面向共同富裕的中国建设用地制度创新：逻辑、理念与路径

唐 健，田 甜

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.自然资源部法治研究重点实验室，湖北 武汉 430074）

1 引言

中共十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其核心和目的是全体人民共享发展成果。中共二十大进一步提出，实现全体人民共同富裕，是中国式现代化的本质要求之一。土地作为重要的生产要素，在我国工业化城镇化进程中充当了“发动机”[1]，但也逐渐暴露出诸如土地出让收入分配重城市轻农村[2-3]、农民的土地财产权益受限[4-5]、被征地农民安置补偿标准低[6-7]、城乡土地市场二元分割[8]、城市更新改造难以推动[9]等问题。上述问题的本质是如何认识城乡土地的基本权利、如何认识土地变革中公平与效率的关系、土地要素如何促进区域均衡发展以及土地征收转用产生的增值收益如何分配等问题，即我国建设用地制度的核心问题。

经历了2015—2018年农村土地三项制度改革后，2019年版《土地管理法》对城乡二元分割的建设用地市场等条款进行了修改。对符合土地利用总体规划和城乡规划、经依法登记的工业、商业等集体经营性建设用地，可以出让、出租、转让、入股等方式进入市场，与国有土地享有同等权利。对于农民宅基地，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和住宅，探索宅基地“三权分置”。鼓励城镇低效建设用地再开发，再开发中要充分尊重原权利人的权益。

中共十九届六中全会提出，要坚持人民至上，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，坚定不移走全体人民共同富裕道路。中共二十大又将实现全体人民共同富裕作为中国式现代化的本质要求之一。从“共享发展”到“共同富裕”，体现了中央一脉相承的发展理念，即让广大人民群众分享经济社会发展成果，最终实现共同富裕。2020年以来，中央层面陆续出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》等重要文件，在推进土地要素市场化配置、建立健全城乡统一的建设用地市场、鼓励盘活存量建设用地、深化农村宅基地制度改革试点、完善城乡建设用地增减挂钩政策、开展土地指标跨区域交易试点、为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障等方面提出了明确要求，勾勒出了中国城乡建设用地制度创新的基本架构。基于以上要求，本文尝试探索共同富裕目标下，我国城乡建设用地制度创新的基本逻辑、理念遵循与实现路径。

2 建设用地制度创新促进共同富裕的基本逻辑

实现共同富裕必须要解决发展不平衡不充分的问题，让全体人民公平积累人力资本、公平获得共创共建的参与机会、公平共享发展成果[10]。中国城乡二元土地制度制约了乡村发展,导致城乡发展不同步，乡村建设用地利用低效、非农产业薄弱、产业发展滞后[11]，农业和农村成为当今发展不平衡不充分的最大短板。面对土地经济价值与社会价值、生态价值之间的矛盾，土地财产功能与社会保障功能之间的矛盾，农民财产性收入增加与地方依赖“土地财政”之间的矛盾，城乡建设用地需求与供给之间的矛盾[12]，如何通过建设用地制度创新实现效率与公平兼顾，构建权利和机会平等、分配与增长同步的土地要素市场体系，提升土地资源配置效率，是中国当前促进城乡融合发展、实施乡村振兴战略、实现共同富裕目标亟待解决的问题之一（图1）。

图1 建设用地制度创新与共同富裕的内在逻辑Fig.1 The inherent logic between construction land institution innovation and common prosperity

2.1 效率与公平兼顾的建设用地制度是实现共同富裕的现实要求

2021年8月，中央财经委员会第十次会议强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系”①《习近平主持召开中央财经委员会第十次会议强调 在高质量发展中促进共同富裕 统筹做好重大金融风险防范化解工作》，新华网，2021年8月17日。。极端追求公平会大量损失效率、增加制度成本，仅仅追求效率也会加剧不同区域、不同群体间的不平等，激化矛盾进而降低效率。共同富裕的实现要在效率和公平之间达到一个平衡，提升效率来把蛋糕做大，追求公平来更好地分配，当前我国在实现共同富裕目标的道路上还处于把蛋糕做大的阶段，在效率优先的同时一定要兼顾公平[13]。

我国土地制度的变革始终围绕解决公平与效率的关系展开，“土改”和社会主义改造时期的重点是解决土地配置与利用的公平问题，改革开放以来的土地制度变革重点是努力实现公平与效率之间的平衡[14]。理论上，经济发展的传统范式强调市场负责经济增长（效率），政府负责再分配（公平）。随着市场经济的发展，市场也通过按要素贡献分配收入体现分配正义，政府也通过制度供给参与资源配置。政府通过制度供给，打破城乡土地二元体系，建立城乡统一的建设用地市场，通过做大蛋糕，即把原来“法外”运行的农村集体建设用地纳入正规途径[15]，赋予农村建设用地平等进入市场的权利，创造更多的财富，提升土地要素的配置效率；然后是分好蛋糕，即关注在做大蛋糕之后，通过土地增值收益调节金公平分配集体建设用入市收益，在城市更新中，通过允许原权利人自行改造，或者给原权利人建设配套的公共设施等方式分享更多的利益[16]，以实现土地增值收益在国家、集体和城市、乡村各个主体之间更加公平地分配。

2.2 权利和机会平等的建设用地制度是实现共同富裕的前提保障

在无制度性障碍的条件下，平等地享有发挥自身潜力并争取美好生活的机会，是每个人生存与发展的理想状态[17]。城乡之间社会资源分配和机会共享的制度性不平等与非均衡化，导致了社会不公正和权利结构不平等问题，形成了“权利差别体系”[18]，而城乡之间的权利和机会平等是实现共同富裕的前提保障。有研究显示，社会流动程度越高则不平等程度越低、社会凝聚力越大、经济增长越强劲，越有助于促进共同富裕的实现[17]。

现行土地制度的权利体系中，对土地用途、年度计划指标和产权都实行管制，基于规划权的土地发展权受限，城乡建设用地“同地不同权，同地不同价”，农民难以享受宅基地的收益权和抵押权，宅基地的财产权利残缺。由于乡村缺乏平等的建设用地权利，乡村空间缺乏平等的发展权，导致城乡要素流动不畅，乡村产业发展受阻[1]。因此，应基于权利和机会平等的原则构建城乡统一的建设用地市场，打通要素流通的渠道，形成城乡双向土地要素的优势互补、城乡融合的互利共赢，促进共同富裕目标的实现[19-20]。

2.3 分配与增长同步的建设用地制度是实现共同富裕的内在动力

中共二十大报告指出，要“完善分配制度”“完善按要素分配政策制度，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入”。从城乡之间看，2021年我国城镇居民人均可支配收入为47 412元，农村居民人均可支配收入为18 931元①数据来源于《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/。，城镇居民为农村居民的2.5倍，经济的持续增长并没有伴随着收入的公平分配。因此，在保持经济高速增长的同时，通过构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，不断缩小城乡收入差距是实现共同富裕的内在要求。

建设用地作为各项社会经济活动的载体，其权利体系、空间配置、利用效率等直接影响着经济增长模式和区域之间、城乡之间的财富分配效应。通过创新面向共同富裕的建设用地制度体系，推进城乡低效建设用地盘活利用、建设用地指标跨区域交易、集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”等制度改革，转变经济增长方式，重构土地收益的区域、城乡分配格局，推动农民土地财产性收入的增加，有效推进区域经济协调健康发展，促进区域、城乡分配正义的实现。

3 面向共同富裕的我国建设用地制度创新的理念遵循

共享发展是实现共同富裕的前提和保障，按照建设用地制度创新促进共同富裕的内在逻辑，当前制度创新要着力解决由于制度安排导致的资源错配和利益失衡问题，构建能够推进共享发展的新型城乡建设用地制度体系。结合中央关于城乡建设用地市场化改革的政策要求，提炼出建设用地制度创新的理念遵循。

3.1 建设用地制度创新要遵循包容开放的理念

包容性发展即机会平等的增长，能够兼顾效率与公平，各市场主体平等参与经济发展过程，平等享受发展成果，实现可持续发展。包容开放的建设用地制度创新可以从决策机制、产权制度、规划制度等方面入手，逐步建立能够充分包容不同群体利益的土地产权秩序。

建立包容性的决策机制。我国土地公有制决定了在土地规划、用途管制、土地市场、土地增值收益分配上，均由政府主导制度运行，公众参与决策的机制尚不健全。弱势群体因对土地征收和城市更新等公共政策的制定介入度不够，无法参与共建共治来保障自身经济权利。因此应给予农民、城市低收入者等利益相关主体充分表达意愿的途径和机会，在土地征收和城市更新改造中能够享有参与决策的权力。

完善包容性的产权制度。在强调以县城为主体的城镇化背景下，尝试在县域对土地用途而非产权进行管制，使符合土地利用规划的商业性土地需求通过市场即可满足，不必经由政府征地获得，以此克服城乡土地权利不对等造成的土地增值收益分配不公，在参与土地要素分配的主体中更多地实现农民的土地收益，在城市更新中实现各方主体利益共享。

建立包容性的规划制度。国土空间规划涉及政府、社会、集体和个人等多元主体，利益各方诉求不统一[21]，应将公平公正理念前置于国土空间规划的全过程，引入互动、沟通、平等、互嵌的民主决策过程，在各方参与人达成共识、各方利益最大化的前提下进行空间开发。

3.2 建设用地制度创新要遵循促进区域均衡发展的理念

建设用地空间布局要与经济发展协调。我国已形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。在制度设计上要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。在土地制度方面，要促进建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜[22]。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，使优势地区有更大发展空间。京津冀、长三角、珠三角等19个城市群承载着我国70%以上的人口、贡献超80%的GDP，是高质量发展的重要动力源[23]。在建设用地指标供给上对这类地区应予以倾斜，以增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升。

建设用地空间布局要有利于人口流动。人口流动是空间、环境、经济和社会生活等多因素综合影响的结果，同时又对地区的社会经济生活产生着深刻影响。伴随着工业化与城镇化，人口、产业等要素的区域性集聚一方面加剧了流入地人口与资源环境矛盾，另一方面也造成了流出地城市收缩、乡村空心化和经济衰退等问题。在通过宅基地“三权分置”使进城农民有保障地退出宅基地的同时，应利用城中村良好的空间区位，赋予城郊本地农民一定的土地开发权利，在符合规划和用途管制的前提下，合法地为外来流动人口提供保障性住房，解决流动人口在城市的居住问题。

建设用地制度创新要有利于土地要素跨区域流动。适应乡村振兴的需要，城乡土地资源从农村向城市的单向流动转变为城乡双向互动。同时，适应区域协调发展的战略，应推动土地资源跨城乡、跨区域、跨省的重新组合和优化配置，消除资源要素流动的体制机制障碍，建设全国统一大市场。

3.3 建设用地制度创新要遵循利益共享的发展理念

土地要素市场化改革滞后于人口、资金、劳动力等要素的市场化程度。在城乡融合发展背景下，深化建设用地制度改革，可以实现经济发展与再分配同步，实现农民土地财产权的价值，让农村农民共享更多土地收益，扩大中等收入人群比例，推动共同富裕的实现。

推动城乡土地增值收益共享。在集体经营性建设用地被允许入市之前，国家垄断了城镇建设用地的一级市场，土地从农业向非农产业、从农村向城镇、从集体向国有转换所产生的增值收益，绝大部分都用于城市。在当前乡村振兴和城乡融合发展的背景下，应将土地出让收入更多地向农村转移，以实现城乡地利共享。

共享跨区域交易土地指标收益。充分利用土地的同时要兼顾区域公平，一个区域的发展不应以牺牲其他地区为代价，一个地区发展能力的提高也不应削弱其他地区的发展能力。以实现共同富裕为目标，通过耕地占补平衡指标交易、城乡建设用地增减挂钩指标交易等，实现发达地区和欠发达地区之间的土地空间位移，形成不同地区之间的财政转移支付，做到先富带动后富。同时要避免发达地区对土地指标的过度利用和粗放利用。

扩大城市更新收益共享范围。一项制度能够取得合法性并顺利推行，至少要兼容所有政策调节主体的利益，最好能够实现多方共赢。城镇工业用地比例高，用地粗放，随着我国经济结构调整，工业用地转为三产用地将成为城市用地结构调整的主要方向，但目前按原用途补偿的土地征收补偿标准和按市场价补交出让金的制度安排，让原用地者很难享有用途调整的增值收益，构成用地结构调整制度障碍。应通过合理的增值收益分配制度，允许将部分增值收益归市场主体所有，提高其参与城市用地结构调整的积极性，形成政府与市场主体在城市用地结构调整中的双赢局面。

4 面向共同富裕的我国建设用地制度创新的路径选择

面向共同富裕的我国建设用地制度创新，要遵循权利公平、机会公平、规则公平的原则，遵循“包容开放—区域均衡—利益共享”的理念。一是要破解城乡二元结构，推进城乡土地要素平等交换，实现农民土地财产权益，为农村发展注入新动能，让广大农民平等参与改革发展进程、共享改革发展成果；二是要打破城市中地方政府作为建设用地唯一供应主体的用地模式，让渡部分权利和利益给其他市场主体，建立多主体多途径多方式的城市用地模式（图2）。

图2 共同富裕目标下建设用地制度创新路径Fig.2 Innovation paths of construction land institutions with the goal of common prosperity

4.1 构建与城市土地权利平等的农村建设用地制度体系

重新界定农村建设用地功能。一直以来，土地权利体系的设计都是从其功能出发，如宅基地最初的功能就是为农民提供居住保障，没有被赋予财产权。城乡融合和乡村振兴进程中，城市群、都市圈里的农村地区已经在承接大量城市功能的外溢，如满足了城市居住、度假、康养等需求[19]，即农村不仅仅是农产品生产地，同时还能满足城市人口对农村美好环境、旅游、生态的消费需求，具有社会、文化、环境等方面的非经济功能。这种非经济功能的区域空间载体极大地拓展了农业产业边界，是农业单一生产功能向乡村多元价值拓展的结果。土地权利的重构应从乡村多元价值出发，允许土地的多功能复合利用。复合利用既包括建设用地之间的复合利用，比如宅基地与集体经营性建设用地复合利用，也包括农用地和生态用地的复合利用，还包括农用地与建设用地的复合利用。一是重新定位宅基地功能。宅基地不仅是农民的居所，是生活资料但同时也是生产资料[20]，应允许其用于生产经营活动，吸引城市居民前来居住、消费、旅游，以获取财产性收入。据此，应增加宅基地用于乡村建设的功能，允许其发展二三产业。二是打通宅基地与集体经营性建设用地转换路径。《土地管理法》修改后，退出的宅基地如何管理以及宅基地如何与集体经营性建设用地互相转换用途，成为实践中面临的新问题。《土地管理法》第62条规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”《土地管理法实施条例》第35条规定：“乡镇人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。”在满足本集体成员的宅基地需求之后结余的闲置宅基地和住房应如何盘活利用？实践中贵州湄潭[24]和四川泸县[25]的做法表明，可以通过将宅基地登记为集体经营性建设用地，从而实现农村内部建设用地统一配置。这一做法已试点成功，有待于政策和法律的追认。

开放集体经营性建设用地用于民生保障。允许集体建设用地建设租赁住房，或对特定售卖对象开放的城市经济型住房。2017年以来，自然资源部、住房和城乡建设部先后分两批确定在18个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，这对深化我国农村集体土地制度和城市住房制度改革、构建城乡统一建设用地市场具有重要意义[16]。但试点面临主体积极性不高、审批政策不完善、利益分配难以平衡等挑战，与既有城乡土地与住房市场存在磨合与适应的过程[26]。除租赁型住房等具有保障性质的住房外，也应逐步打破集体建设用地建设商品住房的桎梏。

从实物入市发展到指标入市。《土地管理法》解决了集体经营性建设用地以实物形式入市的问题。城乡建设用地增减挂钩通过拆除低效、闲置的宅基地产生结余指标，实现了宅基地以指标的形式在县域、省域范围内流转，甚或在脱贫攻坚中，实现了跨省域范围的流转。其实质是将财富向远离城市、没有条件发展农家乐、民宿等产业的农区和贫困山区转移，使难以城市化的地区共享高度城市化地区的土地增值收益[27]。农村土地综合整治是集体建设用地入市的一种新形式。在乡镇范围内整体推进的农用地整理和建设用地整理，盘活了农村存量建设用地，为支持乡村建设腾挪空间。

4.2 构建兼顾各方利益的城市建设用地制度体系

长期以来，中国城市用地，尤其是房地产用地供给制度呈现出单一化的特征，即以政府为垄断供给主体、以新增国有建设用地为主要供给渠道、以“招拍挂”出让为主要供给方式。单一化的城市用地供给制度也导致城乡之间的土地收益分配失衡，难以兼顾国家、集体、个人利益。今后应着力探索多主体供给、多渠道保障、多方式供应、多种利用方式混合用地的制度体系[16]。

多主体供给。在以地方政府作为供地主体的同时，允许农村集体经济组织以及企事业单位等国有建设用地使用权人作为新的供给者进入房地产用地市场。首先，农村集体经济组织可以成为城市更新改造、租赁住房建设乃至部分商住项目的供地主体。其次，企事业单位等国有建设用地使用权人可以成为城市更新改造、保障性安居工程的供地主体。

多渠道保障。将存量建设用地纳入到房地产用地的供给渠道中，着力改变单一的新增建设用地供应格局。基于实践探索，在符合规划和用途管制的前提下，以下三类存量建设用地可以进入房地产用地市场：一是已经出让、且出让期限尚未届满的国有建设用地。盘活企业持有的数量大、分布广、用途多样、利用效率低的存量建设用地，由企业自行或者与他人合作开发建设保障房。如深圳市加强大棚户区改造力度，推进已批未建用地、社会存量用地、征地返还用地等开发建设人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。二是国有划拨用地，通过补缴出让金等形式，可以用于房地产开发。比如，广东省在“三旧”改造项目中提出，已经划拨、使用期限尚未届满的、符合规划要求的国有建设用地通过补缴出让金等方式完善用地手续后，也可以转变为房地产用地。三是存量集体建设用地，既包括原有的旧村庄用地，也包括旧厂房、旧工矿、公益用地和公共设施用地等，可以作为房地产用地供应。比如，上海市鼓励优先利用农村闲置废弃的集体经营性建设用地，特别是集体工业用地，建设租赁住房。

多方式供应。一方面，进一步完善房地产用地出让的供给方式，推行附条件的“招拍挂”供地。把“住有所居”等民生目标嵌入“招拍挂”出让规则，使其在市场经济框架下更符合公平正义的原则。具体地，将配建保障性安居工程等公共公益性理念前置，让开发商等用地者在全面考量成本效益后主动承担一定的社会责任，实现更具包容性的城市建设与发展目标。另一方面，允许以协议方式供给房地产用地。通过健全协议供给房地产用地的制度规则，促使政府、开发商以及村集体、农民、城市居民等原土地权利人形成稳定的收益预期，约束政府行为，压缩寻租空间，从而实现国家、集体、个人的收益共享，确保社会分配的公平正义。房地产用地供给多元化的制度能够改变政府垄断供给和独享土地收益的局面，让农村和农民作为新的供给主体平等进入房地产用地市场，并且通过设定公共公益性贡献和社会责任来优化供给方式，促使开发商等用地者向社会公众让利，匹配收益分配的新偏好，服务于城乡融合和乡村振兴，让不同主体合理共享土地收益。

多种利用方式混合用地。现代经济发展的分工越来越细，对产品的需求更多样化，土地利用方式也应随之进行居住、生产、经营空间等复合利用的升级。混合用地在土地类型上创新出复合用地等地类，有效适应产业创新需求，为低效工业用地改造和转型升级提供保障。结合对宅基地功能进行重新定位，改变以往仅仅把宅基地作为生活用地的做法，赋予其充当生产资料、实现乡村振兴和共同富裕重要载体的功能。

4.3 构建促进区域均衡发展的建设用地制度体系

在人口、土地、资本、技术、数据等要素中，土地要素改革一直审慎稳妥。人口、资本、技术等各种要素基本可以跨省流动，但土地作为不动产其流动受到限制，从实物土地上分解出来的耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩指标等土地要素配置可以在县域及省域范围内流动。2018年3月，《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》开始实行，但由中央统一下达调剂任务、统一确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实行范围受到严格限制。2019年8月，中央财经委员会第五次会议指出：“增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间”①《习近平主持召开中央财经委员会第五次会议强调 推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局 发挥优势提升产业基础能力和产业链水平》，新华网，2019年8月26日。。随后出台的系列政策均将土地要素市场化配置列于五大要素之首，提出要“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”②《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，2020年4月9日。，“允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制”③《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》，2022年1月6日。，“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”④《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，新华社，2022年4月10日。。这些政策为跨区域的土地要素配置、通过土地政策创新实现经济发展的空间均衡提供了依据和要求。

推进建设用地指标交易市场化。现代经济空间均衡发展的特点是经济高度集聚、专业化分工、人均GDP发展水平大致相等。实现区域协调发展，要求注重资源配置均衡，而不是平均分配资源。目前我国土地空间结构调整的需求呈现出从发达地区向中西部蔓延的趋势。建设用地指标交易主要通过城乡建设用地增减挂钩的方式实现，这一政策工具能够在更大的时空尺度调整生产的空间布局、优化资源配置并实现充分就业。如贵州省纳雍县2018—2020年跨省交易增减挂钩指标0.72万亩，收入21.6亿元；同时期出让总价款为23.4亿元，增减挂钩跨省域调剂与国有建设用地出让收入相当，为纳雍县经济社会发展和乡村振兴工作提供了充裕的资金支持。今后可以有限度地开放城乡建设用地增减挂钩交易范围，更多发挥市场作用，探索逐步改变指标交易范围和对象、价格由政府主导的做法，并探索指标交易后的利益共享机制。

建立建设用地占用与永久基本农田补偿挂钩机制。对于未完成永久基本农田保护任务、使用建设用地较多的城镇化与经济发展水平较高且耕地资源紧张的省、市，要求其缴纳一定的费用，通过财政转移支付方式，专款用于补偿其对耕地的过多占用，对承担更重永久基本农田保护任务的地区予以补偿，实现资源互补与共享。目前这一思路已经在一定程度上通过耕地占补平衡跨省机制实现。

4.4 构建地利共享的建设用地收益分配制度体系

从新增建设用地和存量建设用地两方面入手，重构土地增值收益分配制度。新增建设用地的出让收益要体现向农业农村倾斜，存量建设用地的增值收益要体现政府让利，各主体共享收益。通过优化土地出让分配的结构和比例，兼顾中央、地方与社会的收入，达到共同富裕的目的。

新增建设用地出让收益向农业农村倾斜。长期以来，土地增值收益“取之于农、主要用之于城”，需要稳步提高土地出让收益用于农业农村的比例。中央已经出台《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上，并且重点用于高标准农田建设、现代种业提升、农村人居环境整治、村庄公共设施建设和管护等方面⑤《中办国办印发意见 调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴》，《人民日报》，2020年9月24日。。

优化治理结构共享存量土地收益。存量建设用地与新增建设用地不同，土地使用权已经在原权利人手中，盘活更新后如果得不到预期利益，则不利于土地价值的释放。除了货币补偿外，还可以考虑给予其部分实物补偿。在更新过程中允许其就改造后的用途、价格、改造主体、分配结构等深度介入，建立城市更新中政府、原权利人、改造主体多方共治的机制，共同分享改造后的土地增值收益。

构建区域资源互补与共享机制。建立农产品主产区、生态功能区的跨区域补偿机制。对于对承担保障国家粮食安全、生态安全任务的地区，通过中央政府的转移支付实现基本公共服务均等化，在跨区域补偿过程中实现土地增值收益共享，达到不同区域协调发展、共享发展成果的目标[28]。

5 结语

本文基于“包容开放—均衡发展—利益共享”的理念，在揭示共同富裕与建设用地制度改革之间内在逻辑的基础上，构建了与城市土地权利平等的农村建设用地制度体系、兼顾各方利益的城市建设用地制度体系、促进区域均衡发展的建设用地制度体系和地利共享的建设用地收益分配制度体系。本文研究认为，权利平等、利益兼顾、地利共享、区域均衡的城乡建设用地制度体系，能够实现效率与公平兼顾、权利和机会平等、分配与增长同步，促进实现全体人民共同富裕的目标。

本文仅就共同富裕视角下建设用地制度创新的基本逻辑、理念遵循及实现路径作了粗线条描述，搭建了制度实现的初步框架，尚有许多细节没有涉及。比如存量时代土地税收制度如何改革？土地出让收入减少背景下土地财政可如何持续？不动产税的开征与现行土地租税费关系如何处理？土地出让收入向农业农村倾斜的政策如何落地？集体建设用地入市后的税收制度与国有建设用地如何协同？建设用地制度横向包络广、纵向触达深，以上命题还有待今后的进一步研究。