其他领域的治理，都应当以事前评估制度的系统化完善为前提。为此，可由中央主导成立京津冀区域生态环境评估委员会，由中央财政支持评估所需的费用，同时公示评估流程，以保证评估过程不受地方影响。同时，需要明确第三方评估机构的法律责任，并设立相应的机制进行长效监督。[12](P.113)

第三，生态补偿。京津冀地区生态环境复杂，其中经济发展相对落后的地区往往也是生态保护的重点地区，仅依靠中央财政的纵向转移支付远远无法满足生态环境保护的需求。从本质上看，生态补偿是以资源保护为目的、以具体区域空间为载体的生态平衡机制，着重强调生态补偿在空间上的实现。[13](P.6)建立健全区域生态补偿机制，首先，可通过构建京津冀生态环境协同治理的“区域一体化”生态补偿机制，明确生态补偿的对象、标准以及利益分配方式等；其次，是完善生态补偿的法律法规和制度环境，推动生态补偿机制的法制化、制度化、规范化和科学化，促进全社会各主体对该机制的参与；再次，拓展和完善生态补偿方式，将政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力技术补偿等方式相互结合，实现“补血型”和“造血型”补偿方式的双赢。[14]此外，生态补偿还需要依托生态补偿基金来展开。一方面，主要污染单位可缴纳生态补偿基金，用于事后的生态环境保护和修复；另一方面，可将中央层级的财政纵向支付按照一定比例纳入到地方的生态补偿基金当中。生态补偿基金的用途和支出范围应当以法律的形式固定下来，不得将其用作其他用途。[15]

第四，转移支付。京津冀区域的环境脆弱性和资源约束性等特征凸显了环境治理领域优化生态补偿转移支付制度的迫切性。实行分税体制改革后，央地政府间财权上移而事权下移，致使地方政府缺乏足够的资金进行环境治理。[16]为此，一方面，应当建立规范的“中央—京津冀地区”区域纵向转移支付制度，扩大中央财政的转移支付力度，统筹整合各类生态保护专项资金，减轻地方政府生态环境治理的财政压力。另一方面，可建立横向转移支付制度，在地区间建立公平合理的激励机制，以应对因财力不足而造成的掣肘窘境，以提升生态环境治理的整体效果。[15]

第五，税收分享。应逐步建立税收协同机制，缩小收支差距，平衡不同地区的财政利益。这是区域协同发展的基石[17]，也是解决生态环境问题的重要手段。京津冀地区区域之间和城乡之间发展差异巨大，产业格局不同，环保压力大的区域往往存在着公共资金不足的问题，而产业转移带来的环保治理格局的变动导致了新的利益分割问题的产生，且不同的税收政策也不利于统一区域市场的形成。为此，应明确区域内的征税对象及相应的征税方式，实现税收政策的协同，促进区域税制的统一。在此方面可参照美国明尼苏达州双子城的经验，通过区域内税基的共享消除区域内的税基不均，缩小地区间的发展差距，弱化无序竞争。同时，为避免税收与税源相背离的现象发生，可制定京津冀区域整体的税收分享规则，推动形成区域内合理的税收利益分享和征管协调机制。

四、面向效率保障的法制实施协同

法制实施层面的协同是实现生态环境协同治理目标的关键所在。在生态环境协同治理中，破除行政壁垒和加强信息共享是实现实施协同的关键。一方面，行政壁垒是阻碍区域协同治理的根本原因。行政部门实现快速反应和密切配合、摆脱行政层级束缚的最有效方式是达到“无缝隙政府”的状态。这一状态的本质是要求采取一种扁平化的治理结构，通过联动机制实现区域政府或政府部门之间的无缝连接，减少不必要的措施和流程，达到行政管理的高效化。京津冀三地的生态环境部门已通过一系列的联席会议逐步加深联合执法的广度和深度，中央也在通过领导小组等机构推动三地政府的合作。这些措施对于打破政府间的行政壁垒产生了积极影响，但由于执法方式单一、领域有限、组织形式松散等问题的存在致使目前取得的效果较为有限。为此，可通过制定统一的实施标准、实行多样的执法措施、制定符合三地实际需要的实施程序等方法推动政府间的合作，减少行政层级和地方利益对合作机制造成的负面影响，提高区域内政府间的协同效率。[18](PP.262～267)另一方面，信息共享是构建各治理主体间合作机制的重要前提。在区域环境治理中，“搭便车”“囚徒困境”等现象产生的根本原因之一是区域间环境治理的相关信息沟通不畅。[19]京津冀三地虽已决定建立京津冀生态环境执法信息共享制度，但政府间的信息共享在制度建设方面仍有欠缺，“信息孤岛”现象严重。[20]同时，企业、公民等其他主体参与信息共享的程度仍有待提高。为此，三地政府应当采取相应措施保障企业和公民等主体的环境知情权，推动多元治理主体之间的互动和沟通。为了实现这些目标，可以从立法协作、绩效考核、社会参与等方面入手，推动生态环境协同法制的有效实施。

第一，立法协作。实现立法协作的长效机制，需要加强顶层设计，进一步引导宏观层面的规划。首先，可以由三地人大成立专门的立法协作委员会，建立由三地人大常委会、政府等立法机构和专家、学者等组成的立法协作机制，保证各地的利益诉求在进行协商时能够被充分体现。其次，地方人大与政府部门可以建立协商的长效机制，利用工作例会、机构合并等方法制定制度性的立法合作机制，同时发挥领导小组等方式的优势，打破常规的科层管理模式，在重大事项的决议上召集相关方，由人大和地方政府带头，优化决策机制与联防联控的效果。再次，立法决策的协商既需要针对之后的立法进行优化，也需要完成既往法律法规的合理性审查，清理涉及地方保护主义或各地间存在冲突的与环境相关的地方性法规，这也是加强信息沟通、打破政策壁垒的必由之路。

第二，绩效考核。绩效考核直接影响着主政官员的价值选择偏好与行动逻辑。传统的以经济指标为中心的绩效考核方式是导致生态环境事故频发的主要原因之一。[21]针对京津冀协同治理的目标，应对各地方的绩效考核内容作出相应的调整，推行“绿色GDP绩效考核”方式，并根据京津冀生态环境协同治理的现实需要设计适配性指标，综合考核京津冀生态环境协同制度推进的成果。唯有如此，方可提供激发地方主政官员参与生态环境协同治理的现实动力。在强调环境绩效重要性的同时，亦需完善环境绩效审计制度，结合整个京津冀地区环境质量进行环境绩效审计，这将有利于解决因区域内行政主体话语权不同而引发的污染转移的问题。

第三，社会参与。生态环境协同治理强调多元主体参与，公平分配各主体间的环境治理成本和环境利益。多元主体共同参与有利于转变传统方式所带来的治理困境，调动各主体参与治理的积极性。为此，就要以协商为工具，以健全政府、企业和公众共同参与的生态环境治理新机制和新体制为目标。[22]一方面，加强企业与行政机关的沟通协商，这也是提高决策方案科学性的重要手段。在此，应强调企业的主体作用，强化政府对企业的指导和监督，提高企业守法的积极性和主动性。另一方面，经济学对公众参与管理公共资源的实证研究证明了公民诉求表达与群体间协商机制对于优化决策的必要性与合理性。为此，应在地方政府进行决策时贯彻公众参与原则，提高决策的科学性；同时在跨区域生态环境协同治理中充分吸收各方意见，基于科学的协商机制，保证各利益相关方的充分参与。

完善京津冀生态环境协同法制的意义早已超越了京津冀区域协同治理本身。在更广泛的意义上，这是践行作为生态文明思想重要组成部分的生态系统观最佳的实践操作方式。生态系统观主张“山水林田湖草是生命共同体”[23]，认为生态是一个统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条，体现了生态整体主义的观念，要求以系统论的手段推进环境治理。正是基于这些理念，京津冀生态环境协同法制强调整体主义的目标定位，并从体制协同、制度协同和实施协同三个层面展开制度建构。唯有如此，方可从法制层面在京津冀地区实现真正意义上的生态环境协同治理。