乡镇国库集中支付制度改革取得成效及问题改进

张中华

摘要：为进一步深化乡镇国库集中支付改革，推动乡镇财政实施集中支付制度，构建与乡镇公共财政相适应的管理体制和运行机制，寿光市决定从2013年12月开始，实施乡镇财政集中支付制度改革，首先选择5个乡镇进行试点，然后在2014年全面推开。文家街道是首先进行试点的乡镇之一，进入2021年，经过7年多的实践改革，强化了国库集中支付业务和能力建设，实现了国库集中支付业务“无纸化”，取消了纸质凭证资料人工传递及交接环节，加快了财政资金拨付到账速度，完成了预算管理一体化，促进了资金安全和绩效提升，乡镇国库管理改革不断迈上新台阶。

关键词：改革内容；取得成效；存在问题；改进建议

一、改革的主要内容

（一）建立健全制度，夯实集中支付管理基础。把完善内部监管措施、保障财政资金安全作为重点工作来抓，通过建立完善规范化的国库管理制度，从日常授权支付的计划审核审批到预算资金的清算，从实拨单位的拨款、盖章、支付、回单登记到财政直接支付的额度申请、数据录入、票据打印，每一个环节，每一个流程都建立起完善的操作规范和准则，确保了经办人员和审批人员的严格分离和合理制约。

（二）优化审批流程，提高财政资金支付效率。出台了《国库资金审批操作流程》，进一步简化审批手续，压缩审批时限，对集中支付涉及到的每一个财政审批节点包括指标下达、计划审批、资金审核、资金支付等均作出了明确的时限规定，并纳入年度考核，全面提高了财政资金集中支付效率。加强了支付流程管理，做到不混用预算项目、功能科目、政府经济科目，严格规范计划、支付、拨款、对账等业务流程，所有环节都被电子记录和监控，从根本上实现数据的唯一性、完整性和真实性，大大提升财政资金的安全性。

（三）完善账务处理，健全对账管理防范风险。定期或不定期开展与预算单位、代理银行之间的对账，电子对账与书面对账同步进行，定期进行账证、账账、账实核对。变“过滤网”为“防护网”，实行乡镇国库集中支付电子化，预算单位不用再打印传统的纸质凭证，从预算单位传递过来的直接支付和授权支付的电子数据，电子数据通过电子章加密以后，直接传输到代理银行，减少人为干预影响，推动财政信息化建设的步伐。

（四）推行国库集中支付电子化管理，打造资金“防火墙”。过去依靠传统纸质凭证实现支付流程的方式已逐渐显现出弊端，支付电子化杜绝了纸质凭证、公章的造假风险，提高了财政支付电子化管理安全性。打造数据“传输门”，提升支付率，通过电子签章和电子凭证发送的功能，使得资金支付不再需要逐笔手工签名、手工盖章、人工送单，大大节约了传统纸质凭证资金支付在预算单位、财政、代理银行和人民银行间的流转时间，从而提升了资金支付及清算效率。打造支付“无纸化”，降低运行成本，国库集中支付电子化使得国库支付业务从支付申请到清算，实现了全流程的无纸化，有效节约了纸张资源，践行了绿色环保理念。

二、改革取得的成效

（一）规范了财政收支行为。通过建立乡镇国库单一账户体系，乡镇预算单位的所有财政性资金全都纳入单一账户管理，实现了财政资金在一个“池子”内运行，财政支出从一个“漏斗”流出，避免了原来层层拨付、雁过拔毛的弊端，加快了资金流转速度，财政收支行为纳入了规范化轨道。

（二）资金清算更加快捷。实行“无纸化”办公后，借助于三方电子签章和控件，财政、人民银行和代理银行业务系统实现高速贯通，不再同步产生纸质凭证，彻底告别人工传递过程，加快了财政资金清算到账的速度。

（三）增强了宏观调控能力。通过改革，过去沉淀在预算单位的财政资金集中存放在乡镇国库单一账户，由乡镇财政统一调度和管理，提高了资金营运效率，降低了财政筹资成本，增强了镇级政府宏观调控能力。

（四）提高了资金运作透明度。改变了原来财政资金具体使用单位和用途财政部门无法及时掌握的现状，地方财政部门能够及时了解所有财政性资金的运行情况，有助于预算编制和执行，能够对地方经济形势做出合理的判断。

（五）开辟了高效支付通道。预算单位无需报送纸质支付申请，足不出户即可办理支付。节省了大量人力、物力和时间，真正实现了“让信息多跑路，让单位少跑腿”的目标，经济、社会效益显著。深化国库支付制度改革，紧紧围绕“只跑一次”改革目标，扩大网审范围，加快审核速度，资金的支付速度和运行效率大幅度提升。

（六）规范了业务操作流程，提升政府服务效能。通过完善制度，优化流程，特别是借助基层数字财政管理系统平台，实现了镇级地方财政、代理商业银行和基层预算单位业务操作系统的快速贯通，实现业务操作、信息反馈和资金流动三者有机结合，正向互相支撑，逆向互相印证，有效制止了违规操作的发生。让政府部门足不出户即可联网办理支付，支付流程从2天缩短到一小时，实现了财政服务“零距离”，大大缩短了支付流程。

（七）健全了财政资金安全保障机制。通过建立“环环相扣、互相牵制、有始有终”的规范管理链条和可追溯、防篡改、防抵赖的控制机制，形成“管、控、防”三位一体“防护网”，实现安全管理质的飞跃。财政资金拨付实现从“打印支付凭证、手工盖章、人工传递”等一系列脱离监控的传统模式转变为预算单位办理支付业务“最多跑一次”的新模式。各预算单位到乡镇国库集中收付中心完成票据审核通过后，无需再到代理银行办理支付业务，只需通过中心工作人员“电子签章”将数据发送至代理银行，银行完成支付即可。省去了“跑银行、排长队、往返跑单”的过程，也大幅提高财政资金拨付的安全性。

（八）提升了财政管理标准化水平。支付电子化管理按照财政部顶层设计，改变了原有的系统分级部署、数据标准不一、上下不联网的状况，打破“信息孤岛”，贯通各方业务系统和信息系统，实现支付系统、数据标准、管理规范的统一。实现了无纸化支付全覆盖，提高了财政监管力。通过电子凭证+无纸化系统，构建财政-国库-代理银行-预算单位电子凭证数据共享专网，做到无纸化支付全覆盖，解决了支付业务纸质凭证繁多复杂、来回跑、人力物力时间成本高、办事效率低的问题，成功开启了无纸化支付，节约了管理成本，强化了财政资金支付全流程透明监管，清除了国库支付环节风险点，提升了财政管理标准化水平。

三、当前存在的问题

（一）部门预算编制不完整。部门预算未按照新《预算法》的要求编制，存在预算编制程序不规范，编制项目不完整；部门预算公开力度不大，预算透明度不高，不能真实、全面反映各预算单位预算编报的质量；不能全面、准确地反映部门各项收支情况，违背了预算编制的完整性原则。

（二）预算执行缺乏刚性、执行不力。未严格执行部门预算，存在超预算列支现象。预算实际执行中调整较多，指标和实际支出内容不能做到一一对应，存在重项目支出轻基本支出的现象，违背了“先基本、后项目，保工资、保稳定”的原则。项目支出管理粗放，项目边界不清，设置不尽合理。项目支出在执行过程中发生的变更，没有及时按照年初预算规定进行审批，并进行相应的预算调整。

（三）业务量增加导致人员配置不足。目前，乡镇财政办理国库支付业务人员年龄偏大，人数较少，不适应国库改革要求。乡镇预算编制不够细化，乡镇会计人员岗位设置不足且业务素质亟待加强，部分乡镇存在支付方式不规范现象等短板性问题，需要继续加大改革力度，加强乡镇国库集中支付改革和预算管理一体化建设。

（四）内控执行不严，缺乏内审监督。改革后，虽然制定了文家街道各项内部控制制度，明确了内控的目标、原则、方法、职责分工，但在实际执行中未严格按照制度执行，对各岗位存在的风险未进行详细的排查，没有健全长效管理机制。未实行内审制度，不能确保国库集中支付业务的安全、高效。

四、改进的建议

（一）预算编制量入为出，收支平衡。根据年初制定的预算方案，强化预算执行刚性。基本支出和项目支出严格按照规定用途使用财政资金，预算单位严格执行期初预算，从严约束预算调剂事项，在实际工作中因增加人员增加的工资性基本支出，应先通过部门预算的基本支出结转资金统筹安排。同时对不符合支出要求的项目资金和项目周期结束未列支的项目预算资金，财政部门按规定及时收回。坚持科学思维，将预算编制规则内嵌在一体化平台和预算编制系统中，通过倒逼机制，促进预算编制更加细化、科学，推进“预算-执行-决算”链条的“闭环管理”。严格按照预算法及实施条例等规定和预算管理一体化要求，做好部门预算编制工作。落实全口径预算管理要求，预算安排要充分考虑结转结余资金的存量情况，细化基础信息管理，完整反映有关情况，加强项目库管理，认真落实项目全生命周期管理要求，完善项目设置，严格经费需求测算，提高预算编制的准确性。

（二）健全管理制度，规范日常工作运行。实行印章管理制度，财政资金拨款印鉴应当由两人以上专人保管，审核人员保管财务专用大章，支付人员保管财务专用小章，下班时将印鉴放入保险柜，做到专柜保管。合理调整人员分工，强化国库管理人员财政业务技能，厘清各自职责，做到了凡事有人负责。为确保限时办结制的有效落实，继续完善国库管理工作AB岗制度，将预算内账户与财政专户各设置AB岗，职责义务进一步明确，既明确国库工作中各自职责，又确保了国库工作的持续性。

（三）加强队伍和思想作风建设，科学设岗位。根据工作任务的要求，科学合理设置工作岗位，因工作而宜，因人而宜，制定各自的工作目标，明确工作职责。细化和量化工作标准，做到人人有岗，个个有责。在坚持不相容岗位相分离的前提下，实现高效替补，避免因工作人员脱岗而造成工作延误。根据实际设置不同组别，合理配备人员。划分岗位职责，规范审核行为。牢固树立服务意识，明确个人岗位职责目标，实行逐级分步操作审核，建立健全预算单位之间的互审工作长效机制，对互审中发现问题，及时进行整改。加强思想作风建设，在“严、细、深、实、快”上下工夫，善于从大量支出数字中分析问题，进一步做好国库支付工作。牢固树立服务意识，切实提高工作效率，坚持按原则办事，按程序办事，不越权、不违规，做到廉洁从政。

（四）抓好业务培训，熟练操作技能。确保相关业务人员能熟练国库支付账务处理和操作技能，以“强化干部教育，提升业务素质”培育财政亮点工程为目标，积极探索业务培训新形式，打造一支技术过硬、素质精干的财会人员队伍。政策宣传到位，做好培训服务，定期在工作群中宣传、解释国库直接支付资金审核有关政策，及时更新信息，同预算单位增强互动交流，以便更好开展国库支付管理工作。

（五）加强风险管理，提升服务效能。乡镇财政部门应当定期对预算单位的银行开户进行检查，及时发现预算单位支付存在的问题，预防和遏制各种违规现象的发生。强化风险意识，围绕具体问题查短板。严格落实财政国库风险防控各项规定和工作要求，坚持按月做好国库资金拨付情况对账工作，确保资金安全、高效运行。提升库款管理水平和运筹能力，优化库款支出顺序，保障地方政府宏观经济稳定运行。坚持规范管理，加强风险防范。对预算单位资金支付涉及资产配置、政府采购、绩效评价等经济事项，严格依规依程序办理，积极配合纪检、审计等部门对预算单位违反八项规定等行为进行核查清缴。

（六）加强资金监管，提高使用效率。乡镇应当以国库集中支付为依托，把辖区内各站所、各部门涉及财政资金活动均列入资金监管范围，坚决贯彻执行收支两条线原则。各项收费、专款和其他的资金也一并缴入资金专户，履行国库集中统一支付程序。加强对预算单位基本支出和项目资金的监管，以及一事一议奖补资金、粮食直补、惠农补贴、农村低保等民政救济资金的监管，提高资金的使用效率。保障审核质量，对预算单位办理支付业务，按照相关财经法规和国库支付管理办法规定审核；财政直接支付是否按照规定程序申报，重点审核项目用款计划。坚持明晰职责，强化监管力度。一方面，根据《预算法》《会计法》等法规制度，进一步明确财政部门、主管部门、预算单位的职责，督促预算单位全面履行主体责任，增强自觉遵守法律约束意识。另一方面，强化绩效考核导向作用，实行事中事后动态监控，将核查结果作为预算单位年度支付工作绩效考核的重要依据。

（七）加强内控建设，健全监督机制。坚持问题导向，找问题、补短板，深入排查内控风险点，制定防控责任清单和有效的防控措施。乡镇财政所、各预算单位应当通过全员参与，并且充分结合各单位实际情况，应当以制度堵塞漏洞，以程序提高效率，以监督防范风险，确保财政资金安全运行。紧盯内控操作规程，加强日常工作规范，对印章、票据等重要物件凭证，实行交接登记制度，凭证每日清点整理归档，印章入柜保管。财政国库各项业务按照规定“路线”和“规矩”开展，切实保证内控工作有作用、见效果。实现支付对账无纸化，强化内控水平。通过对财政-国库-代理银行之间所有支付信息的共享，各预算单位持财政资金支付申请书及相关资料到乡镇国库集中收付中心进行审核，使得资金支付全环节处于电子化平台监控之中，加强了资金监管和内控水平。

（八）加强平台管理，深化财政信息化建设。将乡镇财政、预算单位及代理银行全部纳入平台管理，实现资金支付与监督管理的一体化。建立国库收支对账系统，通过网络传输及时掌握国库收支情况及库款信息，实现部门之间的预算收支网上对账，减少手工对账工作量，不断提高国库信息化水平，有效防范国库资金风险。

（九）建立国库支付执行全过程动态监控系统。为进一步健全国库支付执行动态监控系统功能，根据工作实际制定实施方案，针对同户名转账、大额提现、公务卡消费目录以外的支出等违规事项直接预警阻止，不断完善动态监控方式，扩大动态监控范围，建立起国库支付全过程动态监控机制。资金监控更加透明，借助国库集中支付“无纸化”系统，真正实现预算单位办理支付业务“最多跑一次”，预算单位、财政、人行、代理银行在大幅减轻工作量的同时，借助于电子化控件的支撑，实名进行电子凭证校验、电子签章发送等，实现对财政资金用途、明细、流向的全程监控，各主体间相互监督、互相制约，办理留痕，记录可查可核可溯。

（十）加强国库管理，确保资金封闭运行。根据人民银行提供的实有账户数，根据存在的问题提出处理意见，除零余额账户以外的逐户清查，资金纳入国库管理。多环节把关，专款专用，确保国库资金封闭运行。经总预算会计、指标会计、总预算三方审核，手续完备，所长签署同意方进行拨付，确保国库资金支出的严密性、完整性、合法性，保证国库资金拨付的零出错。

总之，针对乡镇财政支出管理薄弱的现状，深化乡镇国库集中支付，打通了国库集中支付改革的“最后一公里”，建立了覆盖县乡所有预算单位、涵盖全部财政资金的现代国库管理制度，构建安全、规范、便捷、高效的资金支付机制，建立起全流程电子化的财政资金支付体系，降低行政运行成本，提高财政资金支付的效率、透明度和安全性，鉴定了坚实的基础。