中国森林公园近40年发展的嬗变逻辑与实践启示*

王 娜 陈鑫峰 钟永德

(1.中南林业科技大学旅游学院 长沙 410004； 2.国家林业和草原局生态旅游管理办公室 北京 100714)

从1982年张家界国家森林公园诞生至今，新中国森林公园已走过近40年的发展历程。这40年，是中国经济社会经历变革和转型激荡的40年。森林公园的发展已经形成一条清晰但又相对曲折的发展脉络，呈现出一定的内在规律和逻辑。它在发展历程中发生的价值转向和功能嬗变，背后有经济发展、国家意志、民生需求等诸多因素的驱动和博弈。以历时性视角，对森林公园发展过程中的价值转向进行深入分析，总结其嬗变历程、路径和动因，对指导时下及未来森林公园的发展具有积极意义。

学界对于中国森林公园的历时性研究直到2001年前后才开始出现(王兴国等，2001)。相关研究成果主要分为2类：一类是根据经营规模等经济指标对森林公园的发展历程进行阶段性划分和阐述(兰思仁，2004；2014；李世东等，2007；姚星期等，2007；赵敏燕等，2016)；另一类是从跨学科的角度，如空间生产(罗芬等，2013)、政治生态学(黄快林，2018)等，对森林公园的发展轨迹进行深入剖析，探寻其发展过程中的深层次规律和动态轨迹。后者尝试了“依时叙事和演变机制”并重的研究范式，但受限于案例地范围，适用性和指导意义受到限制。

本文借助文献分析法、历史研究法、综合分析法，按照时间轴线收集1949—2019年间的相关政策文件、法规条文、新闻报道、期刊文献、专业书籍、会议发言、典型案例等资料，将森林公园的发展置于中国经济社会发展的宏观视野中进行分析，在国家与林业行业战略转型以及森林公园发展嬗变的多重路径中确定研究框架。将近40年中国森林公园的发展划分为4个阶段：林业多种经营项目时期(1982—1991年)、林业第三产业时期(1992—1997年)、多维度发展的林业绿色产业时期(1998—2010年)、自然保护地和社会公共事业时期(2011年至今)。从经济转型、生态转型、民生需求演进、思想意识转变等角度，分析森林公园发展嬗变的路径、动因，总结实践启示，以期为行业管理及相关政策的制定提供理论支持和参考。

1 森林公园的嬗变历程

1.1 “以短养长”的林业多种经营项目：改革开放与林业资源危机催生森林公园的诞生与发展(1982—1991年)

在新中国林业经历了恢复、破坏、再恢复的曲折发展历程后，国家开始认识到森林的多种效应和对维持生态平衡的重要作用(王本洋等，2014)。1981年中共中央、国务院发布了《关于保护森林 发展林业若干问题的决定》，明确“保护森林、发展林业”的方针，提出走“以林为主，多种经营，综合利用，以短养长”的林业发展道路。在政策指引和改革开放大潮的推动下，林业部门开始推动以多种经营为途径的国有林场“事改企”改革。国家逐步减少对国有林场的财政投入，推动其走上“自收自支”的企业化发展道路(康会欣，2008)。森林旅游便是在这一时期作为“多种经营项目”出现在了林业产业体系中。

1982年9月，张家界国家森林公园获批建立。之后10年，中国森林公园经历了低速探索式发展。1982—1991年，全国共批建国家森林公园34个。早期森林公园的建设以林业部与地方政府联合投入为主，后期逐渐转化为“自筹为主的多方参与”。由于建立森林公园的重要目的是实现“以短养长，以园促场”，因此森林公园作为林业基层副业单位，与国有林场实行“两块牌子，一套人马”的管理模式。“发展旅游事业，活跃林场经济，发展林业，积累资金”是这一阶段森林公园的首要管理目标，也是当时国家、行业主管部门、地方政府、国有林场对森林公园较为一致的定位。这一发展阶段，森林公园处于“以经济建设为中心”的国家发展战略之下，寄托着决策者在林业产业结构调整后对经济效益的热切期望，诞生伊始便背负着特殊的经济使命，表现出经济效益优先的价值导向。1982—1991年，中国森林公园发展特征见表1。

表1 1982年以来中国森林公园的历时发展特征Tab.1 Diachronic development characteristics of forest parks in China since 1982

续表1 Continued

1.2 林业产业结构调整期的第三产业——林业行业危困加速森林公园的“旅游产业化”发展(1992—1997年)

这一阶段，我国经济快速发展。以1992年6月国务院颁布的《关于加快发展第三产业的决定》为标志，旅游业等第三产业开始进入发展的快车道。但同一时期，我国林业的发展却因为以木材生产为主的经营模式和经济利益驱使下的过度采伐，导致可采资源持续减少，在90年代初期更是陷入“森林资源危机”与“经济危困”的“两危”境地(蒋敏元，2005)。从1996年开始，我国国有林场更是出现了全行业连续8年亏损的危困局面(康会欣，2008)，职工工资明显低于全国平均水平(图1)，贫困林场的脱贫成为当时林业重点工作之一。

图1 1982—2012年国有林场在岗职工与全国职工的年平均工资对比Fig.1 Comparison of the annual average wages of employees in state-owned forest farms and the national employees (1982—2012)数据来源：《中国国民经济和社会发展统计公报》和《中国林业年鉴》。Data source:“Statistical Communique of China’s National Economic and Social Development”and “China Forestry Yearbook”.

在旅游业良好发展态势的鼓励下，发展森林旅游成为国有林场的绿色希望。林业部开始在全国范围内积极推动森林公园的建设。以1992年林业部下发的《关于加快森林公园建设的决定》、召开全国森林公园和森林旅游工作会议为标志，中国森林公园建设进入疾速发展阶段。仅1992年，林业部就批复建立国家森林公园141个，是1982—1991年批建森林公园总数的4.15倍。截至2019年底，全国共建立森林公园3 564个，其中国家森林公园897个(图2)。

图2 1982—2019年中国国家森林公园批建数量Fig.2 The number of national forest parks approved for construction in China(1982—2019)数据来源：原国家林业局森林公园管理办公室、国家林业和草原局生态旅游管理办公室、《中国林业年鉴》和《中国林业和草原年鉴》。Data source:Forest Park Management Office of the State Forestry Administration,Ecotourism Management Office of the National Forestry and Grassland Administration,“China Forestry Yearbook”and “China Forestry and Grassland Yearbook”.

1.3 多维度发展的林业绿色产业：国家和林业战略转型开启森林公园多元化的价值追求(1998—2010年)

这一阶段，中国经济发展迅速，但因此带来的环境问题也在加剧。1998年长江、嫩江、松花江全流域性大洪水，使生态环境问题引起国家层面的高度重视(王本洋等，2014)。2002年党的十六大后，国家发展战略开始从以“经济建设为中心”的单向度发展向“全面、协调、可持续”的多维度发展转变。我国林业也开启了“以木材生产为主”向“生态建设为主”的战略调整(戴凡，2010)。天然林资源保护工程的实施，使以木质林产品为主的劳动密集型林业经济发展模式几近崩溃(张滨等，2020)，森林公园作为可持续“绿色”产业，在生态型国有林场的转型中，再一次得到重视和发展。2006年12月国家林业局下发《关于加快森林公园发展的意见》，提出了多项加快森林公园发展的具体措施。这些外部环境的变化和相关政策的出台，都加快了森林公园在这一时期的发展。1998—2010年间，我国新增森林公园1 709个。截至2010年，全国共建立森林公园2 583个，其中国家级森林公园747个。

在国家多维度发展的大格局下，2006年12月国家林业局下发《关于加快森林公园发展的意见》，明确森林公园是“自然保护事业的重要组成部分和林业向社会提供多种生态产品和服务的重要形式”；明确提出“以政府为主导”的森林公园建设方针。以此为标志，中国森林公园的管理改变了长期以来“经济效益优先”的价值导向，开始强调森林公园“促进保护自然、推进产业发展、弘扬生态文化”等多种功能，表现出多元化的价值追求。第一，国家加大了对森林公园公益性基础设施和保护项目的投入，形成了“自筹资金和招商引资为主，政府专项资金为辅”的建设模式；第二，从2002年开始相继出台的《关于加强森林风景资源保护和管理工作的通知》、《国家级森林公园监督检查办法》等一系列文件，强化了对森林风景资源的保护和管理；第三，随着2006年《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和2007年《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》分别将国家森林公园列入“国家禁止开发区域”和“国家文化和自然遗产地”，国家级森林公园开始发生从“旅游目的地”向“自然保护地”的质变；第四，在国家政策引导和资金扶持下，森林公园的生态服务功能通过旅游产品的优化得到了更好的表达和发挥。

这些政策引导和资金扶持，对森林公园的建设行为进行了“价值观”体系的引导和推动；使森林公园在追求经济效益的同时，生态效益的实现不再只是流于理念而有了具体的行动，社会效益也被正式提出并付诸于实践。但是国家、社会、行业的转型不是一蹴而就的，对发展模式的反思来自高层，发展政策的调整和自上而下的理念传输和固化，需要时间和适宜的经济社会条件才能实现。虽然在政策话语里，生态效益、社会效益和经济效益被放在了同等重要的位置，但这一阶段国家依然没有建立常态化的森林公园建设投入机制。2004—2010年，招商引资和自筹资金占全国森林公园年度总投入的比例在71.38%～83.05%之间(图3)。且森林公园仍被视为林业转型后新的经济增长点和引领林区脱贫的重要途径，对经济效益的追逐动力依然强劲。

图3 2004—2019年中国森林公园建设资金投入情况Fig.3 China’s forest park construction capital investment (2004—2019)数据来源：国家林业科学数据平台、国家林业和草原局生态旅游管理办公室。Data source:National Science Data Infrastructure of Forestry,Ecotourism Management Office of the National Forestry and Grassland Administration.

因此，这一阶段森林公园的多元化功能定位在行业管理理念和政策导向上体现得较为充分，在森林公园的经营过程中则践行不足。盲目建设和过度开发的现象依然比较普遍，保护与开发的矛盾在这一阶段表现得较为突出。1998—2010年，中国森林公园的发展特征见表1。

1.4 自然保护地和社会公共事业：生态文明战略推动森林公园“自然保护地”属性的确立(2011年至今)

进入“十二五”(2011—2015年)，针对中国经济社会持续高速发展带来的资源过度消耗、生态环境恶化等问题，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。作为生态文明建设的窗口行业，森林公园迎来全新的发展格局。2011—2019年，全国新增森林公园981个。截至2019年，全国共建立森林公园3 564个，其中国家森林公园897个。

这一时期，在生态文明建设的大背景下，森林公园的经济属性被逐渐淡化，行业管理导向和地方建设实践开始向生态效益和社会效益偏移。森林公园的“自然保护地”属性基本确立，表现出社会公共事业的特点和“去产业化”的趋势。第一，2011年《全国主体功能区规划》和2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等国家层面的生态治理政策逐步强化森林公园作为禁止开发区域、自然保护地的地位，针对森林公园的保护性政策持续收紧，针对森林公园保护性建设的投入持续加大，森林公园的“保护地”属性基本确立。第二，启动于2015年完成于2019年的国有林场改革，明确了国有林场的生态责任和公益属性，建立了公共财政支持机制，解决了困扰国有林场多年的生存问题。这意味着森林公园得以从国有林场的生存压力中解脱出来，可以重新定位自身价值和发展方向，客观上朝着社会公共事业的发展方向迈进了关键一步。第三，弘扬生态文明成为新时期森林公园的新使命。生态文化项目的建设要求被写入《林业发展“十二五”规划》、《全国森林等自然资源旅游发展纲要》、《国家级森林公园管理办法》等林业发展规划和森林公园的管理政策中，从制度上保证具有公益性特征的建设项目能够有效推进。第四，随着新型城镇化运动的开启，在地方政府的推动下，城郊森林公园后来居上，成为发挥生态服务价值的典范。最后，“供给侧”改革推动了森林公园与研学、健康、养老、体育等产业融合碰撞，使其内涵得到不断创新与发展，生态服务质量得以提升，并为生态扶贫提供了源源不断的绿色动力。

根据国家林业和草原局的统计数据，2011—2018年全国免费向公众开放的森林公园数量从228个增加到约1 170个，约占全国森林公园总数的三分之一；每年享受免票服务的游客数量从0.7亿人次增加到3.0亿人次，约占森林公园游客总量的三分之一。总之，从多方面的发展趋势看，森林公园作为“自然保护地”的属性已基本确立，“去产业”化趋势明显，进入“游憩”促进“保护”的发展阶段。但也必须认识到，目前国家依然没有建立完善森林公园的公共财政支持机制，自筹资金和招商引资仍然是其建设资金的主要来源。2011—2019年，招商引资和自筹资金占全国森林公园年度总投入的比例在66.95%～83.57%之间(图3)，较之上一阶段并无明显改变。政府投入较多、社会公益属性比较明显的是位于城区和城郊的森林公园。大部分远离城市的山野型森林公园的建设投入依然以自筹资金和招商引资为主，公共服务产品不占主导地位。由于依然有大量社会资本参与到森林公园的建设当中，开发建设与生态保护依然是较为突出的一对矛盾。国家行业主管部门虽加强了对森林公园的巡查监督，但若不从建设主体这一根源问题上寻求解决方案，此类问题恐怕还是会层出不穷。2011年至今，中国森林公园的历时发展特征见表1。

黑龙江石油大力推进“基础治理年”活动，努力践行“管理出效益、精细管理出大效益、精益管理出更大效益”的理念，精耕细作，厚植管理根基，确保企业行稳致远。

2 森林公园的嬗变路径及动因分析

2.1 嬗变路径

2.1.1 “旅游目的地→自然保护地”的属性变迁 来自森林旅游先行国家的发展理念催化了新中国森林公园概念的形成，使其诞生之初就有着“保护”的要义。但在其发展过程中又迫于经济压力，走上了产业化的发展道路，相关建设也都以旅游产业“吃、住、行、游、购、娱”六大要素为导向，表现出明显的旅游目的地的特征。进入21世纪，随着国家和林业发展战略调整，国家级森林公园被列为“国家禁止开发区域”和“国家文化和自然遗产地”，开始发生由“旅游目的地”到“自然保护地”的质变。之后有关森林公园的保护性政策开始持续收紧，保护性限制增多，保护建设投入加大。进入新时代，2011年、2019年进一步强化了森林公园“禁止开发区域”和“自然保护地”的性质。森林公园的自然保护地属性基本确立。近40年来，中国森林公园经历了从“旅游目的地”到“自然保护地”的属性变迁。在参考已有研究(牛善栎等，2019)的基础上，绘制中国森林公园嬗变路径与演化逻辑图(图4)。

2.1.2 “经济产业→社会公共事业”的功能演变 由于国家没有建立常态化的资金投入机制，大量的社会资本参与到森林公园的建设中，使森林公园在产业化的发展道路上渐行渐远，经济产业属性非常明显。从经济产业到社会公共事业的转向，是2000年前后在国家“全面、协调、可持续”的发展战略和林业“生态建设为主”的发展战略的推动下发生的。以2006年国家林业局下发的《关于加快森林公园发展的意见》为标志，森林公园开始发生从经济产业到社会公共事业的萌变，森林公园作为“满足人们生态文化需求的一项重要社会事业”和“自然保护事业的重要组成部分”被提出并开始付诸于实践。2010年前后，随着生态文明建设被纳入国家新时期发展战略，森林公园成为生态保护和弘扬生态文明的重要阵地，其社会公共事业属性日益明显(图4)。

2.1.3 “逐利→逐绿→逐义”的价值转向 森林公园在发展历程中，经历了从最初的“逐利”到“逐绿”再到“逐义”价值演变。“逐利”是指对经济效益的追逐，“逐绿”是指对生态效益的追逐，“逐义”是指对社会效益的追逐。新中国森林公园的诞生便是国有林场对经济利益追逐的结果，这样的价值导向直接指引森林公园走上了旅游产业化的发展道路，将经济利益作为追逐的首要目标。随着国家可持续发展战略的实施，有关森林公园的保护性政策相继出台，国家级森林公园的“保护地”属性初显。森林公园开始发生由“逐利”到“逐绿”的价值转向。2012年以来，随着国家生态文明建设的推进和国有林场改革的实施，森林公园的生态价值和社会公共价值被突出强调并在现实层面有了较强的可操作性。因此，森林公园对“生态、经济、社会”三大效益的追逐在不同时期有着主次之分，呈现出此消彼长的动态变化，这也是森林公园近40年发展嬗变的重要特征(图4)。

2.1.4 “封闭→开放→融合”的格局转化 新中国森林公园作为国有林场的“林副产业”而生，一开始有着强烈的部门办产业的“封闭”属性，与地方发展及其他行业的融合度不高。1998年林业发展战略转型后，森林公园作为林业服务社会的重要方式，开始注重社会化程度的提升。国家和行业主管部门开始推动森林公园建设与地方发展规划的有机融合。森林公园在促进当地城乡产业结构调整、增加农民就业、生态扶贫等方面发挥了重要作用。森林旅游博览会和森林旅游节等节庆活动的举办，推动森林公园逐渐融入老百姓的生活。近40年来，森林公园跳出了行业办产业的封闭思维，真正融入了中国经济社会发展大局(赵敏燕等，2016)，实现了“封闭—开放—融合”的格局转化。

2.2 嬗变动因——社会-生态转型视角

近年来，随着全球生态危机的加剧，绿色发展、绿色经济等基于社会-自然关系重构的“转型”发展理念，成为世界发展的主导思想。鉴于生态危机是资本主义多重危机的一部分，因此出现了被称为“绿色资本主义”的新发展模式(Brand，2016)。绿色资本主义能否在不触动资本主义制度的前提下，有效解决生态和经济危机呢？奥地利学者乌尔里希·布兰德(Ulrich Brand)从批判的角度，揭示其不可持续性，认为资本主义发展模式的“绿”化，其支撑逻辑是帝国式生活方式，依靠侵占其他地区或未来时空的劳动和自然而保证自身的“持续”发展(Brand，2012)。在上述批判的基础上，布兰德提出了社会-生态转型的构想，即创造一种克服资本主义增长的必要性和权力关系的生产生活方式，这种生产生活方式不以牺牲弱势群体利益和自然环境为代价，使社会充分发展、人人享受美好生活(杨丽丽，2019)。该理论在承认自然价值的基础上保留了人的独有价值，重视对富足后果实的高效管理和公平分配；其行动目标主要包括2个维度：一是社会公正，二是生态可持续(李雪姣，2019)。国内学界将社会主义生态文明建设与社会-生态转型进行比较研究，认为我国在发展过程中的战略调整和正在实施的“社会主义生态文明”建设，意味着社会主义(社会公正)与生态学(可持续性)的一种有机结合(郇庆治，2015)，是社会-生态转型理论中“弱生态中心主义”的中国实践。近40年来，中国森林公园的发展嬗变与改革开放后中国经济社会发展同频共振。因此，从社会-生态转型的视角，将森林公园的发展置于中国时代发展的大背景中进行分析，可洞见其功能和价值转向背后的深层次动因。

2.2.1 追求社会公正的变革推动森林公园发生“经济产业→社会公共事业”的功能演变 社会公正是一个系统性的问题，它涵盖了政治、经济、社会和生态全部领域(陈文林，2019)。国家经济社会中的诸多矛盾都与对“社会公正”的理解和追求有关。改革开放前，新中国对社会公正的认识有偏差，追求“平均主义式”的社会公正，并带来决策上的偏误，结果使经济社会发展僵滞(陈文林，2019)。改革开放后国家对于社会公正的理解开始与中国的实际情况相结合，打破了平均主义的做法，允许“一部分人先富起来”，也就有了森林公园诞生的社会基础。改革开放后，面对林业资源危机，国家从保障生态公正的角度出发，提出走“多种经营，以短养长”的林业发展道路，森林公园得以出现在林业产业体系中。因此，新中国森林公园诞生于改革开放后国家对社会公正“非平均主义”的追求之中。正是这种“非平均主义”的社会公正实现路径，催生了“以经济建设为中心”的国家发展战略，并推动森林公园走上“经济效益优先”的旅游产业化发展道路。随着社会主义市场经济文化的繁荣，“效率至上”开始成为时代主流。资本在逐利过程中的“自利”倾向，导致破坏自然资源和生态环境等有违生态正义的现象频频出现。这也表明“效率至上”的社会公正实现途径颠倒了经济与人本身的关系，不符合经济建设最终服务于人的发展目的(陈文林，2019)。科学理性与人本精神主导的理性主义文化开始萌芽并生长(徐平，2016)。2002年党中央提出科学发展观，强调“以人为本”和“全面、协调、可持续”的发展理念，不再局限于效率至上的数量型经济指标，开始强调社会发展的大众福祉和资源利用的代际公平。森林公园被定位为林业服务社会的重要形式，开启了“保护自然、推进产业发展、弘扬生态文化”的多维度发展。针对中国经济持续高速发展带来的资源约束趋紧、生态环境恶化等问题，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。生态文明范式下的社会主义新文化强调人与自然和谐共生，保障资源利用的代际公平。在此背景下，森林公园开始表现出“去产业化”的发展趋势，生态效益和社会效益超越经济效益成为森林公园管理的关键词和发力点。从“允许一部分先富起来”到“构建超越特殊利益集团的价值观”(李雪姣，2019)，追求社会公正的变革推动森林公园实现从“经济产业”到“社会公共事业”的功能演变。

2.2.2 实现生态可持续的愿景推动森林公园发生“旅游目的地→自然保护地”的属性变迁 社会-生态转型坚持社会关系、社会自然关系的改善，反对物质主义价值迷恋和现代化工业社会的生产生活方式，主张对整个生物系统自为价值和实用价值的全方位感知和尊重(郇庆治，1997)。我国改革开放后的历史，既是一部经济社会发展史，也是一部社会-自然关系改善史。生态可持续的“绿色”愿景持续推动中国社会自然关系的改善，并促成森林公园实现从旅游目的地到自然保护地的属性变迁。改革开放后，我国工业化进程加快，生态环境问题开始出现并持续加剧。国外可持续发展理念和生态保护实践被引入中国。1992年在联合国环境与发展大会上，中国政府提交了《中国环境与发展报告》，阐明中国对环境与发展问题的态度。以此为标志，环境保护意识在中国得到提升。但在当时发展压力与动力强劲的情况下，保护与发展虽然在形式上并重，实际上仍然是发展优先或发展导向的保护(潘家华，2019)。这一时期森林公园在“绿色产业”的光环下加剧了产业化的发展进程，资本主导的开发建设使得破坏生态环境和森林风景资源的行为屡禁不止，其绿色产业属性开始受到质疑。1998年的洪涝灾害，使经济持续高速增长带来的生态环境问题引起党中央的高度重视。天然林资源保护、退耕还林、林业分类经营等生态环境修复和治理工程相继实施。2002年党的十六大之后，我国开启了科学发展的征程，开始寻求“全面、协调、可持续”的发展，“可持续发展”开始真正融入国家发展战略。中国林业开始发生以生态建设为主的历史性转变，森林公园被定位为自然保护事业的重要组成部分。从2007年开始，在国家层面的生态治理政策中，国家级森林公园被列为“国家禁止开发区域”、“国家文化和自然遗产地”，率先发生从“旅游目的地”向“自然保护地”的质变。党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，将人与自然的关系纳入到社会发展目标中统筹考虑，强调树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念，国家进入绿色发展的新时代。2011—2019年，森林公园先后被列入“禁止开发区域”、“林业自然保护地”、“自然保护地”。至此，在实现生态可持续的愿景推动下，森林公园实现从“旅游目的地”到“自然保护地”的属性变迁。

2.2.3 “好生活”图景驱动森林公园实现“逐利→逐绿→逐义”的价值转向 社会-生态转型是社会公正和生态可持续相结合的社会实践，“社会”和“生态”是“社会-生态转型”的一体两面(李雪姣，2019)。社会-生态转型的目标是“好生活”图景(李雪姣，2019)。“好生活”图景并没有一个统一的模式，不同的国家在实践过程中有着不同的追求。总体而言，“好生活”图景指向超越生产主义与消费主义的经济模式、重视大多数人福祉的社会关系、超越人类中心主义与生态中心主义的二元对立范式的社会自然关系(李雪姣，2019)。具体到我国，社会-生态转型并不是一蹴而就的，它是一个分阶段、缓慢演替的过程。我国国家发展战略的制定和调整就是对“好生活”图景持续追求的具体实践。改革开放初期，我国物质匮乏，解放和发展生产力，丰富人们的物质和文化生活，便是重视大多数人福祉、实现“好生活”图景的具体实践。这也促成国家制定“以经济建设为中心”的发展战略，推动森林公园走上“经济效益优先”的发展道路，表现出强烈的“逐利”倾向。在经济快速发展导致环境问题凸显时，“好生活”图景扩展到“安全、保障、公正”等社会性领域，引导国家将生态安全等作为关注的焦点，将生态需求定位为社会对林业的第一需求。森林公园随即产生由“经济效益优先”到多元化价值追求的转变，表现出“逐绿”倾向。随着经济发展，人民的物质性需求得到持续满足，“好生活”图景延伸到社会资源公平分配、社会福利保障机制完善、产品供给质量提升等社会关系构建方面，助推了森林公园产品的创新升级和公益性供给的增加，引导森林公园向着社会公共事业的方向发展，表现出“逐义”的特点。因此，“好生活”图景(李雪姣，2019)推动森林公园实现“逐利—逐绿—逐义”的价值转向。

3 森林公园发展嬗变的实践启示

3.1 政府主导地位的落实是森林公园实现价值转向的现实保障

进入21世纪，在政策文件中，森林公园的建设开始施行“政府主导，市场运作，社会参与”的建设模式。但实际上，除早期国家对少数森林公园投入了启动资金外，我国森林公园一直采取“自筹资金，多方参与，共同受益”的市场化经营机制。2004—2019年，国家财政资金投入占森林公园建设总投入的比例一直维持在16.43%～30.77%的较低水平(图3)，自筹资金和招商引资依然是森林公园建设的主要资金来源。目前，国家针对森林公园的公共财政支持机制尚未建立。“政府主导”在政策话语体系中体现得较为充分，在森林公园的建设和经营中则践行不足。这也使得针对森林公园的管理变得复杂化，主要表现为：第一，管理目标不一致、管理行为不协同。国家层面以全社会的福利保障为本，打破森林公园原有的“林业第三产业”的定位，将其定位为生态服务产品的提供者，并制定了相关的保障政策。但由于缺乏足够的资金支持，这一理念在逐层贯彻的过程中，与地方政府谋求区域经济发展的目标相冲突，与森林公园经济效益优先的经营目标相冲突，导致管理步调不一致，政策实施力度被弱化，管理成效大打折扣。第二，管理权威不足。国家行业主管部门作为国家意志“传达者”、管理政策“制定者”和执行“监督者”，在与地方政府和森林公园的管理目标发生冲突的时候，可以用以反制的手段不多且效力不高，其管理权威容易遭到挑战，出现管理失灵的现象。如2016年，酝酿多年的国家级森林公园退出机制一启动就被质疑管理效能有限，主要原因在于国家级森林公园更多是对公园风景资源品质的肯定，像是一种荣誉，并没有常态化的资金支持其建设。

另外，迫于自身生存压力，森林公园的基层管理机构一直都没有从开发经营活动中抽身出来，既是经营获利者，又是经营监管者。因为有利益牵涉其中，不可避免地对开发经营活动放宽监管的尺度，使管理成效大打折扣。此外，根据新的性质和功能定位，森林公园需要提供更多的公共服务产品；但因为无利可图，很容易被经营者消极应对，从而使其多元化价值不能有效发挥。森林公园监管者与经营者的角色错位，催生保护与开发、短期利益与长远利益、局部利益与全体利益等多重矛盾的生长。

因此，应将政府的主导地位落到“实”处，建立真正由政府主导的森林公园建设投入机制，由各级政府对森林公园的建设和运营提供常态化的资金支持。在此基础上，将森林公园基层管理机构的“经营者”身份剥离，从根本上解决森林公园生存、地方经济发展和保障全社会福祉之间的冲突，确保森林公园多元化价值的实现。

3.2 协调与国有林场“两位一体”的管理体制是森林公园实现价值转向的制度前提

我国森林公园与国有林场“两块牌子，一套人马”的管理体制从1982年张家界国家森林公园创立之初一直保持到现在。相对应地，国家和地方林业行业主管部门对森林公园的管理往往合并在国有林场的管理之中，同样实行“两块牌子，一套人马”的管理体制。这种两位一体的管理体制利弊兼具。有利因素主要有：第一，保证了森林风景资源所有权和管理权的一致性，避免出现多头管理、权责不对等现象，保障了森林公园长期以来有序发展的局面。第二，通过发展森林旅游对国有林场进行反哺，使众多国有林场在特定的历史时期得以走出经营困局并实现可持续发展，保障了国家的林业生态安全。第三，国有林场的专业人员和技术可以为森林风景资源的管护提供有力的技术保障。

但这种管理体制也有着不容忽视的弊端。第一，在此种体制下，森林公园长期作为基层林业的副业单位，没有独立的人事权、财务权、决策权、发展权，一直处于附属地位。行业主管部门制定相关政策的出发点大多从“双方”的角度出发，缺乏对森林公园发展的独立研判。这对于新时期森林公园新价值的实现无疑是一种制约。第二，我国森林公园在相当长一段时间承担着安置林场富余劳动力的职责，公园从业人员大都来源于林场职工。长期以来，用经营林场的思维运作森林公园，在我国森林公园管理中是一个常态化的现象。森林公园的发展也一直面临管理人才上的掣肘。随着供给侧改革的深入推进，森林公园需要进行产品创新升级来满足人们个性化、品质化的生态游憩需求，这对本就弱势的森林公园管理队伍来说是一个不小的挑战。第三，新时期森林公园与国有林场的管理目标开始有所区别，使得“两位一体”的管理体制开始出现分隙。曾经森林公园与国有林场共同拥有森林风景资源，共享管理团队，有着同样的管理目标。这样的情况在进入21世纪之后开始发生改变。国有林场被定位为生态守护者，而森林公园被定位为“自然保护地的重要组成部分和林业向社会提供生态服务产品的重要形式”。显然，森林公园在生态保护之外，还要履行更多的社会公共服务职责。国有林场改革之后，大部分国有林场被划定为公益事业单位，职工工资由国家保障，实行收支两条线。没有了生存压力和利益驱动，国有林场是否还有动力持续推进森林公园的建设，将成为一个不确定的因素。

因此，与国有林场“两位一体”的管理体制作为森林公园发展过程中的客观存在，在特定的历史时期发挥了相应的功能并实现了应有的价值。在森林公园迎来新的价值和功能定位时，这种管理体制又为森林公园发展带来了制约。所以，协调与国有林场“两位一体”的管理体制，对森林公园的建设和发展进行独立的规划、监管和指导，按照其价值和功能定位制定相应的管理目标、发展规划和监督考核机制，才能使森林公园的管理更加顺畅和高效。

3.3 积极融入“以国家公园为主体的自然保护地体系”是森林公园实现价值转向的重要路径

2019年6月，中共中央、国务院印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，将自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园3类。森林公园被划为“自然公园”一类，坐实了自然保护地的定位。这将为森林公园带来新的发展局面：一是空间分布上，以国家公园为主体的自然保护地建设，将对现有的自然保护区、森林公园、风景名胜区等开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行整合、归并和优化，现有的森林公园空间分布格局将会被打破。二是管理体制上，以国家公园为主体的自然保护地建设，将理顺现有各类自然保护地管理职能，制定相关的政策、制度和标准规范，实行全过程统一管理。现行的森林公园管理体制将迎来较大幅度的调整。森林公园应结合自然保护地体系建设这一历史转承契机，对森林风景资源进行全面的调研，掌握基本情况和分布特征，与自然保护地体系建设积极对接，以全新的视角对森林公园的发展进行研判、定位和规划，形成森林公园发展的全新格局。

3.4 完善相关法律法规是森林公园实现有效管理的法律保障

新中国森林公园诞生发展已有近40年的历史了，但至今没有出台一部专门的法规，来指导、协调、规范森林公园的开发建设。截至目前，我国已有11个省出台了地方层面《森林公园管理条例》(湖南省为《森林公园条例》、浙江省为《浙江省公益林和森林公园条例》)，但国家层面的管理条例依然没有出台。目前，森林公园行业管理主要依据林业部门的各种规章。森林公园的建设与经营涉及较多部门，单是林业部门的规章难以解决涉及多个部门的复杂问题(赵敏燕等，2016)，因此森林公园发展面临法律基础薄弱的问题。另外，我国森林公园现有政策法规的制定也比较重视与国家层面战略的对接和呼应，对基层参与重视不够，表现出“多理念输出，强命令控制”的特点。针对基层的实质性矛盾和管理难题缺乏细致的制度设计，导致管理效能不足。

法律法规的完善是一个行业健康有序发展的保障。因此应在自然保护地法律法规体系的框架内，积极推动森林公园的立法进程，尽早出台国家层面的相关管理法规。并在现有基础上，继续推进地方层面的森林公园法规建设，进一步完善相关的标准，建设完善森林公园的法律法规体系。

4 结论与建议

4.1 结论

森林资源有着多种使用价值与功能(黄秀娟等，2015)。近40年中国森林公园经历了从“林业多种经营项目(1982—1991年)→林业第三产业(1992—1997年)→多维度发展的林业绿色产业(1998—2010年)→自然保护地和社会公共事业(2011年至今)”的嬗变历程；发生了“旅游目的地→自然保护地”的属性变迁、“经济产业→社会公共事业”的功能演变、“逐利→逐绿→逐义”的价值转向、“封闭→开放→融合”的格局转化。从社会-生态转型的视角，可以将近40年中国森林公园发展嬗变的深层次动因归结为追求社会公正的变革、实现生态可持续的愿景和“好生活”图景。从近40年中国森林公园的发展嬗变中，可以得出如下启示：政府主导地位的落实是森林公园完成价值转向的现实保障；协调与国有林场“两位一体”的管理体制是森林公园实现价值转向的制度前提；积极融入“以国家公园为主体的自然保护地体系”是森林公园实现价值转向的重要路径；完善相关法律法规是森林公园实现有效管理的法律保障。

4.2 建议

第一，在生态文明建设的大背景下，积极对接“以国家公园为主体的自然保护地体系”建设，以“自然保护地”的全新视角对森林公园进行定位和规划，并制定相应的管理考核机制，形成全新的森林公园发展格局。第二，建立真正由政府主导的建设投入机制，将森林公园基层管理机构的“经营者”身份剥离，从根本上解决保护与发展的矛盾，确保森林公园多元化价值的实现。第三，协调森林公园与国有林场“两位一体”的管理体制，按照森林公园的价值和功能定位制定相应的管理目标、发展规划和监督考核机制，使森林公园的管理更高效。第四，完善森林公园的法律法规体系，确保行业管理有效开展。