我国义务教育教师资源配置政策工具的历史变迁、基本特征与功能定位

郭 凯

（广东第二师范学院教育学院，广州 510303）

毋庸置疑，教师资源配置均衡是义务教育资源配置均衡的核心，义务教育教师资源均衡配置取决于教师配置政策工具的使用与选择。在义务教育教师资源均衡配置政策工具研究方面，国内运用相对较多的是麦克唐纳和埃尔莫尔（McDonnell，Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider，Ingram）的政策工具分类模型［1-5］。仔细分析这两种模型，它们的内容大同小异，只是表述方式不同而已，且这两种分类缺乏统一的逻辑标准。豪利特和拉米什（Howlett，Ramesh）根据政府强制程度将政策工具分为强制性工具、混合性工具、自愿性工具三类［6］144，逻辑较为周延，但迄今为止国内并无运用豪利特和拉米什的政策工具分类模型，对义务教育教师资源配置政策工具的历史变迁与基本特征进行专门分析。本文试图借鉴豪利特和拉米什的政策工具模型，考察我国义务教育教师资源配置政策工具的历史变迁，并分析其基本特征与功能定位，以对我国义务教育教师资源配置政策工具的选择有所启发。

一、义务教育教师资源配置政策工具的历史变迁与基本特征

运用豪利特与拉米什的政策工具模型，考察我国义务教育教师资源配置政策工具的历史，发现我国义务教育教师资源经历了单纯的强制性政策工具配置、强制性政策工具主导与自愿性政策工具为辅配置、自愿性政策工具广泛使用与混合性政策工具拓展配置、强制性政策工具改进配置四个明显不同的发展阶段。

（一）义务教育教师资源配置政策工具的历史变迁

1.单纯的强制性政策工具配置教师资源的阶段（1949—1984年）

强制性政策工具的使用范围相当广泛，形式也多种多样，包括体系建设与调整、建立和调整规则、设定和调整标准、许可证和执照、检查检验、监督、考核、法令、法规、特许、禁止、裁决、处罚、制裁等［7］。其本质是一种让组织和个体服从的规则或规则体系，这种体系的主要表现形式是政策和法律。强制性政策工具建立在国家合法权力的基础之上，具有权威性、强制性；通常以义务性规范和禁止性规范体现和反映出来，组织和个体只要违反这两类规范，一般都会受到相应的惩罚。新中国成立后，仿照前苏联建立起社会主义计划经济体制，经济社会领域的生产、资源配置、产品消费以及人力资源的开发与分配都依赖政府事先的指令性计划。教师资源极为短缺，计划培养与配置也不例外，因此实行统招统包统分制度。1951年9月，第一次全国初等教育与师范教育会议通过了包括大量培养初等及中等教育师资的决定、加强中小学教师在职学习的指示等八个草案。1951年10月，《人民日报》社论预估在1957年前全国缺少小学教师约100万人，并作出了“师范教育远远不能满足初等和中等学校需求”的基本判断［8］。在计划经济体制时代，教师作为国家干部，长期按照不成文法实行委任制，这种状况一直延续到20世纪80年代。1980年，中共中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，仍然强调国家派遣是中小学教师配置的主要方式，教师由教育行政部门管理。1982年9月，国家劳动人事部颁布《吸收录用干部问题的若干规定》，对于国家机关、事业、企业单位招收录用干部遵循“公开招收、自愿报名、坚持考试、择优录用”的基本原则。1984年，教育部中共中央宣传部、中共中央组织部联合颁布《关于制止不适当地抽调中小学干部和教师问题的通知》，规定“中、小学教师和各级教育事业编制人员的管理、调配由县以上教育行政部门负责。确需从教育系统抽调少量干部或教师到其他战线工作，应同县以上教育行政部门研究确定”。同年，中共中央组织部、国家人事部要求改革单一的委任制，对专业技术职务实行聘任制，实施了30多年的教师委任制开始有了松动的迹象。但是，城市优先的教师配置政策并没有改变，教师编制政策仍然保持向城市倾斜。

2.强制性政策工具主导与自愿性政策工具为辅配置教师资源的阶段（1984—1994年）

政策工具的使用具有很强的路径依赖性，从1984年到1994年，教师包分配、城市优先的教师编制等强制性政策工具依然存在。但是1984年10月之后，中国的经济社会发展环境发生了很大变化，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，冲破了长期以来的思想禁锢，“社会主义商品经济”“有计划的商品经济”的概念首次在党的报告中被正式提出，由此拉开了以经济体制改革为核心的一系列体制改革的序幕，政府与市场关系的处理成为经济体制改革的核心。经济体制改革大环境的变化深深地影响到其他领域的体制改革。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），教育体制改革和教育劳动人事改革调整成为重要的政策目标，市场作为一股新力量开始介入教育领域，以权力下放、权责对等、发挥地方和学校主体地位等为标志的教育体制重构则成为这次改革的最大亮点。《决定》一方面强调，师范院校的毕业生要分配到学校任教；另一方面指出，要“改变高等学校全部按国家计划统一招生，毕业生全部由国家包下来分配的办法”，这一规定打破了传统“铁板一块”的就业分配体制机制，开始允许市场机制介入招生与就业，标志着单纯的强制性政策工具统一教师资源配置的终结。1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》指出，要改革传统的毕业生“统包统分”“包当干部”的就业制度，实行多数学生“自主择业”的就业制度。这些规定非常明显地释放了市场机制将在人力资源配置方面发挥更大作用的信号。

3.自愿性政策工具广泛使用与混合性政策工具拓展配置教师资源的阶段（1994—2014年）

1994年1月1日，《中华人民共和国教师法》正式实施，该法第十七条规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师聘任制由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。这一法律规定意味着，教师聘任制取代教师委任制成为教师资源配置新的主要政策工具，标志着进入以强制性政策工具和自愿性政策工具共同配置教师资源的新时代。教师聘任制是一种典型的以需求为导向的教师资源配置自愿性政策工具，本质上是遵循市场机制的结果。从宏观层面来看，教师聘任制能够有效解决教师资源供需双方信息不一致，实现供给与需求的相对平衡，同时能够充分发挥作为教师培养单位的高等学校与作为用人单位的中小学校的主体性。从微观层面来看，学校和教师自主自愿双向选择，双方形成了一种新的平权型法律关系，有助于解决教师激励不足的问题，提高供给侧和需求侧的满意度，实现教师的自由流动。但是，教师聘任制带来了一个比较严重的后果，即教师资源配置的非均衡。具体来说，教师个体的理性选择会造成教师集体的无理性选择，当所有或者大多数教师都基于个人理性的算计选择城市学校和优质学校时，就会出现优质学校和城市学校教师扎堆、农村学校和薄弱学校教师数量不足的现象。

为了解决教师聘任制这种自愿性政策工具的不足，国家运用了一系列新的政策工具，这些政策工具利用市场机制、经济杠杆以及信息劝导等手段平衡和调节教师流动的方向。它们不仅改变了传统的教师与学校之间形成的行政法律关系，也改变了教师与学校之间形成的平权型法律关系，在政府（学校）与教师之间形成了一种新的类似行政契约的协商关系。在这种关系之下，一方面将教师资源配置的选择权留给教师个体，另一方面允许政府不同程度地介入教师个体选择的过程，这就是混合性政策工具。义务教育教师资源配置混合性政策工具的种类非常之多，概括起来主要有以下三点。一是直接补贴。包括2006年开始实施的农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，2007年开始实施的师范生免费（2018年改名为“公费”）教育政策，一些地方实施的高校毕业生农村从教到岗退费政策，对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师实行津贴、补贴、生活补助制度，等等。二是间接补贴。包括2010年教育部决定开始实施的农村学校教育硕士师资培养计划，2010年教育部、财政部开始联合实施的中小学教师国家级培训计划（简称“国培计划”），组织农村中小学校教师到城镇学校跟岗、研修，职称晋升向村小学和教学点专任教师倾斜，高级教师岗位在核准岗位结构比例时向农村学校和薄弱学校倾斜，等等。三是信息和劝导。包括20世纪90年代末和21世纪初实施的教师定期交流，2006年原国家人事部开始实施的“三支一扶”计划，等等。如果说直接补贴的主要目的是吸引高校毕业生到农村从教，让他们“下得去、留得住”；那么间接补贴则通过提升教师的教育教学能力和水平，或者通过职称岗位晋升间接提高教师待遇和教师发展空间，主要目的是实现“发展留人”，让农村教师“教得好”。

4.强制性政策工具改进配置教师资源的新阶段（2014年—至今）

从2014年开始，除了继续实施带有明显市场机制特征的教师聘任制和部分混合性政策工具之外，强制性政策工具有了明显变化，至少表现在四个方面。一是从教师数量配置的标准来看，统一城乡教师编制标准。2014年中央编办、教育部、财政部联合发布《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（以下简称《通知》），要求统一城乡中小学教职工编制标准，促进城乡中小学教师资源均衡配置。从教师配置标准政策的变迁来看，无论是班师比还是生师比标准，改革开放后实行的都是城市优先导向的教师编制政策。《通知》的颁布标志着实行了30多年的城乡倒挂的教师编制标准彻底终结。二是从均衡教师质量来看，开始规定教师交流轮岗的刚性比例。教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合发布的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》改变了教师交流轮岗政策工具最初鼓励与倡导的性质，规定了城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗以及骨干教师交流轮岗的刚性比例，标志着教师交流轮岗进入强制推行的新阶段。这一规定也被2017年颁布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》所采纳，成为督导评估的重要指标之一。交流轮岗的具体政策工具多种多样，改变了以往泛泛地要求城镇学校和优质学校教师轮岗到乡村学校和薄弱学校交流的状况，而是强调派选优秀校长和骨干教师到薄弱学校和乡村学校任教。三是在职务（职称）评审和聘任方面，强调将教师到农村学校、薄弱学校任教1年以上作为申报评审高级教师职务（职称）和特级教师的“必备条件”。四是为了确保教师交流轮岗顺利推进，教育部决定全面推进义务教育教师“县管校聘”管理体制改革，决定将教师从“学校人”变为教育“系统人”，试图解决交流轮岗的体制障碍。不同于自愿性政策工具和混合性政策工具相结合的教师资源配置阶段，2014年以来教师资源配置明显增强了强制性，统一教师编制标准和教师交流轮岗最为典型。

（二）义务教育教师资源配置政策工具历史演变的基本特征分析

总体来看，中国义务教育教师资源配置政策工具的选择既受国家特定历史阶段政治、经济、社会环境的影响，也受制于义务教育总政策、基本政策乃至具体政策的目标和价值取向。仔细分析上述义务教育教师资源配置的历史，我们发现义务教育教师资源配置政策工具的历史演变呈现出如下基本特征。

1.政策工具断裂式变迁和渐进式变迁相结合

政策工具的选择遵循“政策环境—政策问题—政策目标—政策工具”的逻辑进路。中国义务教育教师资源长期供不应求，与高度集中的计划经济相适应，早期的教师资源配置主要以强制性政策工具为主，这种状况一直延续到20世纪90年代。尽管20世纪80年代出现了有计划的商品经济，教师资源配置政策工具发生了一些变化，在对新政策工具的效果缺少预期的前提下，依然保持了强制性政策工具配置教师的主体地位，教师资源配置政策工具变迁具有明显的路径依赖性。随着社会主义市场经济的建立，资源配置的社会环境发生了根本性变化，市场在资源配置中发挥着日益重要的作用，它承认和尊重个体选择的主体地位，同时教师教育也开始呈开放性的基本取向。受这一环境的影响，教师资源配置实现了从教师委任制到教师聘任制的断裂式转变。此后，社会主义市场经济不断完善与巩固，教师聘任制在教师资源配置中的地位也稳固而持久，但教师聘任制所导致的教师非均衡配置的问题日益彰显。为了解决和弥补这一政策工具的缺陷，理性选择制度主义之下的混合性政策工具纷纷登台，即教师资源配置政策工具的设计以满足教师个体利益为导向，通过利益需求的满足引导教师的流动方向。此外，从新中国成立后长期奉行的城乡有别的教师编制标准到2014年开始实施的城乡统一的教师编制标准，也是教师资源配置政策工具渐进式变迁与断裂式变迁相结合的一个典型。

2.从单一的政策工具走向多元组合的政策工具箱

教师资源配置早期的政策工具比较单一，即以强制性政策工具为主，而且强制性政策工具的具体类型也是少之又少，以师范生统包统分为主。迄今为止，形成了大类齐全、小类丰富、相互补充的多样性政策工具体系或者政策工具箱。具体来说，打破了强制性政策工具对教师资源配置的垄断地位，形成了由强制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具相结合的政策工具箱。其中，强制性政策工具除了传统的统包统分、法律法规、制定标准之外，也出现了教育督导评估、教师交流轮岗、绩效考核等新的政策工具。教师聘任制取代统包统分政策工具，成为教师资源配置新的基础性政策工具。除了强制性政策工具和自愿性政策工具之外，教师资源配置大量运用混合性政策工具。混合性政策工具兼具前两类政策工具的优势，同时利用市场机制的激励导向功能和行政机制的强制约束功能，促使政策目标群体所采取的社会行动与政府期望相一致。从教师资源配置的政策工具数量来看，强制性政策工具的数量最多，混合性政策工具其次，自愿性政策工具的数量最少。但是，不宜以数量多少来衡量不同性质政策工具的地位与作用，因为不同政策工具自身的特征功能各有侧重，它们可以相互补充，协同发力，共同致力于政策目标的达成。

3.政策工具的价值取向从城市取向走向农村取向

在义务教育教师资源配置过程中，从新中国成立到2014年，作为强制性政策工具的教师编制标准始终持有城市优先的价值取向，一直处于“城乡分割”的历史阶段。这一取向既是服务于当时国家城市优先发展战略和非均衡发展战略的需要，也与国家“效率优先”或者“效率优先、兼顾公平”的基本价值取向高度吻合。2002年，党的十六大报告首次提出了“统筹城乡发展”的基本思想，强调城乡协调、城乡联动，实现城乡共同繁荣。此后，党的历次报告对于社会公平强调有加，有关义务教育均衡发展一系列政策也相继出台，教育发展的城市优先取向不断地被扭转，农村学校教师的补充与稳定通过教师特岗计划、教育硕师计划、国培计划、免费师范生（公费师范生）等一系列混合性政策工具得到倾斜和扶持。但是这些扶持都是补偿式的，并没有从标准或者源头上缩小城乡教育发展差距。2016年，国务院发布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，明确规定县域内城乡义务教育学校必须做到包括“教师编制标准统一”在内的“四个统一”以及“两免一补”政策城乡全覆盖，标志着义务教育均衡发展进入消除城乡壁垒的“城乡一体化”新阶段。国家祭出的强制性政策工具与混合性政策工具的组合拳，为解决农村教师“总量超编”与“岗位缺人”、“流失严重”与“补充困难”、“有效需求”与“现实供给”的一系列矛盾和冲突奠定了坚实的基础［9］。由上观之，在某种意义上，义务教育教师资源配置政策工具的变迁与其说是政策工具的更新，不如说是政策工具伦理或者价值取向的变革。

二、义务教育教师资源配置政策工具的优化组合与功能定位

不同政策工具性质不同，功能各异，单一类型的政策工具对于整体政策目标的实现往往具有局限性。不同历史时期，政策目标的变化通常会导致政策工具的重组；反之，不同组合的政策工具箱对于政策目标的实现发挥不同的功能。

（一）以顶层设计形成人性、协同、系统的教师资源配置政策工具箱

政策工具构建的本质基于工具背后的人性假设。“复杂人”的基本假设对教师资源配置提供了有益的启示。“复杂人”假设认为，就社会个体来说，个体的需求会因年龄、知识、地位、环境以及人际关系的变化而各不相同。就社会群体来说，个体与个体之间存在差异。不同社会个体都具有“经济人”“社会人”和“自我实现的人”的一面，但是他们因自身的情况变化在三种人性假设方面表现的程度又各不相同。因此，义务教育教师资源配置政策工具的设计既要考虑对教师进行经济激励，也要营造尊师重教、人际和谐与关怀教师的人文环境，还要考虑教师的专业发展需求。“复杂人”的人性假设决定了义务教育教师资源配置政策工具必然是多元的。

政策工具箱的协同必须以政策目标为统领。政策工具研究流派之一的工具主义认为，政策工具是基于政策目标而做出选择的，并主张政策工具与政策目标的最佳适配度。围绕政策目标而选择的政策工具是多元的、系统的、有层次的，这些单个政策工具不是简单的叠加，它们的组合形成一个协同、系统且导向明确的政策工具箱。长期以来，中国并没有关于教师配置的总体政策，有关教师配置的内容与举措都散见于不同的政策文本中，这些政策文本大多只涉及教师配置的政策工具，并无教师配置政策目标的具体规定。因为缺乏教师配置政策目标的统领，经常导致不同教师资源配置政策工具各自为政，乃至发生矛盾和冲突。直到2006年，修订后的《中华人民共和国义务教育法》终于将教师资源配置政策目标确定化与法律化。该法规定，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。这一规定明示，“均衡”是教师资源配置的基本方向。明确的政策目标是政策工具形成合力的必要条件，但非充分条件，政策工具箱形成合力还必然要求各个政策工具的使用要拿捏适度。比如一方面我们通过公费师范生政策等一系列政策工具让高校毕业生“下得去”，但另一方面农村优秀教师纷纷调往城市和城镇，这表明补贴等政策工具还没有完全跟上，使用力度还需要加强，只有这样才能让农村优秀教师“留得住”。

教师资源配置的“均衡”政策目标应该说是合理的，但是很长一段时间，我们并没有对政策工具箱进行顶层建构，导致政策工具和政策目标脱节。义务教育教师资源配置政策工具箱的设计曾经长期采用“摸着石头过河”的尝试法以及采取习惯性政策补丁的补救措施。20世纪90年代中期，义务教育教师资源“均衡配置”的目标初显，但是当时主流的教师资源配置政策工具则是教师聘任制，教师聘任制对教师资源配置的非均衡问题明显预计不足。教师资源配置除了教师聘任制外，虽有强制性政策工具和混合性政策工具辅助，但是引导性和强制性均显不够，有的政策工具甚至是“逆强制”，如城乡有别的教师编制标准，造成城乡教师资源配置差距并未得到实质性缩小。一直到2014年后，中小学教师交流轮岗才成为强制性规定，城乡教师编制标准才开始统一。这种政策工具补丁现象虽然能在一定程度上弥补原有政策工具的缺陷，但并不符合政策工具“顶层设计”的基本要求，不能适应和满足国家治理体系和治理能力现代化的需要［10］。可以说，不同政策工具之间的差异性、互动性为政策工具箱的设计提供了可能，而且单个政策工具如果没有其他政策工具的配合与辅助，其功能发挥也会受到很大限制乃至发生偏差，我们必须改变义务教育教师资源配置政策工具习惯性补丁和政策工具设计短视的现象，增强政策工具箱设计的前瞻性，并对政策工具箱进行优化组合。

（二）发挥自愿性政策工具在教师资源配置中的基础性功能

摆在我们面前的一个基本问题是，既然教师聘任制容易造成义务教育教师资源配置的失衡，那么我们是不是就可以直接取消教师聘任制呢？回答是否定的。教师聘任制尽管会带来教师资源配置非均衡的“副作用”，但是归根结底它是适应中国社会主义市场经济体制的教师管理体制。市场经济体制改革的核心是要处理好政府与市场的关系。从1992年党的十四大到2013年党的十八届三中全会，市场在资源配置中的重要性完成了从“基础性作用”向“决定性作用”的转变。2020年3月颁布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对于市场在资源配置中的作用更加明确，提出了构建包括劳动力在内的要素市场化配置体制机制的基本原则，首当其冲的原则就是“市场决定，有序流动”。这表明，凡是能由市场配置的资源与要素尽量由市场配置，只有由市场配置和调节不了的才由政府进行配置和监管，充分发挥政府解决市场失灵的功能。教师资源配置也不例外。

教师聘任制的本质是与社会主义市场经济体制相适应的教师管理体制之一，属于教育体制改革的范畴。教育体制改革的核心是处理好政府与学校之间的关系，即将教师管理的部分权力从政府转移到学校，将市场竞争机制引入中小学校管理，充分发挥学校主体和教师个体的选择功能。教师聘任制不仅是作为教师资源配置的政策工具，更重要的是作为学校管理教师的主要工具，主要是为了解决学校选人用人权和教师激励不足的问题。具体来说，教师管理的工具包括教师配置、使用、考核、待遇等。教师配置是教师管理的重要手段之一，是学校用人权的重要组成部分，在一定程度上有助于推动学校之间的竞争，促使学校加强内部管理，激发学校办学活力，提升教育教学质量，提高教师地位和待遇，解决教师工作积极性不足的问题。就教师资源配置本身而言，教师聘任制以学校需求为导向，由学校和教师双向选择，完全打破师范毕业生国家全包的做法，大大减少了教师资源配置的成本，提高了教师资源配置的效率。

（三）强化强制性政策工具在教师资源配置中的矫正功能和标准功能

正如豪利特所指出的，强制性政策工具层出不穷［6］146。而且随着时间的推移，有的混合性政策工具，甚至包括自愿性政策工具，都有可能变成强制性政策工具。比较典型的是，教师交流轮岗、教育对口帮扶等，都从最初具有倡导和鼓励性质的自愿性政策工具变为目前的强制性政策工具。强制性政策工具之所以重要，至少源于以下三个方面的原因。一是从外在方面来看，教师资源配置非均衡问题的严重性或者普遍性，自愿性政策工具和混合性政策工具都已经尝试过，但不够用或者不管用，只有通过强制性政策工具的配合才能改变现状，达到预期的目标。二是从内在方面来看，强制性政策工具具有自愿性政策工具和混合性政策工具所不具有的功能，它的强制性程度最高，能够在短期内较快地改变社会行动主体的行为。三是从政策目标和政策工具的适配度来看，自愿性政策工具或者混合性政策工具在解决某些教育问题上存在天然失灵的现象，需要强制性政策工具进行矫正和平衡。

教师聘任制是教师资源配置的基础机制，对于教师资源的初次配置发挥了重要作用。但是也容易导致学校之间和城乡之间教师资源配置失衡，需要采取适当的政策工具进行矫正和平衡。基于教师专业人员身份的教师聘任制打破了传统的基于教师国家干部身份以及行政任命而形成的行政法律关系，一种新的基于聘任合同而形成的平权型法律关系取而代之，这就意味着教师作为一种人力资源由政府加以配置的权力失去了法律依据。为了解决政府配置教师的体制障碍，2014年教育部决定推行教师管理“县管校聘”改革，将教师从“学校人”变为“系统人”，这一改革使政府配置教师的合法性进一步增强，但是仍然没有根本解决政府配置教师的法律矛盾，即《中华人民共和国义务教育法》所规定的县级政府教育行政部门均衡配置教师的法定义务与《中华人民共和国教师法》所规定的教师专业人员身份之间的矛盾。2021年11月，教育部发布了《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》，其中第十三条规定了公办中小学教师的国家公职人员身份，教师交流轮岗的合法性问题有望彻底解决。教师从“专业人员”向“国家公职人员”法律身份的转变，正因为教师职业不仅具有学术性或者专业性，更具有公共性或者公务性，这是国家配置教师真正的合法性根源。这一身份转变如能成功，则意味着交流轮岗将成为教师的一项法律义务。此外，还应该消除教师交流轮岗的体制机制障碍，比如教育人事制度、教师待遇制度、教师编制制度等。只有清除这些制度障碍，建立系统的治理工具，才能为教师交流轮岗顺利推进奠定系统的制度基础与保障。

实现义务教育教师资源配置均衡的效果，首先要求所有强制性政策工具都应该持农村学校取向和薄弱学校取向，即教师资源配置都应该向农村学校和薄弱学校倾斜。当前，交流轮岗的政策工具多种多样，且交流轮岗已成为一种强制性政策工具，这就需要我们对交流轮岗的具体政策工具进行研究，比较定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、学校联盟、名校办分校、集团化办学、对口支援、乡镇中心学校教师走教等政策工具在缩小教师差距方面的效果，从而为寻找更合适的政策工具和加强某一种政策工具提供科学依据和民主基础，发挥这些政策工具在教师二次配置中的矫正功能。教师交流轮岗最好在县区范围以内，尽量避免跨区交流，同时应该针对县域内和跨区的教师交流分别开发相应的治理工具和机制，确保交流轮岗顺利进行。教师交流轮岗不仅要满足职称晋升、补贴的需要，还必须建立起教师专业可持续发展的机制，实现帮扶过程中与被帮扶教师的专业共同成长，而不能让他们成为单纯的资源输出者［11］。为稳定农村教师队伍，一方面需要加强补贴等混合性政策工具的运用，另一方面需要创新强制性政策工具，比如能否直接规定，如果农村优秀教师调往城区学校，根据优秀教师的层次或者等级，调入学校应该向调出学校缴纳数量不等的补贴。

此外，应发挥强制性政策工具在教师资源配置中的标准功能。第一，要统一并落实教师资格标准，严禁录用不符合教师资格标准的公民担任教师，这是确保城乡教师质量均衡的基础性条件。第二，义务教育教师工资待遇应该由省级政府统筹、实施以县为主的管理模式，首先在县域内做到统一城乡教师工资标准，津补贴向乡村教师倾斜，这样才能大大缓解教师“下不去”和“留不住”的双重矛盾。第三，实行以扶持农村小规模学校和教学点的城乡倒挂的教师编制标准，解决农村小规模学校和教学点“既超编又缺人”的问题［9］。第四，在统一教师职称评审标准和岗位结构标准的基础上，对农村教师职称结构比例作差别化规定，适当提高中高职称的比例。强制性政策工具的标准和矫正功能的实现必须建立在程序正义的基础上，即要求国家公职人员必须按照法定的程序行使权力。强制性政策工具通过设立程序的正向引导机制和责任的逆向倒逼机制，从而可以构成义务教育教师资源均衡配置的“双保险”行为约束机制［11］。因此，一方面我们要加强每一种具体的强制性政策工具使用的程序设计，另一方面我们需要加强政府及其相关工作人员在教师资源均衡配置方面的政治责任、行政责任、管理责任和法律责任的设计。

（四）加强混合性政策工具在教师资源配置中的引导功能

市场在配置私人物品方面虽然是备受推崇的政策工具，但是它在配置准公共物品或者纯公共物品方面会存在失灵现象。“完全自由的市场几乎从未被用作实践中的政策工具。当政府借助市场工具来解决问题时，通常都会辅以其他工具。”［6］151教师资源配置离不开市场机制，但如果完全放任市场机制配置教师资源，那么带来的后果必然是优质学校与薄弱学校、城乡学校之间教师资源配置的严重失衡。因此，作为具有公共性的教师资源的配置不能完全市场化，我们在发挥教师聘任制基础性功能的同时，必须设法抑制或者缓冲教师聘任制所带来的教师资源配置非均衡的问题。

在实行社会主义市场经济的今天，我们不可能退回到国家大包大揽教师资源配置的年代。为了解决高校毕业生不愿意到农村上岗从教和农村教师队伍不稳定的问题，21世纪中国开始较高频率地使用混合性政策工具，比如农村教师津补贴制度、师范生公费教育政策、农村教师特岗计划、高校毕业生农村从教到岗退费政策，等等。上述政策工具一定程度上缓解了农村教师数量不足和质量不高的问题，但是城乡义务教育教师资源配置仍然存在较大差距。这并不是说混合性政策工具本身不管用，而是我们在设计混合性政策工具时还需要深入研究。混合性政策工具一方面允许高等学校毕业生或者农村教师选择是否愿意接受补贴，另一方面如果他们选择补贴就必须接受类似行政合同的不同程度的强制和约束。需要说明的是，混合性政策工具的强制并非普遍性强制，而是选择性强制，即只有政策目标群体选择接受补贴，那么表明他们也愿意接受不同程度的强制。换言之，混合性政策工具的强制是建立在目标群体选择的基础上，选择是强制的前提。如果说强制性政策工具更多关注的是政策效果或政策效能，那么混合性政策工具更多关注的是政策实施的过程，即强调政策执行者或者实施者与政策目标群体之间的协商互动。混合性政策工具非常明显地受到治理理论的影响，体现和反映了公民参与和互动的理念，其引导和激励功能多于强制功能。

在进行教育强制的同时，我们必须给公民更多的选择，这也是未来教育制度建设的基本趋势。加强混合性政策工具的使用，要从高校学生和农村教师目标群体愿意选择补贴的角度着力，使其愿意选择。首先，必须对目标群体进行充分调查，搜寻到对于政府和目标群体都愿意接受的补贴额度，过高的额度会增加公共财政的压力，过低的额度会导致目标群体不愿意选择，从而导致政策工具失灵。补贴不能仅仅考虑农村教师与城镇教师的待遇差距，还要考虑农村教师因在农村学校从教而失去的各种机会和工作生活环境等因素。针对目前高校毕业生“下不去”农村学校的情况，应该适当地在公费师范生政策、农村从教到岗退费政策等制度中加大补贴的力度。针对农村教师“留不住”、纷纷调往城市或城镇学校的问题，应该适当加大对农村教师津补贴的力度，弥补和缩小因不同地域经济发展的差距所带来的教师待遇差距，同时真正以待遇来弥补农村教师工作环境与条件、个人和家庭成员发展机会、生活环境与条件等方面与城镇学校的差距，增强教师的获得感。其次，对农村教师的补贴应避免“一刀切”，各地应该“根据学校区位建立逆差序的教师待遇补偿机制”［13］。再次，要利用信息和劝诫政策工具，加强目标群体对政策和政策工具的认知与认同，通过“加大补贴”和“劝诫”的双管齐下，增加目标群体的“选择率”。此外，必须加强省、地市和县区政府在教育经费方面的统筹力度，增加教育公共财政预算，为补贴政策工具的实施奠定坚实的财政基础。

如前所述，教师资源配置的混合性政策工具有直接补贴、间接补贴、信息与劝诫，等等，而且每种政策工具之下又包括许多具体的政策工具。当前，这些不同政策工具的实施效果缺乏比较研究，从而导致这些政策工具的使用存在“随意化现象”。比如，直接补贴和间接补贴对于高校毕业生“下得去”“留得住”“教得好”的效果究竟如何；在直接补贴中，师范生公费教育政策和农村从教到岗退费政策的实施效果如何；等等。这些政策工具对于农村教师从教的信念和流动是否存在显著差异，我们都没有进行比较研究。除了现有的混合性政策工具之外，我们还应该尝试和开拓新的混合性政策工具，比如鼓励设立跨校的名师工作室，政府在经费拨付上对设在农村学校或薄弱学校的名师工作室实行倾斜。

信息与劝诫政策工具是中国传统的政策工具。当一个社会问题比较突出或者比较严重时，人们总是习惯地认为需要一整套强有力的政策工具来整治，相对忽视一些带有“宣示性”或者“倡导性”的政策工具的作用。应该看到，公共政策工具具有很强的象征性作用。信息与劝诫政策工具可以向人们传递一些信息或发出一些信号，这些信号表明政府正在思考什么、关注什么？信号背后政府的意图是什么？［14］尽管在实行社会主义市场经济的条件下，单纯的信息与劝诫的功能显得非常有限，但是一般来说，它与其他混合性政策工具和强制性政策工具结合使用，往往会起到放大其他政策工具功能的效果。