后环境时代视域下的环境治理机制研究
——以公私执法机制为视角

张 波

（河北地质大学 法政学院，河北 石家庄 050000）

“后环境时代”一词是唐代兴教授首次提起的新环境概念，指的是“国家境域内环境无意地遭受持续扩散的破坏，其存在发展从根本上丧失环境的支撑”[1]。“后环境时代形成的基本标志有三：首先是气候失律极端化，由此形成极端气候；其次是资源枯竭社会化，但为保持经济持续高增长，却采取‘竭泽而渔’方式继续发展经济；由此形成第三，环境被推上悬崖并开启自崩溃进程。”[2]唐代兴教授认为，全球“已经进入后环境时代，环境问题成为最大社会问题，人类和平发展和国家良序治理将围绕它而展开”[3]。“在现实中，环境破坏是在没有充分考虑环境的前提下，就进行工业化、城市化及大规模开发、采用新技术而带来的后果。”[4]“随着对地球人为破坏程度的日趋加剧，越来越多的人意识到，我们已经不能通过既有治理制度应对21 世纪的环境挑战了。”[5]3“在后环境时代，环境问题既是世界性难题，也是国家存在发展的瓶颈。”[6]从现有研究看，当下学术界对于后环境时代的研究多集中于环境利益双轨性的考究[7]、公民环境意识的培养[8]、“生态人”模式探索[9]、循环经济法律制度的构建[10]、生态文化的普及[11]、基本人权的保障[12]等问题，鲜有对环境治理整体体系的深入研究。因而，后环境时代下如何创新环境执法机制与更新环境治理体系内容，显得尤为重要。

《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中指出要“坚持依法治理”的原则，“严格执法、加快补齐环境治理体制机制短板”，并且“到2025 年，形成执行有力、多元参与、良性互动的环境治理体系”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中也指出：“健全现代环境治理体系”，“建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度”，“完善省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度，推进生态环境保护综合执法改革，完善生态环境公益诉讼制度”，“加大环保信息公开力度，加强企业环境治理责任制度建设，完善公众监督和举报反馈机制，引导社会组织和公众共同参与环境治理”。基于后环境时代视域下，为尽快夯实环境治理体制机制，更新我国当下环境执法理念，有必要采取新视角对我国环境执法方式进行再探究。正如唐代兴教授所阐述的，后环境时代的表象均与气候失律、资源枯竭及生态崩溃等环境问题相关联，为此如若解决上述问题，则需采取新的分析工具，即成本收益方法，对上述问题的权重在不同的环境执法方式中予以综合衡量，以找出最佳解决手段。通过运用成本收益分析工具，对公私执法机制予以经济分析，找寻两者的良性结合点，建立执法互动机制，破解执法“囚徒之境”。

一、环境治理新视角：公私执法共治

（一）概念考究：公私执法思辨

“概念是理性认识的产物，是对同类事物共同的、一般特性的反映。”[13]与此同时，“概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性的思考法律问题。”[14]就环境执法而言，有学者[15]认为可以以管制和制裁（以刑罚方式制裁）为特征的两个系统或战略来看待。从法律经济学视角出发，在现行执法实践中，就执法主体或执法分工而言，可将执法划分为公共执法与私人执法。

公共执法有广义与狭义之分，本文主要探讨狭义上的公共执法，即公共惩罚①，是指以国家赋予相关国家机关（行政机关、司法机关、检察机关等）职权的方式对违法行为者的违法行为进行惩罚的法律行为，反映在法律责任方面为违法行为者所负担的民事责任、刑事责任以及行政责任等法律负担。其中，国家机关职权行使所依据的“法”为国家制定法，表现为法律、法规等规范性文件。与此同时，公共执法还具备“公款、公权、公益”[16]这“三公”法律属性。相反地，私人执法则与公共执法不同。私人主体在对违法行为者进行执法（惩罚）的过程中，并未享有国家法定的职权，其行使的依据或为国家制定法、或为民间法等社会规范，因而某些私人执法行为有时也表现为违法行为性质。本文中私人执法概念采取修正主义解释，主要是指公民、社会组织等私人主体在现行国家法律规范的范围内对破坏生态环境等行为所采取的合法执法（惩罚）行为，如生态环境有奖举报、环境公益诉讼等。此外，与公共执法“三公”法律属性相对应的，私人执法也具备“私款、私权、私益”这“三私”法律属性。

与公共惩罚和私人执法相关联的法律概念为公力救济和私力救济。之所以区分执法与救济两者之间的关系，主要在于一方面能够全面解析两者各自的内涵、合理厘清两者之间的界限，另一方面能够更好地对下文公共惩罚与私人执法展开论述。徐昕教授[17]从权利救济角度出发，认为执法与救济之间并无二异，但其未能在法理层面上考究两者的内涵，并且混淆了两者本身的运行基础。具体如下：

一方面，对于救济一词的考察，应当将其置于权利范畴之内。法律主体运用法律手段恢复法定权利的原始状态是公力救济与私力救济的理想目标。无论是何种法定权利，财产权、生命权抑或公共安全等，一旦受到侵害，救济机制——公力救济或私力救济——会因不同情形而得到使用。如因合同违约，一方当事人提起违约或继续履行之诉，此为私力救济；又如抢劫事件，检察机关依法提起公诉，此为公力救济。可以发现，无论公力救济还是私力救济，在权利行使的表征方面均是以国家制定法为依据，对相关权利进行救济，且常以非强制性的手段运行。另一方面，对于执法的内涵而言，其与惩罚相对应，因而考察执法的运行机理，需要对惩罚作进一步理解。“惩罚往往是合作的前提和信任的基础。”[18]对违法行为者进行执法，并予以惩罚，目的在于恢复两者之间的合作与信任，最终达到社会控制的目标。弗朗西斯·福山曾以医患关系为例，以此来进一步强调惩罚是信任和合作的基础。公共执法所恢复的合作与信任指的是环境公益意识的重新确立与再次巩固。在恢复信任和合作以达到社会控制目标时，私人执法所追求的程度以及恢复过程中行使的手段（执法方式）与公共执法存在偏差。自私的基因，道德感的情愫等因素有时候会迫使私人主体在执法过程中突破法律的边界，往往以非法行为达到社会控制目标，恢复已超出合理程度上的合作与信任。公共惩罚则以尽可能恢复原有合作与信任关系为追求目标，执法手段“软硬兼施”，最终达到治理上的理想效果。

综上，无论是何种执法方式（在不考虑执法权的垄断性以及执法行为合法性的情况下），所带来的执法效果——对违法者的违法行为予以惩罚——都在不同程度上共同服务于一个目标，即加强社会控制，而这种社会控制反映在环境治理领域内则表现为公共惩罚与私人执法之间的良性互动所达到的环境执法机制“和谐”状态。因而，在上述通过对公共执法和私人执法的法律概念的考究以及与公力救济和私力救济内涵之间的厘清比较后，公共惩罚与私人执法作为一个执法制度解读的新视角，将其运用到生态环境治理中显得尤为重要。

（二）原理重构：机制理论更新

“环境法的出现是‘契约到伦理’的运动，是法律与伦理二次整合的初步尝试。”[19]与之相适应地，环境法理论也经历了“契约到伦理”意识流变。

1.社会契约论到生态契约论的重构

社会契约论到生态契约论的转变更多的是生态环境领域内的执法主体资格的扩张。作为与公民生活息息相关的事件——环保，不应再视为公共执法机构以“方便面”的形式向公众无偿输出的环境公共产品，新时代的环境保护事业应注重公众全面参与，形成多方合力的局面。

无论是古典契约理论还是近现代契约理论，“其本质始终是一种关于政治（政权）合法性的证明”[20]。考察社会契约论在社会结构过程中的运行效果，发现该理论有着固有且典型的缺陷——公众对于公共惩罚的评估，即对公众执法权所带来的惩罚效果，由于评估过程中存在高额的信息成本，因而公众会对公共惩罚效果持有质疑态度。将社会契约论中的“经济理性人”予以重新定位“环境生态人”[21]，从而引申出生态环境领域内的契约理论，则能够克服这一固有缺陷。

具体分析之：一方面，“环境生态人”不同于“经济理性人”的“功利主义”或“利己主义”，其尽可能地在生态领域中秉持“环境利他主义”。环境公共产品的“生态性”要求全体社会成员要进行私人所有权限制，克制自身“利己经济私欲”，牢记“世代间的环境责任”。另一方面，“环境生态人”也为私人执法奠定了理论依据。私人执法能够更好地克服“公地悲剧”“搭便车”等现象的叠生。面对公共机构无法及时惩罚的、成本高昂的且公私益存在过度交叉的违法行为，私人执法能够展现独特的优势之处——公开透明的执法信息，灵活的执法方式、低成本的投入与高效能的惩罚效果。

2.物质资本论到生态资本论的重构

资本作为市场运行的基础，在不同领域有着不同的理论含义。生态资源要素的价值从刀耕火种时代的“一文不值”到可持续发展时代可供人类利用的“生态资本”，期间经历了从物质资本论到生态资本论的更新，这一理论更新在本质上也反映出了生态资源要素对人类生存发展的重要性。

物质资本论主导下的“经济理性人”对生态资源要素——大气、水、土壤等视为“无价值物”，肆意地对其过度利用开发，未曾将资源要素的价值性与有限性予以经济考量。因而，那时的经济增长与环境污染呈现“倒U 型库兹涅兹曲线”[22]。为使得库兹涅茨曲线趋于平缓，有必要环境中生态资源性质予以重新认知。生态资源要素作为一种资本被提及出来，追根溯源是生产技术革新的结果。第二次工业革命之后，生产技术的革新将自然资源潜在性价值转变为社会经济价值，一跃成为一种新的“经济资源”，继而生态资本论应运而生。生态资本论对自然资源“资本性”的承认是对物质资本论“资源无价值”缺陷的补足——自然资源应当被视为可供人类可持续发展进程中的新的“资源”[23]。

生态资本论以公共信托理论以及环境权理论作为其运行基石。公共信托理论有三点主张[24]：首先，对于自然界中的大气、水、土壤等资源要素，应视为一项财产并确定权属问题；其次，生态资产不应再视为公民的私有物，应定性为“公共财产”或环境领域内的“环境公共产品”；最后，为保障生态资产世代间的可持续利用，“环境公共财产”或“环境公共产品”应委托给公共机构（国家）进行管理与保护。此外，环境权理论则是私人执法机制的又一理论依据。国际上，《斯德哥尔摩宣言》首次对“环境权”概念作出界定：“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利。”[25]回到我国来说，一方面，虽然我国并未将环境权予以入宪，但2018 年《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称“《宪法修正案》”）中“生态文明入宪”则是对公民环境权的一种积极回应。另一方面，宪法中对公民参与环境保护事业规定了参与权、监督权等法定权利，对这些条文也可从非原旨主义中推导出生态环境保护领域内私人执法的宪法依据。此外，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环境保护法》”）中规定“保护环境是每位公民的义务”，并且在“信息公开与公众参与”一章中也具体规范了公民参与的各种途径与方式，以上法律规定均为私人执法提供了基本法依据。

综上所述，后环境时代视域下的环境治理机制需要在社会契约论到生态契约论、社会资本论到生态资本论的过程中予以原理更新，以一种新的理论基础为公私执法机制奠定法理要素。

二、鱼与熊掌：兼得还是择一？

“如果我们留意到环境的某种属性在不断地发生变化，我们就需要具有弹性和灵活性的环境法律与治理结构。相应地，环境的普遍属性要求，环境治理制度必须有一个更大的适用范围。”[5]5古语有云，鱼与熊掌不可兼得。环境治理机制中的私人执法与公共惩罚之间的关系也可视为“鱼与熊掌”。“任何一项惩罚机制的实施，必定会产生运行成本。”[26]对于两者之间的抉择，不应一概而论，法律经济学分析工具能够更好的厘清两者运行的优劣性、校正两者运行桎梏以及划清两者未来的适用界限问题[27]。

（一）公共惩罚：“王牌机制”再检视

“现在的规制体系存在严重的资源配置不平衡问题，而原因是什么呢？利益集团的力量无疑扮演了重要的角色：组织良好的团体能够接受有利于己的规制措施而抵制不利于己的规制措施，但松散的团体却做不到这点。”[28]39基于社会契约论理念，国家对暴力行为的控制表现为单一寡头式垄断。试想，为何公共惩罚会在社会惩罚体系中长期居于榜首且不可撼动的地位？回溯社会演进史可以发现，在一个“以牙还牙、以眼还眼”的原始群中，私人力量的惩罚有时会造成“两败俱伤”或“得不偿失”的境况。面对该情况，为了减少私人成本的高额“输出”带来的低效惩罚效果，需要“另辟蹊径”，即组建公共机构对违法行为予以惩治。具体分析之。

首先，执法权主体的变更。原始群组建的公共机构以“国家”命名并作为暴力行为的掌控者，私人主体通过与公共机构签订“社会契约”将私人惩罚权（暴力执法权）予以主体“转交”，即政府的环境行政管理权来自于公民的公共信托，从而实现主体上控权的身份转变。其次，执法资本的原始积累。在公共机构掌握暴力执法权之后，私人个体安全乃至整个社会的公共安全就被当作一种盈利性的“经营项目”[29]所售卖，虽然交易主体、交易价格等因素有时会影响惩罚的最终效果完成度，但并不影响公共机构“经营利润”②呈现指数型资本积累。最后，执法效果的社会成效。社会惩罚方式从“亲力亲为式”到“借刀杀人式”③的转变，无论对于私人主体抑或公共机构而言，均是双赢的效果。私人主体可以降低甚至无成本的就可以借助国家这一暴力组织达到己身惩罚违法者的效果。与此同时，国家也并不是实质意义上的“慈善家”，私人主体需要向国家缴纳一定数额“保费”（纳税），作为国家惩罚机制运行的“黄金屋”。

公共惩罚是依靠雄厚的经济力量以及暴力的强制性手段来运行的，但为何现阶段的公共惩罚“帝国时代”处于“风雨飘摇”的状态，而且还被新惩罚机制——私人执法一步步的“侵占疆土”？究其原因是因为作为委托人的政府在代理关系中也可能发生异化。

其一，政府异化为非责任政府，政府不接受监督，不负任何赔偿责任。这体现在政府违法出售自然资源导致生态破坏，在责任落实方面却出现互相扯皮等现象。其二，政府代理异化为强制代理，公民由权利人转化为义务人。主体身份的互换与倒置使得政府与公民之间的权义关系出现错乱，如政府在环境治理方面的懒政等。其三，缺乏有效率的激励机制，政府权力出现设租或寻租等违法现象。对于公共惩罚而言，执法人员的个人付出与执法回报达不到其所期望的分配实效时，就会导致公共惩罚机制出现“动力不足”“官僚腐败”甚至“规制俘获”等的现象[30]，从而会进一步限制了公共惩罚的实施效果。执法人员的有限性以及激励机制“动力不足”使得对原本大量执法信息的获取力度更是增添“一层霜寒”。执法信息获取的劣势也使得公共惩罚的实施效果“大打折扣”，无法达到“一通百通”“一晓百晓”的状态。上述行为不仅损害了国家维护环境公益的清廉形象，而且也直接导致了公共物品（环境或生态）的治理困境。

（二）私人执法：新机制再解析

上文已论述，无论是生态契约论还是生态资本论，均为私人执法在环境治理中的展开提供了理论依据，并且2018 年《宪法修正案》以及环境保护等相关法律规范也为私人执法提供了根本法与基本法依据。面对“江山稳固”的公共惩罚，私人执法如何做到“异军突起”，并一步步“攻城掠地”？

首先，“三私”法律属性。私人执法的“三私”法律属性充分的体现了其优势所在，并且该执法方式最初被适用于刑事领域表现出的惩罚效果颇佳——对于由私人主体对违法者行为的调查、起诉而胜诉的案件，私人主体可获得相应的金钱奖励，从而大大减轻了公共执法机构的执法难度[31]。

其次，较为灵活的程序。尽管程序公正是保护合法权益的核心要义之一，但某些惩罚机制下的冗杂刻板程序也限制了公共执法力量的快速展开。私人执法方式更加灵活多变，较少受到某些特定且必须的程序限定，因而能够更好且快速的实现惩罚目的。

再次，有效率的激励机制。相较于公共惩罚而言，私人执法预算额“少之又少”，甚至“微乎其微”。预算的低成本使得私人主体更加有效地利用有限的时间去处理相关纠纷，而不是诉诸于公共机构去解决。此外，私人执法并不是某一私人主体或私人机构所实施的活动，而是多主体之间共同进行的行为，因而私人执法之间也存在竞争。“果实”越丰厚，“动力”就会愈足，这也体现了私人执法的“耐腐蚀”[32]特性。

最后，信息获取的相对便利。私人主体对于信息获取的优势要远远大于公共机构，虽然其在信息获取方式上并不是“按部就班”，反而常常“出其不意”，但不可否认所获得的信息呈现出快速且充足的特点[33]。私人主体对于信息甄别能力能够防止“信息欺骗”现象的发生，多方私人主体在合作（竞争）中能够快速且有效的筛选出“真实信息”。

虽然环境利他主义影响私人主体在生态环境领域内的执法意识与执法行为，但“个人私欲”总是会发生。私人执法时常会表现出肆意性、执法力度的过度性以及滥意竞争，而这些情形均缺乏相对应的法律问责机制。“个人私欲”总是操控着私人执法力量在某些方面出现偏好性执法——越是奖金越多的惩罚行为，执法力度就会愈深入。这一行为会造成私人主体“恶意执法”以期望获得高额报酬，与此同时，也侵害了其他私人主体的合法权益。因而，私人执法需要加以明确其合理且可行的执法界限。

综上，对于鱼（私人执法）与熊掌（公共惩罚）之间选择的关系，择一选取总是会受到各自“短板”的桎梏。尽管两者“兼得”会显得“贪心不足蛇吞象”，但“一颗红心两手准备”却是现行环境执法下的“最佳执法选择”。

三、前赴获取、中流惩罚、后继执行：环境执法困境破解之道

作为服务于生态环境保护的一项执法机制工具，执法的成功需要所有组成部分协调一致地工作[34]。无论是公共惩罚抑或私人执法，都不应过于拘泥固守某一环境执法机制，造成执法困境。“准确的说，运用成本收益分析的国家试图使人们生活得更好。努力去量化，去横平，并不是主张要用金钱衡量所有的事情，而是促进人们对政府所作所为的实际后果的密切关注。正如我们将看到的那样，这不止是小优点，而是为民主实践本身提供了广阔无垠的前景。”[28]10凡是能够合法化实现生态环境保护目标的任何执法机制，都应在生态环境领域中予以得到合法且适当的运用。

生态环境保护领域中的惩罚机制一直以来以公共惩罚为主，极少借助私人执法机制，这也是我国生态环境保护领域中的法律规范历来以“行政立法主导型”的立法背景导致。因而，考虑到以上背景，生态环境保护中新旧机制的互动以旧机制（公共惩罚）④为基点，加强新机制（私人执法）与旧机制之间的进一步融合，重点协调两种机制之间的“前赴获取”“中流惩罚”“后继执行”[35]三大关系，以破解执法困境。

（一）“前赴获取”：破除“信息不对称”桎梏

执法互动机制的“前赴获取”指的是执法运行前的执法信息获取，其核心在于尽可能且有效的掌握真实的生态违法信息。“前赴获取”的互动能够有效地解决了两方执法信息的“闭合”状态，实现“面对面”交流的功能，“从结果上看，环境污染事故也会真正受到遏制”[36]。“事实上，要求公开已经是现代环境法中最明确的成就。”[28]325-326具体分析之：

一方面，依靠生态环境有奖举报等方式运行的私人执法新机制。私人执法因利益的亲身关涉性在执法信息获取方面更具优势，能够达到信息收集“最快获取”和“最快实现”的效果。尽管有些私人主体进行生态环境举报所考量的是针对不同举报线索所设置的举报金额，但不可否认，生态环境有奖举报制度在近些年来为公共机构有效惩治破坏生态环境的行为发挥了重要的作用。目前，生态环保部以及各省市针对生态环境有奖举报纷纷立法，如《河北省生态环境厅生态环境违法行为举报奖励办法》（试行）、《北京市生态环境局对举报生态环境违法行为实行奖励有关规定》等。上述法律文件中针对不同领域的生态违法行为设置了相应的举报形式，如微信、短信、微博等，并且更加注重激励机制的运用，设置不同数额的举报金额，便利了执法信息的获取。

另一方面，以行政处罚或行政公益诉讼等方式运行的公共惩罚。政府可以自身提供信息或者要求私人和私力公司（组织）公开信息。“有时政府通过‘环境保护合同’来解决自身信息匮乏的问题。通过环境保护合同，政府告知污染者合同的基本目标，污染者签约同意去实现这些目标，双方协议达成。这个制度的优点是只要能够实现环境保护目标，私人团体可以自由选择合同履行的方法。”[28]355民法典的绿色原则更加要求行政相对人在履行“环境行政合同”时实现法律行为的绿色化，既维护环境公益又推动经济发展。此外，环境行政公益诉讼中前置程序的启动以及检察建议书的编写都需要借助“前赴获取”阶段中环境执法信息，以此来实现环境公益的最快“止损”作用。私人主体的举报线索可作为环境行政公益诉讼前置程序的“警示灯”，促进公共执法机构全面且合法的履职。

（二）“中流惩罚”：新旧执法机制共同发力

执法互动机制的“中流惩罚”指的是公共执法机构以及私人执法所采取的不同执法方式所带来的不同社会效果。实践中，因采取不同的执法方式所产生社会威慑影响会有所不同，社会控制目标最终实现度也不尽相同。

一方面，以《中华人民共和国民法典》、新《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》等法律规范为发力基点的公共惩罚。公共惩罚因执法权的“官方性”，在执法方式上表现为民事、刑事以及行政处罚。三大法律处罚因运行成本的不同，社会效果也迥异，尤其以刑事处罚较为严厉。《民法典》中要求民事主体在进行民事活动时要有利于节约资源、保护生态环境。对于此前修改施行的新《行政处罚法》也对生态环境执法提出新的要求，这以行政处罚种类的增加、“首违不罚”“择一从重”原则以及违法追溯期限为亮点[27]。此外，新《行政处罚法》第十八条强调国家在生态环境等领域推行建立综合行政执法，从而相对集中行政处罚权。这也是国家对于环境治理体系的重视体现。《刑法》中污染环境罪的修改，重新将“生态和人类法益”[38]置于同等地位，这一法益转变既体现了当下环境保护的国家目标，又体现了刑罚本身所具备的社会稳定性。

另一方面，以环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼为发力基点的私人执法机制。相较公共惩罚，生态环境保护中的私人执法因执法权的“环境利他主义”特性，执法方式带有“公益”化色彩。我国环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件近几年来呈指数型“疯狂增长”，与之带来的社会实效也显著。尽管环境公益诉讼在提起主体资格等方面受到一定争议，但生态环境恢复与保护效果日益提高。有学者针对环境公益诉讼与环境（行政）执法之间的关系予以探究，提出两者之间应以“‘行政优先、诉讼兜底’与‘多元治理、尊重专长’为衔接原则”[39]，通过诉前程序的优化最终实现两者之间按的冲突纾解。生态环境损害赔偿诉讼制度中特有的磋商制度与环境公益诉讼诉前程序具有相似之处，即都是通过预先止损违法行为扩大化为目标，以来实现环境领域内的预防原则。对于两者的适用，有学者建议可采取以下路径：“微调生态赔偿与公益诉讼制度”“整合生态赔偿诉讼进入公益诉讼”“重构生态赔偿与公益诉讼制度”[40]。此外，“中流惩罚”的互动将两大执法机制的惩治手段进行融和，共同发力，这一点在行政公益诉讼中得到最佳印证。行政公益诉讼诉前程序的设置[41]，一方面满足了私人执法方式带来的惩治前置，另一方面也促进了公共执法机构积极行使惩罚权对生态环境违法者予以先行法律处罚。

（三）“后继执行”：打通环境执法“最后一公里”

执法互动机制的“后继执行”侧重于环境执法后续环境公益保障行为，主要是前两个阶段的执法延伸拓展。本文主要探讨的是环境治理机制中的公众参与制度。

“在当今社会，能够有效应对生态危机的手段，不是强有力的中央集权，也不是彻底的私有化”[42]，而是“善治”，即吸收和利用社会公众力量参与国家事务、社会事务的组织和管理，通过国家权力向社会的回归来实现良好的治理。“通过公众参与，可以保障公众的‘私权’、‘社会权’以及‘公民权’。”[43]“公民在参与环境保护中‘不再是消极的权利享受者，而要分担管理整个集体利益的责任’。”[44]

2015 年，原环境保护部（现生态环境部）公开发布了《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）。该《征求意见稿》中明确，公众参与是指“公民、法人和其他组织依法参与环境保护政策制定、环境决策、环境执法、环境守法等环境保护公共事务的活动”。此外，《征求意见稿》中分章规定“公众参与”“公众监督”以及“保障措施”，全面且详细就公众如何参与环境治理以及后续保障作出了规定。

环境保护事业关涉到“每一位生态子民”，需要全体公众全面参与，共同治理环境污染行为。“后继执行”这一过程中需要加强公众的直接参与和间接参与力度[45]，如直接参与方面，我国近几年来发展出了环境执法“公众评审”制度[46]，极大地加强了公众参与环境执法的积极性；间接参与方面，一方面可以加大生态环境保护的普法力度，综合运用生态环境典型案例与指导性案例，以此达到“用一个案例实现一沓文件”的社会普法效果。另一方面也可通过环境影响评价听证程序等吸引公众的环境事业参与。

综上，“一颗红心两手准备”并不是贪得无厌，这更多的是涉及成本与效益的选择问题。资源的有限性、执法自身所运行带来的实施成本以及执法者最终想要达到的“美丽中国”愿景，这都要求在执法机制的选择方面，不可“一意孤行”的择一运用，而应“两手准备”甚至在日后更多新机制出现的情形下“多管齐下”。

四、结论

基于后环境时代的背景下，此时生态环境治理最重要的是加强环境执法，综合运用多种执法机制。尽管上文通过成本收益这一经济分析工具对公共惩罚与私人执法之间的优劣势作出了比较，并且分析出在特定阶段下，两大执法机制的互动才是生态环境治理中的“最佳选择”执法模式，但以上均是理论假说，因而，文中两大执法机制的互动还需在环境执法实践中予以“检视”，“验明正身”。

注释:

①本文中为更好地论述公共惩罚与私人执法之间的关系，将“执法”与“惩罚”视为同义，不作具体区别。

②此处的“经营利润”指的是国家将用于保障社会安全的税收扣除国家工作人员的薪酬后所剩余的财政费用。

③此处的“借刀杀人式”惩罚方式指的是私人主体借助国家执法力量对违法行为者进行惩罚的行为。

④此处的“旧机制”指的是在生态环境执法中常用的执法机制，如行政处罚等；而“新机制”指的是近些年来借助于私人主体来进行生态环境执法的机制，如生态有奖举报、环境公益诉讼等。