日本国立大学教授会自治制度的变迁及启示
——以大学-国家-社会的三角模型为分析框架

阮 航

(辽宁师范大学 教育学院，辽宁 大连 116029)

教授会自治制度是“二战”后日本国立大学在大学自治、学术自由的理念指引下所形成的一项制度，它的基本内涵是大学学术人员通过教授会这一机构参与对大学事务的管理。教授会自治的理念源自于西方的大学自治精神，教授会自治制度的正式形成则是得益于“二战”后日本民主化改革的推进。到法人化改革之后，教授会自治制度仍然存留，但其在功能、地位等方面上都发生了较大变化。为什么这一制度会发生变迁、变迁的意义何在，这需要分析教授自治制度的变迁历程并把握其特点。

一、大学-国家-社会的三角模型

大学与其外部环境的互动是大学治理发生变迁的重要原因，因为大学组织必须要适应外部环境的变化和影响。大学-国家-社会的三角模型即是我国学者李立国在上述认识的基础上对克拉克的模型进行拓展的成果(见图1)，它以“大学组织不再是单纯的学术性组织”“国家、社会是比政府、市场更广义的概念范畴”和“拓展后的各概念更能反映现代大学组织的治理状况”作为基本观点[1]，主张在把大学视作是机构和组织的基础上分析大学与国家、社会的互动关系。

图1 “大学-国家-社会”三角模型[1]

该模型的另一重要精神是大学应保持其自主性，即大学应该在充分认识和尊重自身发展逻辑的基础上适应外部环境，这强调了大学在同外部环境发生相互作用的关系时其内部组织保持治理的自主性的重要意义。“大学治理自主性—大学外部环境作用程度”的互动关系框架(见表1)即是在此种认识之上构建的。框架内的四个象限分别对应着四种模式：象限四的被动模仿模式、象限二的共生关系模式、象限一的创新发展模式和象限三的消极互动模式。

表1 “大学治理自主性—大学外部环境作用”关系框架[2]

被动模仿模式下的大学治理自主性较低，受到外部环境的作用程度较高，这是由于这类大学的治理通常嵌入了由国家、政府所提供的带有强制性、规范性的约束机制中，大学所要做的不过是顺应国家、政府的要求来进行治理，走一条高决定性、低选择性的发展路线；共生关系模式强调大学治理对外部环境变化的适应，外部环境的作用左右着大学治理的变革方向，大学治理的高度自主性是服务于外部环境的变化的；采取创新发展模式的大学以较高的治理自主性来应对外部环境的作用，从外部环境当中争取生存和发展的资源是该类大学的主要目标，这是不同于被动地等待外部环境的资源供应的，为此大学的治理要进行主动的变革和创新；消极互动模式则凸显大学的“守株待兔”和“得过且过”[1]，外部环境的作用难以对大学治理造成实质影响，大学本身对发展机遇的敏感度和变革的需求度均不高。

“大学治理自主性—大学外部环境作用”框架所展示的是作为自主组织的大学同以国家、社会为代表要素的外部环境的互动关系，大学的治理即是在这种互动之中生成并产生变迁的。

二、教授会自治制度的变迁及阶段特征

(一)成形：被动模仿模式下的高决定性、低选择性路线

“教授会自治”局面的初步成形依赖于强有力的外部环境作用，这种作用主要由国家所提供。教授会这一机构是国立大学按照1893年版《帝国大学令》的相关规定所设立的，它是日本政府借鉴普鲁士教育模式的成果[3]，而非大学自然发展过程中的产物，这体现了此时国立大学在教授会自治上的低选择性和高决定性，即由国家和政府进行构想、制定规章并强制执行，国立大学只需要模仿国家认可的规范形式展开对应的工作即可。此时教授会的职能和权力也有很大的局限性，尽管它具备法令赋予的商讨和处理“只涉及各分科学院的事项”[3]的职能，亦可通过与评议会合议的制度对帝国大学的学务相关事宜提供建议和进行审议，但它却无权进行任何最终决策，统筹、管理大学内部事务的最高权力掌握在由文部大臣委任的帝国大学总长手中。

由此看来，在“国家-社会-大学”的三角模型之中，此时的“教授会自治”位于靠近国家的一端，它远离社会和大学的影响，是封闭的国家主义教育体制内的一部分。以“大学治理自主性—大学外部环境作用”关系框架来分析，可以发现此时的教授会自治处在第四象限，呈现一种被动模仿的态势，其原型是德国大学的学术治理模式，其运作流程被牢固地嵌入了国家意志和相应机制的约束之中，国立大学和教授会不具备进行自主变革的权力。但即便条件如此，教授会及其成员仍能在有限度的余地中展示其自主性，他们坚持学者精神，接连在户水事件、泽柳事件中迫使政府在国立大学的人事管理上做出让步，这些努力也为后来教授会自治的实质化奠定了基础。

(二)实质化：由与外部环境的共生发展到消极互动

“二战”后日本的民主化改革进程使大学自治、学术自由的理念能够在大学治理中落实，国立大学开始享有治理的自主地位。根据1949年《国立学校设置法》的规定，国立大学实行评议会和教授会的联合管理。评议会是国立大学的校级决策机构，负责审议和决定全校的人事、预算、组织废立等多项事务，它由校长担任议长和召集评议员，并通过合议制来履行职能[4]。值得一提的是，国立大学各个学部的负责人和教授代表占据了评议会中的多数评议员席位，这就令评议会在实质上成为了一个供各学部交流和磋商的平台，评议会议案的来源往往是学部教授会的意见，相关决议也通常是在学部教授会之间协商一致的基础上做出的。所以评议会实际上是需要向学部教授会负责的，这种关系促成了一种由学部教授会到评议会、由学部长到校长的自下而上的决策和管理程序的形成，《学校教育法》也认定审议重要事项的权力是归属于教授会的。故评议会治理的实质就是教授会的自治，教授会自治就此成为了日本国立大学治理体系中的一项正式且具有实际意义的制度。

在三角模型的视角下，“大学”的一端开始取代“国家”的一端而对教授会自治制度发挥主要的影响，这得益于日本民主化改革推进所带来的自由、宽松的社会氛围。以“大学治理自主性—大学外部环境作用”关系框架来分析，战后初期的教授会自治位于象限二内，有着共生关系发展模式的特征。教授会自治制度与外部环境共生关系的产生与战后日本的民主化改革密切相关，社会的民主化和自由化程度的稳步提高使国家、政府转变了过去对国立大学的直接和严格的管控方式，这恰好为大学自治、学术自由理念的落实提供了适宜的环境，大学中的教授会自治制度便得以与社会、国家和谐共生，这有利于其制度活力的激发。

但战后国立大学的教授会自治制度与外部环境的共生关系却不是一种理想化的共生关系。框架中理想化共生关系模式下的组织有着能够为适应外部环境而随机应变的特征，而教授会自治制度同其外部环境的这种和谐共生关系却是建立在双方互不牵涉的基础上的，外部环境的变化无法引起教授会自治制度的相应变化，因为该制度的实质化即是始于外部干预的消退，它一经确立便带有回避、排斥外部力量影响的倾向。例如在1948年，文部省出台了《大学法试案纲要》，提出以董事会性质的管理委员会来取代教授会的地位，但由于这一机构的人员构成中校外人士比重远远超过教授代表，被认为是损害了教授会自治的传统，所以遭到学界的激烈反对，该方案也随之流产。实际上管理委员会制是政府为了国立大学的治理能够更好地反映民意并使有学识经验的社会人士参与其中而设计的，是适应外部诉求和增强国立大学治理专业性的一种方式，但它的管理逻辑却与教授会自治制度相矛盾，这不利于外部环境与教授会自治间共生关系的维持。

教授会自治制度的稳固令其同外部环境的关系从共生走向了消极互动，即由“大学治理自主性—大学外部环境作用”关系框架中的象限二移至象限三。消极互动关系产生的主要原因是教授会自治制度同外部环境的变化相脱节，对于教授会及其成员来说，教授会自治是一项值得承续的传统，大学就应是远离社会、为有志于学问的人们提供相应的自由的“象牙塔”[5]；而对于国家、社会来说，大学不应该一贯地置身事外，而应肩负起引领和支撑国家发展、社会进步的责任。在这样的矛盾之中，教授会自治因其充分的合法基础和对自由现状的满足而保持稳定，从而对外界的呼吁采取了不接受和不回应的消极态度。20世纪的50至90年代，日本政府发起了一系列针对国立大学治理的改革，如新构想大学和国立大学法人化等[6]，但大都收效甚微，这都是教授会自治制度下的国立大学及其成员与外部环境消极互动的结果，学者Hayes所言的“这个民族在‘二战’后取得的成绩，几乎没有一点可以归功于高等教育”[7]就是对这种消极关系所产生的影响的精准写照。

(三)萎缩：主动发展意识的塑造

2004年日本启动国立大学法人化改革后，各国立大学在法律上获得了独立法人地位，并具备了面向社会独立运营的资格。面向社会进行独立运营意味着国立大学组织属性的丰富化和组织边界的扩展，社会和市场的影响力开始渗入国立大学内部治理之中。法人化后国立大学内部新的治理组织的出现反映了这种变化：以京都大学为例，其在法人化改革后增设了理事会与经营协议会，理事会为校内最高决策机构，经营协议会负责审议有关国立大学法人经营的内容，它们的成员中包含一定数量的校外人士，目的是获取专业的意见以改善国立大学的经营状况。国立大学校长和学校层面组织对国立大学事务的管理范围和权限较法人化改革之前有了显著扩大：如财政方面，在法人化改革之后，政府经费的调拨和分配权就从学校的学部或是教师的讲座手中转移到了以校长为首的学校决策层中[8]。与之相应的是教授会自治制度的动摇，教授会的功能被2014年版《学校教育法》规定为审议教育教学相关事务和为校长开展教育工作提供咨询，咨询、建议属性的强化令其淡出了国立大学的决策中心。

就这一时期来看，教授会自治制度开始受到国家、大学、社会的综合作用，三角模型中的“社会”一端开始发挥作用。国立大学同政府脱钩的同时也是同稳定、充足的资源支持脱钩，它必须重视经营绩效以维持生存和发展，这也要求国立大学面向社会、市场，提供社会所需和符合市场偏好的产品和服务；独立的运营需要大学治理效率和整体程度的提高，过于强调协商一致的决策程序无助于对机遇的把握，所以集权逻辑和行政权力在国立大学内部开始占据优势地位[9]，这就压缩了教授会自治的空间。在这种背景下，教授会需要在大学整体之下为学部的利益而参与竞争，学科的优势地位和特点是获取资源支持的关键所在[10]，故教授会的自治指导价值便不得不转向迎合外界标准和主动求变，教授会自治制度与外部环境的互动形式在“大学治理自主性—大学外部环境作用程度”框架中移至了象限一的位置，外部环境较少对其产生强制作用，但制度却必须同外界环境进行主动交流以不断革新，从而服务于整个大学的生存与发展。

三、教授会自治制度变迁的总体特征

(一)教授会自治的制度逻辑的复杂化

总体来看，教授会自治的制度逻辑是由单一走向复杂化的。它最初是在国家主义原则的指导下形成的，在三角模型内主要受到“国家”一端的作用力，并以被动模仿的姿态应对外部环境；战后的教授会自治的制度逻辑几乎是纯粹学术性质的，国立大学对大学自治和学术自由的尊崇达到了极点，但却在面临外部新形势时趋于保守，教授会自治与外界的关系经历了由共生发展到消极互动的历程；法人化改革后的国立大学走上独立运营之路，需面向社会和市场获取资源，那么它的知识活动就应具有公益性、商业性，考虑社会、市场的需求，三角模型中的“社会”一端影响力的强化令社会逻辑和市场逻辑介入了国立大学的治理，这时的教授会自治所面临的是来自大学、国家、社会的全方位的压力。

(二)教授会自治制度始终有其独立自主性

尽管国立大学的教授会自治在法人化改革后已经走向衰微，但不可否认的是，这一制度在国立大学的内部治理中始终具有一定的影响力，这得益于该制度能保有其独立自主性。李立国教授在进行其模型和框架建设时也指出：“在大学适应环境的问题上，保持自主性是至为重要的。”[1]在教授会自治制度的变迁中，独立自主的特性始终存在，即使在帝国大学阶段和国家执行军国主义路线的“国家主导”时期，教授会仍坚持对治校权力的争取；而战后教授会自治的实质化和鼎盛时期，教授会之独立自主更是国立大学之独立自主的集中体现，这种独立自主甚至在半个世纪内都令国立大学保持在“象牙塔”的状态；在法人化改革后，教授会的自治范围被法律局限在了学部和学术性事务之上，但权力的缩小反而解决了改革前教授权力过大和学术权力同其他权力混淆不清等问题[11]，教授会自治的独立属性更加鲜明化，也与教授会学术组织的定位更加匹配了。

(三)教授会自治制度变革的主动性从无到有

教授会自治制度的历次变迁都离不开外部环境的强力推动，除教授会初设时针对政府严管的抗争行为外，这一制度很少自发地进行变革。帝国大学时期和战后至法人化前的时期分别是国立大学教授会自治程度最低和最高的时期，而教授会自治制度的活力也正是在这两个时期跌至谷底。以“大学治理自主性—大学外部环境作用程度”框架的视角来看，这两个时期教授会自治在面对外部环境时都处于低度自主的状态，其表现就是保守、封闭和僵化，难以或拒绝适应外部环境的变化。法人化改革后的教授会终于得以改善与外部环境的被动、消极的互动方式，三角模型中“社会”因素的影响成为了国立大学维持高质量独立运营的关键，这为教授会自治制度主动求变提供了基础性条件，不主动求变便无法取得能保障其组织存续的必要资源，而法律也赋予了教授会发挥主动性的权利，教授会可以根据本校的需要自行设置，教授会的调整自此变得更加灵活，人员构成也趋于多元化。

四、启示

如何协调作为自主组织的大学与其所处外部环境间的关系，这也是我国大学治理现代化所面临的重要挑战，日本国立大学的教授会自治制度的变迁及其特征能够反映了这一命题其中的某些规律，可提供相应的启示。

(一)大学内部治理制度的变迁应与外部环境变化相协调

国立大学教授会自治制度在法人化改革后走上了一条与外部环境相适应的道路，制度、组织及成员已经能够在大学、国家和社会的多重逻辑之下运作或履职。邓小平同志早就指出，教育要面向现代化，面向世界，面向未来。现代大学的开放是高等教育全球化、大众化和市场化背景下的大势所趋，自绝于外部环境的影响是不可能也不可取的。大学自治的观念已被各界普遍接受，但如何在这一基础上实现大学开放，关键在于实现自治和开放的协调。国立大学教授会自治制度的变迁历程一定程度上证明了大学自治并非大学开放的充分条件，而仅仅是必要条件。大学自治是需要追求的，然而它只是大学治理现代化历程中的一个阶段目标，如果本末倒置，过于强调大学自治，反而不利于大学的与时俱进。

(二)大学内部治理的制度安排需要体现一定的“边界感”

自治是教授会自治制度的基本价值取向，也是教授会始终在争取和坚守的权利，这体现出这项制度同外部环境之间的某种“边界感”。大学归根结底是一种以知识功能为主的组织，受其独特的内在发展规律(主要是知识发展规律)的影响，认识论的大学观和传统大学精神也更能为学者所认同，一定的宽松、自由和崇尚价值理性的氛围有利于学术创造力的激发。所以无论是教授会自治制度，还是大学治理相关的其他制度，都应维持适度的“边界感”，避免自主性的沦丧。此外，制度的“边界感”也能使组织免于随波逐流，大学不仅要服务于国家和社会的发展，更应在其中起到引领的作用，如果一直消极地应时、顺势而变，就无法胜任这个职责了。

(三)大学内部治理制度应能进行主动的创新发展

大学治理的制度如何进行主动的创新发展，前面的两点启示已经给出了答案：一是要与外部环境的变化相协调，二是要保持自身的“边界感”，在保持自主性与开放性之间寻求平衡。现代竞争离不开先进知识的生产、应用和卓越人才的培养，而一个国家知识和人才的质量往往取决于大学，大学的治理成败直接关乎国家发展的前途，所以几乎世界上每个国家都向大学倾注了巨量的资源以从大学的功能中汲取发展动力。所以大学治理的相关制度除要根据与外部环境相协调的原则变化外，还应能够走在时代的前列，体现出自身的创新性；除要保持自身的自主性外，还应注意发挥这种自主性的积极、进取的一面，避免消极、僵化的一面占据上风，体现出自身的主动性。