突发公共卫生事件中行政强制措施适用问题分析

文章编号：1673-9973（2022）01-0099-03

摘要：不同于常态下的疫情防控措施，突发公共卫生事件中的强制措施，尤其是行政强制措施的启动更为迅速，措施也更为有力，同样，其行为结果也必然会对行政相对人的权益造成更大影响，因而，突发公共卫生事件中行政强制措施适用理应纳入法治化轨道，加强规范和监督。

关键词：突发公共卫生事件，行政强制措施，法治监督

中图分类号：D92216文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.018

Analysis of the Application of Administrative Compulsory Measures in

Public Health Emergencies

WANG Xiao-jing

（Department of Public Security， Shaanxi Police College， Xi’an 710021，China）

Abstract：Compared with the normal epidemic prevention and control measures， compulsory measures in public health emergencies， especially administrative compulsory measures， are launched more quickly and more powerful. Similarly， their behavior results will inevitably have a greater impact on the rights and interests of administrative counterparts. Therefore， the application of administrative compulsory measures in public health emergencies should be brought into the track of rule of law to strengthen standardization and supervision.

Key words：public health emergencies; administrative compulsory measures; legal supervision

一、突发公共卫生事件中行政强制措施适用的基本情况分析

近年来，随着经济社会的快速发展，突发性的公共卫生事件也时有发生，尤其是新冠肺炎疫情的爆发，更是波及到了全球民众。突发公共卫生事件具有紧急性和严重危害性，会对老百姓的生命健康和日常生活产生重大影响，危害社会稳定和国民经济发展，同时，这也考验着政府处理和应对突发问题的能力。为了更好的应对和处理突发公共卫生事件，及时控制和化解危机，政府经常会采取一系列的行政强制措施。习近平总书记强调，预防和控制流行病越困难，我们就越要坚持依法防控，只有在法治的轨道上协调和推进各项工作，才能确保防疫工作的顺利开展。疫情当前，采取必要的行政强制措施可以有效地隔离传染病患者和疑似患者，从而减缓甚至遏制疫情蔓延态势，避免造成民众恐慌和社会秩序混乱，进而达到保护公民人身安全和健康，维护社会公共利益的目的。行政强制措施作为政府进行公共管理的主要行政方式，具有国家公权力的强制性，会对公民的人身权利造成较大影响。我国在预防和控制新冠肺炎期间就曾出现将没有戴口罩的居民当众游街等“过度执法”或“粗暴执法”的执法失当行为，极大地影响了民众对公权力的信任。在这样的背景下，就不得不对行政强制措施的实施设置有效的监督体系并进行严格的程序约束。

我国2011年颁布了《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》），这也是我国对于规范行政强制行为日趋重视的体现。《行政强制法》第3条“在自然灾害，事故灾难，公共卫生事件或社会安全事件发生或将要发生时，行政机关应当采取紧急措施或临时措施，根据有关法律和行政法规的规定执行”。可以看出，《行政强制法》只规定了行政机关在突发事件发生时可以采取紧急或临时措施，但是并未明确行政机关应对突发事件的具体应对措施。原因在于突发事件有其自身的特殊性，因而其采取的行政强制措施往往较为复杂和特殊，需要进行特别规范。我国自2003年SARS事件之后，相继出台了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）、《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）等多部法律法规，至此，我国关于突发公共卫生事件的法律体系已初见雏形。但是，这些法律规范中关于行政强制措施的规定过于繁杂，且存在法律、法规规定不一致等情况。因此，在具体的实践过程中，行政机关往往很难精准把握强制措施实施的力度和范围，容易造成执法失当。2022年2月第36卷第1期王小晶：突发公共卫生事件中行政强制措施适用问题分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

法治研究2022年2月第36卷第1期王小晶：突发公共卫生事件中行政强制措施适用问题分析Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

法治研究

二、突发公共卫生事件中行政强制措施适用存在的问题

（一）行政强制措施的立法规范不完善

在立法层面上，突发公共卫生事件中的行政强制措施缺乏上位法依据。例如，《条例》作为一部行政法规，是《传染病防治法》的下位法，但其对于行政强制措施适用的相关规定却一定程度上超出了上位法的适用范围。《传染病防治法》中规定强制隔离治疗的对象为感染甲类传染病和乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、禽流感病人和疑似病人。[1]《条例》则规定现场隔离、现场观察和现场治疗的对象是传染病患者和疑似传染病患者。后者明显将前者中所规定的几种特殊的甲类和乙类传染病的范围扩大到了所有传染病。再如，我國突发公共卫生事件中行政强制措施的适用大多缺乏程序性规定，难以对其实施进行有效制约。无论是《突发事件应对法》、《传染病防治法》还是《条例》，其规定的内容都过于原则化和抽象化，缺乏可操作性和实践性。其中，关于行政强制措施的适用条件、程序、期限和监督的规定过于空洞，依然存在较大裁量空间。特别是隔离治疗，无论是《突发事件应对法》《传染病防治法》还是《条例》都未对其适用程序和条件作出明确规定。[2]隔离治疗需要对公民的人身自由进行限制，因此，实施行政强制措施，特别是隔离治疗时，是否必须获取有力证据，明确申请执行的依据，隔离的期限、地点及具体要求，被隔离人员的权利义务以及当事人拒绝或自行离开隔离现场时公安机关的介入方式和力度等，都是法律亟需明确的问题。此外，与平常不同的是，医疗机构在隔离期间不仅要负责对被隔离人员的诊治，往往还具有特别管护的权力，对此，卫生行政部门也应该予以规范和监督。

（二）行政强制措施的执行过程不规范

在执法层面上，我国突发公共卫生事件的防控中，行政执法主体不统一，甚至有些实施主体不具备实施行政强制措施的资格。因职责划分不清，权限不明，直接导致行政强制主体责任难以界定。行政强制措施由哪些主体启动，哪些行政主体执行，这不仅影响应对危机的实际效果，而且影响大多数民众的正常生活。另外，行政主体偏离执法目的，强制范围、手段不适当，违反程序，自由裁量权过大等问题也较为突出，行政强制措施“过火”的现象也时有发生。例如，新冠肺炎防控期间，河南濮阳一村民因未戴口罩，被工作人员捆在墙上。在湖北孝感，三个人在农户家中过道里打麻将，被推开门砸了麻将，还被拉到街上，广播或打耳光。孝感市作出规定：所有居民必须“足不出户，严禁外出”，违者处10日以下治安拘留。这种严厉的行政管理措施是平常未有的，这些行为措施不仅有损法律权威，也影响民众在自身权益受到侵害后救济权的行使。

（三）对行政强制措施的法治监督不健全

在权利保护和救济层面上，对行政强制公权力的监督以及对公民权利的保障还不健全。我国突发公共卫生事件中保障公民基本权利的相关内容大多分散在各类单行的法律规范中，没有明确规定为了应对突发事件而实施强制措施对公民基本权利造成损害时，公民如何采取救济措施将损害减到最低。也没有规定最低限度的权利保障原则，即在紧急情况下也不能减损特定的公民权利。另外，对于处理突发公共卫生事件所造成的财产损失，我国的补偿机制还存在着补偿标准不一、程序随意、法律规定不明确等问题。法条仅概括规定了“应给予补偿”，但具体的补偿方法，标准和程序尚未明确。

三、我国突发公共卫生事件中行政强制措施适用的完善建议

（一）遵循依法强制的法治原则

中央全面依法治国委员会第三次会议明确表示，必须从立法，执法，司法和守法各环节发力，全面提高依法防控的能力。[3]在突发公共卫生事件的防控过程中要增强法律意识，遵循必要的法治原则。首先，应当遵循强制法定原则。在突发公共卫生事件中，从启动、实施到监督，强制措施的整个适用过程必须在法律规定的范围内進行。在实施程序上要对适用的前提、主体、手段进行严格限制，规范行政强制的整体运行。其次，应当遵循强制适当原则。设定和实施行政强制措施应当符合立法精神和立法原意。尽量慎用行政强制措施，即使情况紧急必须使用时，也要坚持最小侵害原则，采取对行政相对人权益损害最小的强制措施，这也是比例原则的具体体现。最后，应当遵循权利救济原则。对行政相对人来说，行政强制措施是典型的损益性行政行为，这就决定了行政强制措施应当受到更多的规范与监督。有权利必有救济，行政强制的相对人有权陈述申辩、申请行政复议或者提起行政诉讼，因违法强制行为造成人身、财产损害的依法有权要求赔偿。

（二）完善突发公共卫生事件中行政强制措施的立法

当前，应进一步修订完善《突发事件应对法》，细化行政机关的强制权力，使行政强制措施更具有操作性。明确政府及其职能部门的职责划分，保护公民合法权益不受侵犯。细化《传染病防治法》，限缩行政强制措施的对象范围和适用条件。建议根据病原、地域、程度等的不同分别对突发卫生事件和隔离措施进行分类，便于行政机关依据不同情况选择合适方式。对隔离场所应作出具体规定，明确隔离措施的实施主体、对象、具体程序等，明确公安机关介入的程序和权限范围。对于隔离措施的对象范围标准，可以吸取我国新冠肺炎疫情的经验和教训，建立更加标准化和系统化的传染病预防、控制和评估系统，并在患者、疑似患者和密切接触者之间建立科学的区分标准和判断标准。

（三）规范突发公共卫生事件中行政强制措施的适用

1. 严格行政强制措施的启动条件和主体

（1）启动条件。突发公共卫生事件只有具备紧急状态的构成要件，行政强制措施才能启动。一是判断是否确实存在影响公共生活和健康的突发公共卫生事件。在实践中应充分考虑紧迫性、严重危害性等特征，进而做出具体判断。二是在穷尽其他非强制性有效控制措施之后，再将公共卫生紧急情况中的行政强制措施做为最后手段。也就是说，突发公共卫生事件必须要满足足以威胁社会公众生命健康，造成严重危害和影响的条件。在这样的紧急情况下，如果行政机关不及时采取行政强制措施防止危险扩散，就会造成更严重的后果，甚至会危及更多人的生命健康。

（2）启动主体。突发公共卫生事件根据损害的性质、程度以及其他因素的不同，可被分为四个级别，分别是：一般、较大、重大、特别重大。由于突发公共卫生事件属于公共卫生领域，对医疗技术要求比较高，因此需要专业人员进行指导。当发生公共卫生事件时，卫生行政部门应当层级上报并制定突发事故应急预案，再由卫生行政部门会同领域内资深专家对事件进行初步评估，确定事件的性质、级别等。[4]对于特别重大的公共卫生事件，国务院卫生行政部门应当在收集有关信息后报国务院批准。对于较大的和一般的公共卫生事件，地方人民政府可以根据实际情况制定本行政区域的应对方案。

2. 必须有适格的行政强制措施实施主体

实施主体适格，事关行政强制措施的实施效果以及公民权益的保护。行政强制手段类型不同，其实施主体也有所不同：第一，凡是限制人身自由的强制措施，如隔离治疗等，一律由公安机关实施。例如，在公众场所发现擅自离开隔离场所的被隔离人员，为了阻止风险进一步扩散，可依据《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第十七条规定对被隔离对象实行现场管制，或依据《人民警察法》）第八条规定，将其强行带离现场。实践中，由于各地情况有所差异，公安机关可要求当地相关部门予以协助。第二，凡是涉及公民生命健康方面的强制措施，如被隔离对象不遵守隔离场所相关规定、逃避隔离治疗、医学观察等强制医疗、检疫等，应该由卫生行政部门来实施。第三，关闭经营场所，查封问题产品等行政强制措施，由市场监管等部门等实施。[5]

3. 严格规范行政強制措施实施的程序

合理的程序设置可以有效防止行政主体滥用权力。因此，在突发公共卫生事件中，应当尽可能的规范行政主体的执法程序，与此同时，可以规定最低限度的程序要求，结合行政执法三项机制，在疫情防控中应当做到以下几个方面。

（1）加强时限制度的设定和适用。明确行政主体执法的时间限制。如在强制隔离及对行政相对人进行强制治疗、留观等限制人身自由的强制性措施时，应当设定相应时限，在隔离或留观结束后应及时恢复相对人的人身自由等权利。实践中，这些时限大多由实施机关决定，行政机关拥有较大的自由裁量权，因此会存在公民人身自由被限制却不能维护自身合法权益的情况。建议在实施这类限制人身自由的强制措施时，应明确相应的时限，同时确保灵活适用。

（2）加强对行政执法全过程的记录。在对与公民的人身自由、生命健康、主要财产权益等实施行政强制时，工作人员应当全程佩戴执法记录仪，对现场进行记录。对执法记录视频应当进行统一管理，以确保执法过程可以追溯。

（3）严格落实重大执法决定法制审核制度。在增强基层执法力量，提高基层执法人员素质的同时，还应当由专业的法制审核人员做好疫情防控执法工作中的法制审核工作。行政执法部门为防疫工作制定的重大行政执法方案，必须要经其所在单位的法制审核人员进行审核无误后方可实施。

（四）健全行政强制措施的监督和救济制度

1. 加强对行政强制措施的内部监督

卫生行政机关作为行政强制措施的实施者，在执法过程中起着至关重要的作用。应当在其在内部设置专门部门或相关人员，负责对执法全过程进行实时的监督。在隔离过程中，监管部门需要对治疗行为进行全面有效的监督管理，保证被隔离人员在隔离期间的隔离条件以及全面护理和治疗的权利。此外，被隔离人员的知情权也应进行保障，监管人员应当如实告知被强行隔离的患者在隔离治疗期间的治疗计划以及参与医学研究过程中的具体操作等。

2. 充分保障行政相对人的权利

（1）畅通救济渠道。行政强制措一般是在紧急情况下进行的。一般而言，行政相对人只有在自身强制措施解除后才能申请行政复议或诉讼，因此申请行政复议的期限应当从该措施结束之日起计算。行政相对人不同于行政机关，其在执行中往往处于弱势地位，地位的不同也导致了双方在获取信息等方面的不对等。建议行政复议机关在审理相关案件时，适当增加行政机关的举证责任，以保护相对人的实体权利。另外，还应畅通司法救济渠道，确立紧急情况下的救济原则，增强对行政相对人诉权的保护力度。

（2）建立合理的补偿制度。首先应明确补偿标准，建议在强制捕杀和强制销毁中按照“合理补偿”和“适当补偿”的原则，提高最低补偿额度，以市场价格为基础，综合处理费等其他费用来确定补偿标准。其次，应当设立和完善补偿程序。建议在突发公共卫生事件中遵循补偿前置原则，行政机关可以在对相对人的财产权造成损害之前通知相对人，并对其的损失予以补偿。当然，事先补偿并不排除事后及时补偿原则的适用，行政机关在现场情况十分危急时，也可以先执法，事后再对相对人进行及时的补偿。

参考文献：

[1]周妍.突发公共卫生事件中行政强制措施研究[D].上海：上海交通大学，2014.

[2]姜伟.重大突发公共卫生事件中对人实施疫情防控措施的执行与保障[J].上海公安学院学报，2020（1）.

[3]李宏伟，夏彦恺.构建突发公共卫生事件应急管理体系[N].学习时报，2020-02-17.

[4]王宥中.突发事件中警察行政强制措施研究[D].吉林：吉林大学，2015.

[5]张祥凤.试论我国突发公共卫生事件中行政强制的不足和规制[D].上海：华东政法大学，2014.

[责任编辑、校对：党婷]

收稿日期：2021-11-26

基金项目：陕西省社科基金项目：陕西自贸区知识产权综合管理和执法体制研究（2017F012）

作者简介：王小晶（1979-），女，江苏淮安人，副教授，法学硕士，主要从事行政法研究。