以农村土地确权促进集体产权制度改革

郭春霞

摘要：解决农村土地权益归属问题，促进农村经济持续发展，处理好农村土地权属关系，必须以农村土地确权促进集体产权制度改革。不可忽视的是，中国农村地区具有显著的复杂性，这在很大程度上使土地权属关系变得复杂。为了促进集体产权制度改革，做好农村土地确权，国家制定了一系列政策，同时，实施了“六权同确”计划。文章将简单分析以农村土地确权促进集体产权制度改革措施，希望能为集体产权制度改革工作提供借鉴方案。

关键词：农村土地确权;促进;集体产权制度;改革

为了做好农村土地确权工作以促进集体产权制度改革，政府开始实施“六权同确”计划，所谓“六权”包括农村土地承包经营权、农村宅基地使用权（包括集体建设用地使用权）、农村集体土地所有权、农村林业用地所有权、农村水利设施产权和农村集体用地房屋居使用权（包括农房），在确定这六种产权的过程中，奉行“产权归属清晰”“土地资源保护严格”“确权管理规范”和“土地使用权流转顺畅”等四项基本准则。本文将简单介绍“六权同确”计划的核心概念和农村产权制度，系统分析农村土地确权和集体产权制度之间的关系，并综合探讨如何以农村土地确权促进集体产权制度改革。

一、“六权同确”计划的核心概念

“六权同确”的基本含义是明确六种权利的权属关系，并在确定这六种产权之后进行颁证。“六权同确”计划中的“六权”包括农村土地承包经营权、农村宅基地使用权（包括集体建设用地使用权）、农村集体土地所有权、农村林业用地所有权、农村水利设施产权和农村集体用地房屋居使用权（包括农房）。该计划属于农村土地改革及集体产权制度改革的新项目，其核心目标是落实“还权赋能”政策，“保护广大农民的合法权益”，创新农村土地管理机制，优化农村土地资源配置方案，提高土地使用价值。在该计划执行过程中，政府坚持履行“产权归属清晰”“土地资源保护严格”“确权管理规范”和“土地使用权流转顺畅”等四项基本准则，工作基础是明晰农村土地产权，准确实施确权登记和颁证，不断完善土地管理政策机制，建立土地资源管理服务平台，健全土地流转体系，全面开创发展新局面。

二、农村产权制度

从字面意思来看，产权制度即推动产权关系步入制度化，实现这一目标则需要制定并执行相关规章制度，正确履行各种行为准则，科学调整产权关系，解决产权矛盾问题。从宏观层次来分析，农村产权制度有正式规率制度和非正式规章制度之分，前者包括组织制度、社会契约和相关法律制度;后者包括文化风俗习惯、传统思想意识（包括制度性思想意识）和伦理道德规范。从微观层次来分析，农村产权制度体系主要包括确定农村产权主体制度，产权范围界定管理制度，产权结构调整制度，产权保护管理制度，产权合法交易管理制度等。迄今为止，学术界尚未统一农村产权制度的基本定义，对于该制度的理解，学者们有三种看法：第一，认为农村产权制度和生产类型息息相关，主要分为农业生产制度和非农业生产制度。李胜兰先生曾经指出，应该从是否属于农业生产范畴这一标准来分析农村产权制度，如果属于农业生产范畴，其产权制度核心是土地资源;如果不属于，其产权制度表现为乡镇企业产权制度。第二，认知农村产权制度的核心包括两项基本制度——农村土地产权与农村集体产权制度。杨敏先生指出，农村产权制度特指调整农村各项财产关系制度的总称，其基层是家庭承包经营，并对双层经营机制进行统分结合。与此同时，杨敏先生强调，土地是农村地区最宝贵的资源，集体经济是当代农村最为鲜明的经济特色，农村土地产权制度与农村集体产权制度是农村产权制度的核心内容，农村土地产权制度细分为土地管理制度、土地资源经营制度和集体资产分配管理制度（尤其是对资产收益的分配）。李耀平先生在阐述农村产权制度的同时指出该制度的核心是农村土地，要将土地作为核心生产要素，并细分土地承包经营制度和农村集体企业产权制度。第三，认为农村产权制度属于农村土地产权制度、农村集体乡镇企业产权制度和集体经济产权制度的综合体。温铁军先生曾经指出，农村产权制度包括农村土地产权制度、农村集体乡镇企业产权制度和集体经济产权制度。虽然这三种观点存在一定差异，却都在农村土地产权制度、农村集体乡镇企业产权制度和集体经济管理制度的范畴内，同时，将农村土地产权制度作为核心。

三、农村土地确权和集体产权制度之间的关系

处理好农村土地确权和集体产权制度之间的关系，以土地确权工作推进集体产权制度改革，有利于明确土地资源的使用权利，保护农民的基本权益。目前，随着各地农村土地确权工作的全面开展，各村集体被赋予了土地发包权利、调整权利、回收权利和管理权利，这对于广大农民而言，意味着他们也拥有这四种权利，他们会因此获取更多收益。其次，以土地确权工作推进集体产权制度改革有助于充分发挥土地资源管理效益，开创农村集体经济发展的新局面，使农村土地资源分配更合理，促进农村集体经济的可持续发展。

四、如何以农村土地确权促进集体产权制度改革

（一）坚持农村土地确权工作原则

以农村土地确权促进集体产权制度改革，科学执行“六权同确”计划，必须坚持农村土地确权工作原则。目前，国家针对农村土地确权工作制定了七项基本原则：第一，不断完善土地确权管理制度、确保集体产权制度改革稳定发展原则。该原则要求工作人员在开展土地确权工作、执行“六权同确”计劃及改革集体产权制度的过程中应坚持完善土地确权管理制度，优化农村经营管理体系，将农村土地经营承包确权证书、土地资源使用证书、土地承包合同文件、土地规划证书、林地承包关系、水利设施建设承包关系、农村房屋产权和宅基地归属关系作为工作参考基础，在保持现有关系的稳定状态下开展确权工作，依次进行登记与颁证。第二，尊重历史，坚持法治原则。该原则要求工作人员在执行“六权同确”计划的过程中应认真参考《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》《森林法》和《房地产管理法》等法律文献，依法开展土地确权与登记颁证工作。同时，在工作过程中，应尊重历史，即遵循原有的产权归属关系和承包关系，如果发现实际状况和账面内容不一致，就要再次认真核实与调查，将现状和历史因素对比，统筹兼顾，全面核实后方能进行科学调整与确定等级，切忌非法调整。第三，坚持因地制宜和民主协商原则。农村土地类型不尽相同，可分为农田、宅基地、住房、农房、林地、丘陵、山地等。因而，不能采取同一种方法对所有土地进行确权和登记，必须采取因地制宜方针，根据实际需要采用最佳确权方法。与此同时，土地确权工作并非由政府、村委会或者某一组织独立完成，而是要发挥人民群众的力量，开展民主协商，鼓励广大农民积极参与土地确权工作和集体产权改革，勇于提出个人见解，贡献智慧，解决确权工作中的各种困难与问题。第四，发挥政府引导作用。在市场经济背景下，处理好农村产权关系，确保产权归属的合法性与明确性，必须充分发挥政府的引导作用，由政府颁布引导性政策，做好业务指导工作，发挥监督职能，引导工作人员完善土地确权服务平台与相关管理机制，培养良好的市场主体，完善相关制度，顺应市场经济发展趋势，按照规律探究合理的农村产权要素配置方案，以此推进农村产权要素运作步入市场化和资本化。第五，坚持实效性原则和求真务实精神。工作人员应立足于农村集体产权改革目标，处理好稳定与发展的关系，坚持实效性原则，秉承求真务实精神，分清工作重点，采取先易后难方针分布开展土地确权和登记颁证工作，协调推进农村集体产权改革，根据实际情况率先突破关键环节和重点工作领域，依次完成“六权确认”计划，加快处理个案与特殊问题。第六，坚持勇于创新和试点先行原则。中国农村地区所占面积广阔，全面确权和改革工作难度很大，因此，要在试点上先行开展确权工作，勇于创新，尝试进行集体产权制度改革，以此总结成熟的经验，并予以推广。第七，坚持统筹兼顾，村组主体原则。农村土地确权和产权制度改革覆盖范围广，涉及到了多项细节，存在大量的重点工作，为了处理好细节问题，做好各项工作，则必须坚持统筹兼顾原则，同时，要以村组为主体，促进各乡镇部门的有机合作，从而全面推进“六权确认”工作。

（二）完善农村集体产权制度相关法律体系

优化集体产权制度改革方案，推进集体产权制度改革的良好发展，必须科学划分各部门工作层次，制定精确的改革目标，不断完善农村集体产权制度相关法律体系，使集体产权制度改革工作有法可依。在具体立法过程中，应着重做好三项基本工作：第一，正确认知立法工作的重要意义，确保相关法律法规能够对各部门进行合法约束与有效管理，使集体产权价值能得以实施。第二，大力推进集体产权制度步入法治化，为集体产权制定改革提供法律保障，确保法律文献能够保护农村集体权益。第三，构建听证制度，确保集体形成统一决策之后，再依照对应合同规定来实施，规避出现先征地后讨论的现象。

（三）健全农村土地出让收益管理制度

以农村土地确权推进集体产权制度改革，必须着重健全土地出让收益管理制度，细化制度内容。从整体结构来看，完整的土地出让收益管理制度应明确指出农村土地出让收益和成本管理工作由地方财政机构负责，为地方财政提供保证，对于村集体组织和被征地乡村，须按照科学的比例分配出让金资源。此外，对于国家土地的收入经费，必须进行精细化管理，由政府部门监督整体土地的出让项目，结合实际比例支配土地出让金。

五、结语

综上所述，以农村土地确权工作促进集体产权制度改革，必须坚持农村土地确权工作原则，不断完善农村集体产权制度相关法律体系和土地出让收益管理制度。

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（作者单位：山东省滨州市博兴县吕艺镇人民政府）