非政府组织参与公共危机管理的困境与对策分析

□王世俊

非政府组织作为一种区别于政府及营利性组织的团体，在公共危机管理中也充当着重要的角色。2008年汶川地震发生后，我国非政府组织第一次凭借其在救援救灾及灾后重建等方面所发挥的重要作用得到了社会大众的认可，此后历经十多年的学习与发展，我国非政府组织取得了可喜的进步与成绩，但较之于西方发达国家的非政府组织，我国非政府组织还面临着自身建设不足、外部资源支持度不够、参与范围受限、参与度低等问题，这一定程度上限制了其在公共危机管理中的积极性与能动性。

一、非政府组织参与九寨沟地震援助的实证分析

(一)九寨沟地震及救援情况介绍。2017年8月8日，四川省北部阿坝州九寨沟县发生7.0级地震，此次地震共造成四川省、甘肃省8个县受灾。九寨沟地震发生后，四川省委、卫计委、新闻办等政府部门，迅速启动了公共危机应急响应工作，启动了地质灾害应急预案，第一时间开展救援任务，对震情进行检测，减少人员伤亡，防范次生灾害。除政府部门的应急措施外，许多非政府组织也在第一时间响应，立即投身于救灾过程中。如：壹基金组织仅在九寨沟地震发生十几分钟内，便联络到了四川原点公益慈善中心，在第一时间到达了九寨沟县政府，与政府进行灾情信息与需求沟通；蓝天救援队也搜救到十名深度被困人员和4名遇难人员；地震发生不到两个小时内，灾区自发成立了第一个非政府组织——都江堰岷江应急救援队，积极参与到灾后救援工作中；各类互联网募捐平台开通快速渠道，为灾区筹集资金，还有当地居民自发、积极地参与救灾活动。

(二)非政府组织参与九寨沟地震救援赈灾的问题分析。九寨沟地震震级较大、震感较强，却是近十年来人员伤亡、财产损毁程度最低的一次。究其原因，除了国家及地方政府此次应急救援速度快、效率高，也离不开发挥突出作用的非政府组织。我国非政府组织从之前的救灾赈灾中获得丰富经验促进其成长，另一方面我国非政府组织仍然面临着众多困境，限制其发展。

1.志愿者缺乏科学有效的管理。非政府组织在救灾过程中除了提供丰富分物质资源，也提供了宝贵的人力资源——志愿者。2008年汶川地震时，非政府组织和志愿者的救灾活动如同无头苍蝇，不知从何入手；2013年雅安地震时，志愿者报名人数高达3,400多万人，人数众多的志愿者自发赶赴灾区，由于交通管制命令2小时后才下达,部分灾区甚至出现了区域性的交通拥堵。九寨沟地震后，大多数志愿者都是通过专业机构报名选拔后统一赶赴灾区，没有出现大面积零散的志愿者涌入灾区，但因为志愿者水平参差不齐，无法保证其接受专业培训，所以在救援过程中仍存在不足。目前对于志愿者的个人专业能力没有统一的科学标准，各非政府组织有着各自的用人倾向，在实际救灾过程中无法科学整合、调配，容易造成各管各的、各干各的现象。在灾情出现的第一时刻，很多志愿者往往是怀着满腔热血和助人为乐的心态参加救援活动，他们没有接受过专业救援训练，也没有参加过类似志愿活动的经历；各非政府组织招募志愿者时，由于时间紧迫，根本无法对志愿者的个人技能要求过多并进行专业培训，虽然在短期内可以有大量的人力储备，但这种不专业的储备也会给未来的管理带来众多麻烦。

2.非政府组织管理专业化程度不高。我国非政府组织起步较晚，本身没有系统完善的管理培训体系，组织内部人员的专业水平良莠不齐，非政府组织对自然灾害类专业知识的缺乏可能会耽误救援行动的开展，这样不仅影响救灾成效，还会降低社会信任度。

九寨沟地震发生后,非政府组织迅速响应，参与应急救援，各基金会、社会团体、公司企业纷纷捐款捐物。但灾情是动态变化的，部分规模较小的非政府组织在供应人力物资时，与当地政府或救援中心缺乏有效沟通,资源分发与所需不匹配，不仅造成资源浪费，还会给救援带来困难。灾情结束后还存在部分非政府组织没有意识到灾后基础设施与灾民心理重建的重要性，留下来进行灾后重建的志愿者人数较之于紧急救援时的人数减少了一大半。

二、我国非政府组织参与公共危机管理的现状总结

九寨沟地震作为我国近年来最为典型的自然灾害类公共危机事件，一定程度上反映了我国非政府组织在大灾大难面前的特殊力量，同时也体现了非政府组织的志愿者专业程度较低、组织管理能力弱、资金募集渠道不足等问题。

(一)国家缺乏对非政府组织的相关立法。我国目前缺少一部关于非政府组织的身份认证、形式类别、权利义务、监督管理等完整全面的法律法规。现行的与公共危机应对与灾害救助有关的政策文件，都没有详细地对非政府组织的参与进行规定，有些政策文件虽然体现了非政府组织参与救灾的内容，但只是原则性的说明，只强调非政府组织可以合法协助政府进行救援任务，缺乏详细说明，无法指导具体的实践活动，非政府组织处于被动地位。

(二)政府与非政府组织难以有效协同管理。大多数情况下，政府与非政府组织是主体和辅助的关系，非政府组织能够帮助政府分担处理一些复杂的公共危机问题。但现实中，非政府组织与政府组织协同处理公共危机时，一方面由于非政府组织权限有限，有些非政府组织甚至没有合法注册身份，自主能力薄弱，另一方面政府相关部门对非政府组织认可度低或从安全角度考虑，没有主动积极地与非政府组织进行沟通交流、分工合作，或者存在越位、过度干预、相互推卸责任的现象,导致双方无法协同管理，从而影响应对和解决公共危机的效率效果。此次参与九寨沟地震救援赈灾的大多数非政府组织没有合法注册身份，这容易导致在具体救援行动中会与政府产生摩擦，救援赈灾结束后非政府组织也难以得到官方宣传。

(三)非政府组织缺乏高素质人才。在社会不断发展和变革的新时期，公共危机变得越来越复杂，这使得非政府组织更加需要高素质专业人才、深入熟练的危机应对经验、科学专业的教育培训以及管理方法等。

我国非政府组织缺乏科学的人力资源开发与管理机制，许多优秀且愿意从事公共管理的人才更倾向于选择公务员考试机制以期进入政府部门，非政府组织没有较好的人才资源也就难以产生强大的领导者。我国非政府组织成员的文化程度和专业水平较低，大都集中于本科或以下学历，一些非政府组织会寻求政府相关部门人员或大学教授作为挂名领导者，目的是求得合法注册身份，但对非政府组织的实际发展意义不大。

三、优化我国非政府组织参与公共危机管理的对策

(一)健全非政府组织法律法规体系和监督机制。要优化非政府组织参与公共危机管理，就必须健全非政府组织法律法规体系和监督机制。

1.制定相应法律法规。一是要坚持以人为本的理念，特别在公共危机救援中一定要以受灾民众和救援人员的安全为首要任务，确保救援赈灾中道路运输、房屋基建、物资提供的顺畅平稳进行，帮助灾区民众早日重建，恢复正常有序的生活。二是借鉴国际上的非政府组织相关法律法规，结合我国具体国情，简化我国非政府组织注册申请程序，降低准入门槛。以广东省为例，于2006年3月1日起正式实施的《广东省行业协会条例》，降低各类非政府组织申请注册的准入门槛，取消了双重管理机制，很大程度上提高了非政府组织自我发展和完善的积极性。

2.健全监督机制，做好监督管理工作。一是政府认可非政府组织的独立性，对其实现真正的委托，组建应对公共危机的协同管理模式，监管部门对非政府组织的业务能力和管理工作应定期或不定期地进行评估审核。二是非政府组织内部也要做好监督管理，非政府组织作为非营利的服务组织，同样需要承担应有的社会责任。非政府组织内部需要加强对长期或短期成员的监督，建立强力有效的奖惩制度，确保组织的有序运行。

(二)构建和完善政府与非政府组织的协同管理体系。时代的发展和社会的进步使得公共危机的破坏性和复杂性逐渐增强，这也给我国提出了新的要求：在应对公共危机时需要及时形成分工明确、权责清晰、行动有序的应急合作管理体系。一是政府组织要定期举办与非政府组织的双向交流会议，重视听取非政府组织关于解决社会问题的意见；在应对公共危机事件时，政府组织必须认识到非政府组织在公共危机管理中的重要性，主动联系非政府组织，保持积极良好的沟通，不断加强与非政府组织的深度合作和信任，最大程度地提高双方的合作效率，力争在最短的时间内制定出科学优化的行动方案。二是非政府组织要对政府的工作进行配合与协作，建立双向互动的信息交流机制，不是单向地听政令办事，也不是孤独地单打独斗，而是帮助政府了解其难以接触的领域，倾听真正的社会民意，弥补政府工作中的短板。

(三)提升非政府组织参与公共危机管理的能力。组织外部力量对非政府组织的发展起到一定的促进作用，但提升非政府组织自身能力尤其是公共危机管理的能力才是长久之计。第一，非政府组织要建立和完善科学的组织结构，保证其高效、规范、有序运行，力争突破资金筹集渠道和方式的单一化。第二，高素质的人力资源是非政府组织发展的根本，但非政府组织的非营利性决定了其薪资待遇条件是吸引并留住人才的一大弱点，为此非政府组织可以尝试通过公益性项目的社会效益性特点来感染、凝聚志愿者，同时加强组织成员的培训与继续教育工作，提升非政府组织在公共危机管理中的应对能力。

四、结语

当前社会的多元化、复杂性，必然要求更多的社会主体参与到公共管理中。非政府组织在公共危机管理、社会稳定与发展、争取国际话语权等方面发挥越来越重要的作用的重要地位，是促进时代发展的中坚力量，在一定程度上弥补了政府失灵和市场失灵所带来的困扰。我国的非政府组织在自身不断成长与发展的同时仍然面临许多困境，研究如何提高非政府组织参与公共危机管理的能力，不但具有重要的理论价值，对现实的指导更具有积极而深远的现实意义。