国土空间规划与土地要素市场化配置：互动机制与融合路径

吕 晓，王亚男，牛善栋，彭文龙

（1.东北大学文法学院,辽宁 沈阳 110169；2.辽宁省自然资源厅土地保护与利用重点实验室，辽宁 沈阳 110169）

国土空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。加强“要素型”国土空间的规划管控，是完善国土空间治理体系的重要一步，而处理好规划与要素市场的关系是有效发挥规划功能的核心[1-3]。土地作为支持人类生存的最基本、最重要的要素之一，是国土空间治理成效的核心表征。因此，国土空间规划与土地要素市场成为促进空间赋能，实现土地资源保值增值，完善国土空间治理体系的重要抓手。

现阶段，国土空间规划体系改革与土地要素市场化改革都已成为社会各界关注的热点。众多学者从地理学、管理学、经济学、法学等多维视角出发，对国土空间规划体系的构建逻辑[4]、技术基础[5]、现实困境与突破路径[6-7]及其与区域经济发展的关系[8-10]和国土空间重塑[11]展开讨论。综合已有研究来看，国土空间规划强调对国土空间进行全要素、全过程引导与管控，编制过程中要统筹划定三线（永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇扩展边界），实施过程中要构建主体协同、要素统一、信息化综合赋能、全流程监管的国土空间治理体系。但目前国土空间规划的分级统筹、准入许可、事后监管等制度还未建立完善，由规划引起的土地发展权受限，区域发展不均衡等问题日趋严重，仍有待通过价值权衡、协调各主体之间的互动关系、强化许可与监管制度等重塑国土空间格局[7-9]。而建设完善的土地要素市场化配置机制，推进土地要素提质增效，是加快构建新发展格局的重要一环，也是破解国土空间规划体系弊端的主要手段[12]。众多研究在总结我国土地要素市场化配置改革历程与经验的基础上，指出土地要素市场化改革要注重界定产权、政府调控以及耕地保护等内容，认为资源盘活无效、要素跨区域流通不畅、产权保护力度不足、土地利用效率偏低、市场价格不合理等问题制约着土地要素市场化配置[13-18]，处理好市场与政府之间的关系成为解决阻碍的主要途径。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》等政策表明，制定适宜的国土空间发展战略布局和资源优化配置方案来优化国土空间结构，建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革，实现市场配置土地的决定性作用，是促进国土空间功能提升和价值实现，提升国土空间治理能力的重要途径。

综上所述，如何有机融合国土空间规划与土地要素市场，实现“刚性”规划到“弹性”规划的转变，发挥市场在要素配置中的决定性作用是我国亟待解决的现实问题。而探索土地要素市场化配置与国土空间规划的互动机制与融合路径对解决这一问题、促进国土空间有效治理至关重要。基于此，本文在厘清国土空间规划与土地要素市场化配置演变逻辑的基础上，尝试分析二者的互动关系，探索提出国土空间规划与土地要素市场化配置的融合导向和具体路径，以期能为深入推进国土空间规划体系下土地要素市场化改革、助力全国统一大市场建设提供理论参考和科学依据。

1 国土空间规划与土地要素市场化配置的变迁逻辑

国土空间规划体系构建与土地要素市场化改革过程中伴随着中央与地方的不断博弈和土地发展权的转移配置。改革开放以来，市场在土地资源配置中所起的作用经历了“辅助性—基础性—决定性”的转变，此过程中土地发展权逐步商品化，土地要素市场化改革也迎来新征程[19]。我国空间规划体系初步形成于20世纪80年代计划经济与市场经济“双轨制”运行时期，是各级政府进行土地开发利用的依据，经历了“两规合一”到“三规合一”的演变历程，最终达成“多规合一”的融合发展模式，其规划内容由以经济发展为主转变为以空间治理和空间结构优化为主，规划主题也逐渐演变为自然资源的保护、开发和配置[20-21]（图1）。

图1 国土空间规划体系与土地要素市场化改革的变迁逻辑Fig.1 Logic of changes in territorial space planning system and land factor marketization reform

伴随着国家“集权—集权与分权并存—分权”的治理体系变迁过程，国土空间规划经历了以国家宏观调控为主，到以地方为核心、高度分权化的构建过程，土地要素也由政府主导的计划分配逐渐转变为市场化配置。中央高度集权时期，土地要素以计划形式分配，中央掌控土地所有权、使用权，并落实国民经济计划。改革开放后，中央逐步向地方让渡权力，地方政府的主体意识逐渐加强，开始进行城市扩张，土地产权结构发生变化，城市国有建设用地使用权可以有偿流转，农地承包权和经营权也实现了两权分离，土地要素市场化程度逐渐增强。分税制改革后，地方由于事权和财权的不匹配，高度依赖土地财政，土地要素市场开始出现无序运行乱象。对此，中央开始规范建设用地管理，实施土地用途管制，以城市规划、土地利用规划等为工具引导和约束土地要素市场化配置。但由于规划部门不统一，规划内容不协调，“多规冲突”乱象频发，规划效率较低。因此，中央通过横向的机构调整与纵向的事权改革重新搭建中央与地方之间的关系，重构国土空间规划体系，实现了由“多规冲突”向“多规合一”的国土空间规划体系蜕变[2,22]，并且通过“三权分置”、集体经营性建设用地入市等农村土地制度改革进一步还权赋能，促进土地要素市场化配置。随着国土空间规划与土地要素市场化改革的不断演进，土地发展权的配置方式经历了“计划配置—市场配置—规划调节—全域、全要素统一配置”的演变历程[23]。然而，在规划格局进一步划分的同时，土地发展权权能并未完全释放，受土地基本属性和国土空间功能管控的限制，土地发展权受损，权利主体利益无法保障，“刚性管控”过强导致的土地利用效率低下等问题依旧无法有效解决。

2 国土空间规划与土地要素市场化配置互动关系

国土空间规划与土地要素市场化配置之间存在着密切的互馈关系。国土空间规划从层级管控、空间分区等多维度约束并引导土地要素市场化配置，同时也成为纠正市场失灵，维护土地要素市场化配置有序运行的守护者；而土地要素市场化配置可以弥补国土空间规划弊端和用途管制“刚性管控”带来的负面影响，有助于国土空间开发保护格局的进一步形成，在弥补规划失效方面起重要作用（图2）。

图2 国土空间规划与土地要素市场化配置的互动机制Fig.2 Interactive mechanism between territorial space planning and market-oriented allocation of land factor

2.1 国土空间规划约束并引导土地要素市场化配置

2.1.1 奠基础，定规则

国土空间规划立足国家战略需要，通过总体规划、专项规划以及详细规划三类规划和监管机制，控制与引导国土空间的开发与建设，是保障土地要素市场化配置可持续发展的重要战略工具[24]。首先，国土空间总体规划宏观把控国土空间的结构和功能，引导和约束土地要素市场的开发和建设活动，通过制定区域发展、主体功能区、土地利用、城乡建设等规划内容，在满足各类用地需求的同时，明确土地要素市场化配置的空间导向和规则，对国土空间主体功能进行引导和约束。其次，国土空间专项规划和详细规划对各区域土地的具体用途、开发规模以及空间环境进行规定，控制土地使用性质及其功能，划定各类基础用地的控制线，规范市场建设的方式和范围，是土地要素市场化配置的直接依据[25-26]，因此，国土空间规划成为土地要素市场化配置的基础性规则。

2.1.2 限地方，管企业

国土空间规划作为具有强制性的宏观调控工具，强调国家对地方政府和企业发展的引领与管控。土地要素市场化配置的核心治理结构是在央地关系不断分化与集中、约束与激励的权衡下形成的，在此过程中，规划成为中央进行宏观调控的重要政策工具，被用以限制土地要素市场化配置的主体—地方政府与企业。首先，国土空间规划对城市国有土地使用权出让转让、城市开发区以及地下空间的建设进行详细规定，限制地方政府及企业扰乱土地要素市场秩序的行为，严控企业调整土地用途、过度开发、建设密度过高、土地荒废等做法，对任何单位或个人违反规划的行为进行严格查处。其次，国土空间规划通过三线（生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界）的划定以及指标约束、计划管理等手段规定地方政府和企业建设用地规模，对地方土地要素市场化配置进行管控[27]。因此，国土空间规划对地方政府与企业土地开发行为进行管控，以此规范土地要素市场化配置。

2.1.3 定总量，优存量

国土空间规划通过优化国土空间结构与布局，不断提高土地要素的产出效益，注重增量规划与存量规划并重、地上开发与地下开发兼顾，努力增加土地后备资源[28]。就土地总量的控制而言，国土空间规划按照经济社会发展状况，以预期性指标对区域土地利用需求进行预判并制定空间安排方案，使地方能应对土地要素市场的变化，适应市场经济的现实需要[29]。就土地存量的激活来说，国土空间规划以节约集约的原则来制定地方的空间安排方案，鼓励运用多样化模式盘活和利用闲置土地，避免土地浪费[15]。因此，国土空间规划成为政府在土地要素市场化配置过程中“定总量、优存量”的核心政策工具，助力市场更好发挥作用。

2.1.4 稳价值，纠失灵

国土空间规划在维护社会公共利益的同时，对于提升区域土地要素价值，促进城乡土地增值也有积极作用。土地要素市场收益的最大化依赖于好的规划设计，要依靠土地适宜性评价识别各区域主要功能，并对土地进行最优分配[30]。此外，面对土地要素市场失灵和市场缺位所造成的一系列资源配置不合理问题，国土空间规划成为纠正土地要素市场失灵的守护者[31]。例如，科学的规划部署结合审批制度的改革，能对建设用地开发乱象、市场价格无序等问题进行有效管控[32]。由此，国土空间规划在稳步提升土地要素价值的同时，依法规范土地要素市场，纠正市场失灵。

2.1.5 引方向，塑理念

国土空间规划以服务生态文明建设为导向，通过划定生态保护红线，强调对生态空间的保护。中共十九大以来，为让地方政府顾及长远利益，国家改革重构国土空间开发格局，通过组建自然资源部，建立“五级三类”的规划体系，重塑规划理念，要求在追求国土空间开发经济效益的同时必须兼顾生态效益，并对土地要素市场化配置进行限制和引导，如扩大城镇绿化空间、提高基础设施的可达性等，来有效增进土地的生态价值，以符合新时代生态文明建设的理念，推动高质量发展[25,27]。由此可见，在国土空间规划引导下，助力生态文明建设成为土地要素市场化配置必须遵循的核心理念之一。

2.2 土地要素市场化配置促进国土空间规划编制与实施

2.2.1 助形成，促实施

随着土地要素市场化的演进，城乡建设用地出让、转让日趋频繁，传统的单一性、强制性规划已经无法适应经济社会发展。并且，土地财政逐渐成为地方政府收入的主要来源，人地矛盾日趋严重，要求政府必须加强对国土空间、自然资源的综合管理，藉此国土空间规划体系逐渐建立，其实践应用也逐渐得到推广[33]。市场在跨区域资源配置中具有基础性作用，可助推人口、产业、土地开发权等要素自由流动，以最大限度消除地域功能和产业上的差异，优化国土空间格局，进而影响国土空间规划的实施效果[34]。因此，土地要素市场化配置成为国土空间规划编制与有效实施的重要驱动与保障。

2.2.2 提效率，补失效

国土空间规划的实施导致限制区和非限制区土地的开发强度不同,对应的土地价值显化程度不同、土地收益不同，土地要素配置效率过低，造成区域发展非均衡[35]。土地发展权转移等土地要素市场化配置手段不仅可以针对性地解决土地非均衡发展所引起的困境，也可使因生态保护、公共基础设施建设等所产生的外部性有效内在化，提升土地要素配置效率，进而推进区域协调发展[10]。针对农村土地利用效率低下、城镇工矿用地闲置、建设用地指标错配等规划堵点，土地要素市场以产权交易为主线，通过供求、竞争、价格等机制提高土地配置的灵活性、科学性和协同性，实现城乡闲置用地的盘活再利用，弥补国土空间规划的功能缺陷，促进国土空间集约利用[36]。因此，土地要素市场化配置在促进区域协调发展、弥补规划失效等方面可以发挥重要作用。

2.2.3 优编制，构格局

在为土地要素市场管控总量、促挖存量的同时，国土空间规划的编制实施也将得到进一步完善。市场化进程中，农村集体、农民以及各类用地主体的自主意识进一步增强，为公众参与规划的编制与实施提供了良好基础，促使国土空间指标分配、功能分区、用途确定等工作以更民主、更合理的方式开展，有利于调整规划编制思路、优化规划内容[37]。在严守国土空间规划“底线”的基础上，以市场供需机制引导土地资源配置方向，可以有效降低资源错配的风险，构建更有效率、更科学化的国土空间开发格局。由此，土地要素市场化配置不仅促进国土空间规划的编制实施，且助力国土空间格局优化。

3 国土空间规划与土地要素市场化配置的融合导向

国土空间规划与土地要素市场化配置的有效融合，是打破两者之间的壁垒，促进其正向的互馈机制持续运转的过程。在优化国土空间开发保护格局，促进土地利用提质增效的基础上促进“区域—要素”互联互动，纾解国土空间开发建设过程中各种矛盾，实现资源可持续利用，是国土空间规划与土地要素市场化配置有效融合的目标导向。

3.1 促进“区域—要素”互联互动

实现区域间土地要素高效配置是国土空间规划与土地要素市场化配置共同的目标。国土空间规划的内容主要集中在对区域底盘的管控、格局的部署以及要素配置的落实上，其依据区域内部自然资源禀赋，来划定各类主体功能区的底线，引导区域土地要素在空间、结构上的安排。土地要素市场主要通过无形的市场手段，打破区域空间布局不可调整的壁垒，以土地发展权的形式实现土地要素的跨区域流转，进而促进区域发展。两者分别从宏观区域划分引导微观要素管控、微观要素流通促进宏观区域发展的角度实现区域的高水平协调发展和要素的高质量利用。而有效融合国土空间规划与土地要素市场化配置，目的就是为了进一步实现“区域—要素”既有侧重、又维护平衡的互联互动。

3.2 增强国土空间可持续发展能力

国土空间规划与土地要素市场化配置的融合，能有效缓解政府与市场、效率与公平以及区域发展失衡的矛盾，是实现国土空间治理能力与治理体系现代化，增强国土空间可持续发展能力的重要一环。在国土空间规划与土地要素市场化配置互馈的过程中，政府完成了“定价格”到“定规则”的角色转换，将土地要素优化配置的主体地位交还给市场，并以监管者的身份监督市场的运行，在促进土地要素配置效率提升的同时，维护空间发展的公平。此外，国土空间规划不仅专注于要素的集聚效应，还强调公共资源配置的均等化，而土地要素市场化配置通过土地发展权交易的方式显化土地的经济价值，综合两方面可实现城与乡、发达地区与欠发达地区、重点发展区域与特色发展区域的协同发展。综上所述，国土空间规划与土地要素市场化配置的有效融合要以实现国土空间可持续发展为导向，通过提高土地要素配置效率和价值显化，促进国土空间格局优化和城乡融合发展。

4 国土空间规划与土地要素市场化配置的融合路径

4.1 激发土地要素市场活力，营造公平竞争的土地要素市场环境

赋予城乡土地要素同等的经济价值，实现土地资源的价值显化，激发土地要素市场活力，营造公平竞争的土地要素市场环境，是提升土地要素资源配置效率，促进规划与市场相融合的基础。具体而言，就是在国土空间规划实施与土地要素市场化配置过程中，严守永久基本农田保护红线和生态保护红线，稳固国土空间开发保护格局，在此基础上实现土地发展权的还权赋能，建立城乡统一、区域发展、价格均衡、竞争有序的建设用地市场，并通过多元主体的高效供给和弹性用途转换满足土地要素市场多方位需求，盘活存量建设用地，科学显化土地价值，实现市场运行与规划实施的互促。

4.1.1 产权放活，实现国土空间还权赋能

国土空间规划在划定城镇开发边界，引导约束土地要素市场有序运作的同时，对农业、生态空间土地发展权产生一定限制，且城乡割裂的二元土地要素市场也导致土地资源生产、生态、经济等价值无法均衡发挥，进而制约了市场配置土地资源的决定性作用。因此，放活农业和生态空间的土地发展权，构建城乡统一的建设用地市场，可以有效促进国土空间规划与土地要素市场的融合。首先，土地要素市场的本质是土地产权市场，赋予农业和生态空间土地发展权与城镇空间土地发展权同样的经济价值，保障所有区域土地发展权配置的机会公平和规则公平。其次，鼓励农业、生态空间因地制宜开发各类特色产业，并与城镇空间联动建设一体化产业链，实现建设空间与非建设空间的均衡发展，以市场打通规划堵点。

4.1.2 多效供给，促进土地要素市场供需协调

政府对土地资源的垄断管控在一定程度上规范了土地利用秩序，但也存在政府失灵和土地二三级市场发育不良等问题。因此，改变政府在土地要素市场中的垄断地位，激励多元主体积极参与到土地要素市场化配置中，创新建设用地多种用途灵活转换的土地高效供应模式，可以在完善土地要素市场制度的同时，促进国土空间的优化布局，实现规划与市场的交融。首先，在显化土地资产价值的基础上，多手段激励集体、企业、社会组织等主体主动以土地供应者的身份进入土地要素市场，提高其对城乡存量用地挖掘、盘活的积极性，在控制土地征收规模的同时扩大土地供应。其次，解放政府对土地要素市场价格和交易的管控，充分引入竞争、价格、供需调节等市场机制来完善土地出让、转让、租赁等市场交易规则，确定多种用途土地的均衡价格，营造公平竞争的土地要素市场环境。最后，在保障公共管理与公共服务用地需求的基础上，放宽国土空间用途管制在建设用地用途方面的限制，探索建设用地多种用途灵活转换和混合产业用地的高效供给模式，遵循市场需求弹性调节建设用地用途，促进国土空间布局优化。

4.2 构建全国统一的土地要素市场，实现土地收益全民共享

打破规划的区域限制，实现不同区域的联动发展，是在纠正土地资源错配的同时实现空间均衡发展，促进规划与市场有效融合的主要路径。具体而言，在调整国土空间用地结构，实现全域土地“增存统筹”的基础上，创新建设用地指标交易形式以加强不同区域间土地要素市场的联系，并统一土地要素市场管理体制，建立全国统一的土地大市场，实现土地收益全民之间、代际之间共享，可以化解土地要素市场与规划区域间独立、割裂发展的难题，在宏观层面上实现两者间的互动配合。

4.2.1 市场整合，构建全国统一的土地大市场

在国土空间规划的区域分割化格局塑造和土地本质属性的双重影响下，土地要素市场在空间上形成了割裂分化的局面，导致土地资源的错配和空间发展失衡。因此，整合土地要素市场是实现其与国土空间规划互馈互动，打通规划格局壁垒，促进土地要素自由流通的重要途径。首先，以落实农村宅基地和集体经营性建设用地制度改革、城市更新、三旧改造等为核心，以全域土地综合整治为手段，构建城乡、全域“增存统筹”的建设用地开发利用格局，提升土地节约集约利用效率。其次，以充分挖掘存量用地为基础，在市场机制的驱动下通过区域间增存建设用地指标置换、交易、组合、入股等多种形式，创新各类主体功能区、东中西部、发达和欠发达地区土地发展权转移配置和产业带动发展模式，激活更宽领域间的土地要素流动和适度规模化发展，搭建全国联动的土地要素市场，实现“区域—要素”的互联互通。最后，明确中央与地方间土地要素市场运行权责分工体系，并统一各地区土地要素市场管理体制和运行规则，从宏观层面把握土地定价的整体方向，促进全国统一的土地大市场的形成。

4.2.2 收益共享，优化土地收益分配格局

土地的公共物品属性导致土地要素市场在运行过程中不可避免地产生外部性问题，且因土地产权的多层体系，土地收益在国土空间和主体中的流向存在不均衡性和不可持续性。因此，优化土地收益分配格局可以纠正市场失灵和规划失效，促进规划与市场融合，提升国土空间可持续发展能力，实现土地收益的全民共享。首先，以产权让渡为逻辑起点，建立土地征收前后“所有者—建设者—经营者”收益共享的土地增值收益分配机制，分角色制定土地增值收益的分配方式。其次，以市场机制测算重点生态保护区、农产品主产区等限制、禁止开发区损失的土地价值，以税收、政府补贴等财政转移支付手段进行弥补，建立时间尺度上的生态补偿和耕地保护补偿机制。再次，在融资优惠、产权下放、适度经营等政策支持下，探索“捆绑负责式”“地域分摊式”“合作建设式”等多种模式激励土地要素市场主体开发建设公共用地，满足国土空间对公共用地等正外部性土地的需求。最后，在维持自然资本可持续的基础上，通过经济资本和社会资本的积累进行代际补偿，如设置土地发展基金，定期储蓄部分土地出让金留给后代人发展；建设优异的经营环境和公共设施服务，供后代人可持续利用，并促进土地资本价值的转化，以此实现国土空间可持续发展[38-39]。

4.3 突出规划引领作用，实现规划与市场协同的数字化治理

以长远视角看国土空间规划与土地要素市场的有机融合，需要在时空格局上确定未来社会经济发展趋势和布局，找寻可持续发展的核心落脚点。具体而言，在明确国民经济发展战略的基础上，以破解空间发展失衡，形成空间发展合力为目标，坚持国土空间规划的导向作用，在时空尺度上形成土地要素市场供给—需求格局，增强预判，并以智能化手段推动国土空间规划“一张图”与土地要素市场化配置的有机融合。

4.3.1 规划引导，形成土地要素市场供需动态均衡格局

加强国土空间规划在空间发展上的引导，在时空上形成土地要素市场供需动态均衡格局，是规划与市场进一步融合的实现形式。首先，以国民经济发展规划为指导，以实现区域均衡发展、共同富裕为核心目的，以国土空间规划为手段明确未来空间发展的格局、重点和倾向，扩大预测性指标的使用范围，综合设定国土空间发展的长远规划。其次，以构建的国土空间发展格局为指引，对土地要素市场供需时空格局进行宏—中—微观多层次预判，明确未来土地要素配置的思路和理念。最后，建立全生命周期的土地要素市场监管体系与运行机制，在耦合空间格局和土地要素市场供需格局的基础上，多措施激励土地要素的市场化配置，并从全生命周期视角监测供给土地的空间流转、利用和再配置效率，真正实现土地要素在规划引导下有充分的流通自主权。

4.3.2 智能管控，搭建规划与市场数字化统一平台

采用数字化、智能化的技术手段实现国土空间规划“一张图”与土地要素市场交易平台关联互通，是规划与市场实现融合的具体表现。在遥感技术、地理信息系统、全球导航卫星系统的支持下，在不同空间尺度上呈现国土空间开发保护格局，以此为基础，耦合增存用地布局、土地供需格局以及土地产权、利用、价格、交易信息等多源多类型土地要素数据，搭建规划与市场互馈互动的数字化智能平台，智能化模拟土地要素市场运行，提升对土地要素市场发展的预判能力和对规划实施效果的评估能力，促进土地要素市场供需主体精准对接，实现规划和市场资讯有机融合，相关信息全民共享。

4.4 明晰政府与市场的权责配置关系，为规划与市场融合提供法治保障

政府与土地要素市场之间定位不清、权责不明，缺少相关的法律规范约束政府和市场的国土空间开发行为，是国土空间规划与土地要素市场化配置融合的关键阻碍。因此，要实现国土空间可持续发展，需进一步明确政府与市场之间的权责分配关系，并为国土空间规划与土地要素市场化配置有机融合提供法治保障。

4.4.1 权责划分，明确政府与市场在土地要素配置中的定位

在国土空间规划体系和土地要素市场化机制融合过程中，政府的角色应从土地利用和开发的直接决定者转变为监督者，在构建衔接顺畅的国土空间规划体系的基础上，以“看得见的手”纠正市场失灵，维护社会公平，被赋予充分的审批权和监督权。而市场应该成为土地要素配置的主要决定者，充分提高资源的配置效率，并且弥补政府失效，被赋予充分的执行权和决定权。基于土地要素配置中权责的明晰，形成政府与市场的高效联动，保障国土空间规划与土地要素市场化配置的有效融合。

4.4.2 规范秩序，以法治手段约束政府与市场的行为

以法治手段统一土地要素市场的交易规则与程序，并矫正“土地财政”的扭曲。在土地发展权交易过程中，注重对农村土地产权及其权益者的保护，设定相关法律规则明确土地收益的分配以及产权的归属；出台《国土空间规划法》《耕地保护法》等，加强对耕地、生态用地的保护，限制土地要素市场化配置的运行范围，对土地要素市场主体保护和毁坏生态环境的行为采取奖惩措施，并规范土地发展权交易程序，规避土地要素市场乱象产生。针对政府短期求利、征地纠纷、过度融资、不规范出让等行为，对土地征收、招拍挂、转让、抵押融资等行为进行约束，对相关审批程序、土地价格范围都设置明确的规定[40]，提高政府依法用地的意识。由此，通过法治规范，强化国土空间规划和土地要素市场化配置融合的法律保障。

5 结论与讨论

国土空间规划与土地要素市场都是完善国土空间治理体系、提高治理能力的重要抓手。国土空间规划体系下土地要素市场化改革是促进“区域—要素”互联互通，提高土地要素配置效率，实现区域均衡发展的主要抓手。本文在梳理国土空间规划与土地要素市场化改革变迁历程的基础上，归纳凝练两者的互动机制与融合导向，进一步提出促进国土空间可持续发展的国土空间规划与土地要素市场化配置融合路径，得出以下结论：

（1）国土空间规划与土地要素市场化改革在历史变迁轨迹中相互交织，均在中央与地方不断博弈的过程中发展演化，其中还伴随着土地发展权的转移配置。然而，在国土空间规划“刚性管控”过硬的影响下，土地资源错配、土地发展权受损、国土空间发展失衡等问题成为制约可持续发展的重要因素。因此，要以土地要素市场化手段弥补国土空间规划在配置社会成员空间权利中的功能缺陷，实现规划与市场的有效融合，助推国土空间治理体系的完善和治理能力的提升。

（2）国土空间规划与土地要素市场化配置之间存在着密切的互动关系，国土空间规划通过奠基础、定规则、限地方、管企业、定总量、优存量、稳价值、纠失灵、引方向、塑理念来约束并指引土地要素市场化配置，而土地要素市场化配置通过助形成、促实施、提效率、补失效、优编制、构格局来促进国土空间规划的编制与实施，这种互动关系持续运转的过程就是国土空间规划与土地要素市场化配置有效融合的过程，且两者的有效融合在土地要素利用提质增效的基础上促进“区域—要素”互联互动，缓解国土空间开发建设过程中各种矛盾，增强国土空间可持续发展能力。

（3）国土空间规划与土地要素市场化配置融合的主要路径有以下4点：其一，放活各区域土地发展权权能，提高多元市场主体土地要素的高效供给能力，进而激发土地要素市场活力，营造公平竞争的土地要素市场环境；其二，以土地要素全域“增存统筹”、区域间自由流通、市场管理机制统一以及收益分配格局优化为途径，构建全国统一的土地要素市场，实现土地收益全民、代际之间共享；其三，加强国民经济发展规划、国土空间规划在未来国土空间发展方向上的引导，搭建国土空间规划“一张图”与土地要素市场化配置信息共享、实时监测、智能互动的平台，实现规划与市场协同的数字化治理；其四，明确政府与市场在土地要素配置过程中的定位和权责，以法治手段约束政府与市场行为，进一步完善国土空间规划与土地要素市场化配置的治理措施。

（4）本文的核心是探讨国土空间规划与土地要素市场化配置的互馈关系和融合路径，并未充分考虑在产权保障、乡村治理、组织建设、产业发展等内容协同方面土地要素市场化配置与国土空间规划应如何有效融合、呼应。在新时代背景下，寻找实践案例与经验佐证两者之间的关系，探索两者之间关系的演进过程，剖析互动机制与融合路径面临的诸多困境，提出增强两者之间有机联系的政策方案，是进一步完善土地资源配置的基础，也是未来需要持续探讨的内容。目前，国土空间规划体系下土地要素市场化改革已步入深水区，就如何完善土地要素配置机制而言，规划与市场具有统一性，是相互依存、互相交融的，就规划论规划，就市场论市场无法实现社会公平发展和共同富裕。因此，未来亟待找寻规划与市场的边界和融合措施，实现两者的优势结合，劣势互补。且除土地要素外，探索全要素市场化配置与国土空间规划的关系，对国土空间治理亦有重要意义。