从动员参与到合作治理：社会治理共同体的实现路径

李慧凤 孙莎莎

摘要：社会治理共同体是新时期我国社会治理的重要主体，也是国家治理和基层治理现代化建设的重要研究对象。基于对S省Z市“民生微实事”项目的案例分析，提出“能力建设-惯习积累-信任强化”的分析框架，揭示了多元主体成长为社会治理共同体的机理，丰富了“主体关系”和“行动方式”的研究视角。研究发现，多元主体基于资源优势互补与主体责任再塑加强了能力建设，能力的提升使其有意愿并且能够建立合作关系；政府通过规则调适以及持续的参与激励来培养多元主体的合作惯习，有助于促进合作行动；共同议题下的利益相容和由参与效能感形成的良性循环会强化信任，进一步增强多元主体间的合作关系和合作行动，进而形成稳定、可持续的合作治理常态，使社会治理共同体得以实现。

关键词：动员参与；合作治理；多元主体；社会治理共同体

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2022）01-0102-012

基金项目：江苏省社科基金项目“江苏坚持和完善共建共治共享社会治理制度研究”（编号：21ZZD003）；江苏省社科应用研究精品工程项目“江苏基层社区社会治理共同体建设案例研究”（编号：21SYB-148）。

一、问题的提出

党的十九大以来，社会治理在国家治理现代化中的重要战略地位愈发凸显。社会治理共同体是新时期我国社会治理的重要主体，也是国家治理和基层治理现代化建設的重要研究对象。探究社会治理共同体的实现路径，能够为解析社会治理的合作逻辑提供依凭和素材。通过对这一问题的研究，或能推进对中国社会治理转型的根本性理解。

已有关于社会治理的研究主要从“主体关系”和“行动方式”两条逻辑主线展开。这两条主线既凸显了社会治理的研究焦点，也提供了不同的分析视角。在这一视角下，社会治理研究主要关注多元主体间关系，特别是多元主体在治理中的角色和关系变化，以及由角色和关系变化引致的行动方式的改变。“主体关系”和“行动方式”隐含着多元主体的分散化和边界性，适用于描述“利益多元”“目标多元”“价值多元”等情境下多元主体的关系和行为。然而，在项目制下，由于项目具有明确目标，且项目本身与居民生活息息相关，导致在项目执行和治理过程中主体间关系和行动可能会出现“趋同”现象，很难用“多元性”统而概之。相反，“共同性”或可解释新型的主体间关系和行动方式。

另一方面，社会治理中引入“参与”①②“协商”③④⑤“协同”“合作”⑥⑦等治理方式，通过建立“关系网络”和增加“互动频率”，迅速而有效地建构了善治图景。然而，已有研究对“关系网络”是否可持续，“互动频率”是否稳定的问题却较少论及，或许是因为在多元主体视野下，这种稳定、可持续的合作治理由于缺乏有效的外部推动和内生动力，很难将关系纽带进一步深化，确保合作行动能一以贯之。从这个意义上说，多元主体需要成长为社会治理共同体。因为，在社会治理共同体视野下，弱关系可以演变为强关系，“参与”“协商”“合作”等行为也可以从动员转变为自觉。这就引出了一个值得探讨的问题，即多元主体如何成长为社会治理共同体，社会治理共同体得以实现的机制是什么？

此外，相较于理论研究，治理实践的发展更为蓬勃。已有实践表明，多元主体在参与过程中的认知和行动能力都得到了提升，有限的、浅层参与已无法满足他们对公共事务治理的诉求；另一方面，面对居民日益增长的美好生活需要以及更加强烈的自主治理意识，社会治理和服务提供已不能仅停留在政府为其“造房”“添设备”“办活动”等方面，而是需要进入一个全面合作治理的新阶段，这是当前社会治理中一个亟待解决的关键问题。

出于对以上问题的关怀，本文在吸收“主体关系”和“行动方式”视角的同时，根据新时代社会治理的情境和目标，将上述视角与社会治理共同体建构过程中的能力、惯习、信任等关键要素相结合，将分析重点聚焦在社会治理共同体的实现路径上，通过对S省Z市的“民生微实事”项目进行案例分析，尝试探寻从被动参与到合作治理的演变逻辑，揭示多元主体成长为社会治理共同体的机理。这一尝试或可对中国的社会治理和国家治理研究产生积极作用，也能够在一定程度上“回应社会治理对‘合作’的需求和期待”⑧。

二、文献回顾

近年来，社会治理涌现出诸如城乡“三治融合”⑨瑏瑠、新型社区实验瑏瑡、空间创造、技术嵌入瑏瑢瑏瑣等实践探索。这些治理创新旨在探索不同主体间的新关系、治理的新场景、要素的新应用以及治理的新方式等问题。综观已有研究，关注的焦点主要在于不同治理情境下的主体关系和行动方式。

（一）主体关系：从多元主体到社会治理共同体

多元主体是指基于平等地位与共同场景之中参与公共治理的社会、政治性的多元力量瑏瑤。从主体的权力边界上看，多元主体既可以是政府、非政府组织、市场、社会组织、社区、协会、公民、私营组织等参与公共事务的组织机构，也可以包含“不同质性、不同层级公共部门/私营部门内的合作”瑏瑥。而社会治理共同体是“政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成相互关联、相互促进且关系稳定的群体”瑏瑦。由于其强调对于共识与价值实现的追求以及主体间的权责一致、良性互动与合作达成，因此也被认为是“社会治理中的进步序曲”①。

多元主体与社会治理共同体在主体意愿、介入程度、价值驱动、参与表现、合作周期上存在诸多不同（见表1）。

已有研究发现，由于多元主体并不总是“组织化和团结的”，有时候是“缺乏社区感和身份认同的”②，因此需要动员他们参与一些治理项目来促进主体关系，参与“对建立频繁的人际交往、形成社会资本和相互信任具有重要意义”③。多元主体参与有两种形式：一是基于组织赋权的参与，即“政府有意识、分步骤地向社会放权、授权”④；二是基于价值认同的参与，表现为骨干动员和自觉激励。相较于前者通过自上而下赋权催生的有限参与行动，后者则更容易激发主人翁精神和共识，从而使参与行动更加稳定和可持续，这体现出社会治理共同体的基础生成特征⑤。

我国的基层治理是从单位制⑥演进到社区制⑦的，因此，社区参与主要是在政府赋权下由社区居委会开展的动员式参与。随着社区结构从单一结构演变为复合结构⑧，社区治理也从网格化向网络化⑨转变。多元主体可以通过居民代表大会和居民议事会参与社区治理。居民代表大会被看作是一种“浅度参与”，因为主体的参与行为较被动，参与意愿与介入程度都不高，且因其“变革之后旧有的权力格局和治理原则仍在延续，单位制式管理结构和方式也并没有发生与之相适应的变化”瑏瑠，这种参与形式很难实现自治。不同于居民代表大会，居民议事会由于更加看重参与对决策的影响，倾向于通过小组讨论、学习和协商来影响决策，甚至“成为最终的决策者”瑏瑡，因此也被看作是一种“深度参与”。尽管“深度参与”比“浅度参与”更加耗时耗成本，但由于参与介入程度更深、参与领域也更为开放，因此更容易形成共同体意识。已有研究发现，“当深度参与过程被良好的设计，它们能够产生积极的效果，给公众带来更多的尊重和责任，提高公众对政府的信任”瑏瑢，进而形成“更加积极的公众参与观念”瑏瑣。

（二）行动方式：从动员参与到合作治理

动员参与是一种常见的行动方式，尤其凸显于社会发展相对缓慢、社会力量较为薄弱的治理场景中。动员参与有两种导向：社会导向和政府导向。社会导向的动员参与旨在培育社会力量，使其能够在参与中成长，从而更好地参与社会治理。一些研究发现，“国内缺乏有能力的社会基础，在社会力量成长空间不足、积累相对薄弱的情况下，国家需要在制度框架内为社会创制的发展提供凭借性力量，并灵活把握其中的尺度”①；“基层治理开始主动关注、培育和支持民间公益领袖，鼓励创设公益组织，同时以社区为单位进一步吸纳组织加入社会服务过程”②，通过“采取渐进式的合作关系令社会机制和社会组织变得更有意愿、也更擅长处理社会、社区事务”③。而政府导向的动员参与主要基于政府自身的诉求，让社会力量进入公共事务领域，承接部分政府职能，如“基层政府通过政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息等方式转为公共服务的购买者与监督者”④。尽管动员参与“可以大幅降低科层制的僵化程度，平衡规则与弹性、目标设计与现实环境，令开放性和适应性融入规则系统”⑤，然而，仍然是一种“自上而下的主体权力关系路径”⑥，因此，在参与行动过程以及对决策的影响程度上存在固有的局限性，其本质仍“区别于基于特定的互惠性目标，自主、平等开展合作的共治”⑦。

作为对动员参与的超越，合作治理转向构建“共建共治共享”的新格局。已有研究探讨了社区场域内的资本交换和惯习行为⑧，社区参与式治理路径⑨，“通过推动‘共建共治’来实现‘共享’”的共同体建构路径瑏瑠。这些研究“基于质性案例讨论构建社区治理网络/共同体的重要性”，或研究“如何促进每一多元治理主体的参与行为”瑏瑡，对社会治理共同体的构建进行了丰富的探讨。基于此，本文将拓展“主体关系”和“行动方式”的研究视角，尝试在社会治理共同体形成过程中挖掘“主体关系”和“行动方式”的交织作用，探讨多元主体成长为社会治理共同体的机理，进而探寻社会治理共同体的实现路径。

三、研究方法

（一）案例选择

1.选择原则

本研究选取“民生微实事”项目（以下简称“民微”项目）进行案例分析，主要有两方面原因。

一是遵循典型性原则。本案例符合典型案例研究的五大特征，即显著、完整、考虑了替代性观点、有充分的证据、以引人入胜的方式展开瑏瑢。“民生微实事”作为民政部大力推行的基层治理创新项目，从2018年开始在S省Z市开展试点（即地方双试点项目），是全国范围内首次进行省级推广试验的项目，因此，本案例研究具有理论价值和应用价值。

二是遵循启发性原则。“民微”项目破解了长期以来基层服务面临的“悬而不决”“议而不决”难题，因此，研究其创新经验，挖掘其内在运行机制，对基层治理创新具有启发性。

2.基本概况

2018年S省Z市开展了覆盖10个镇区的“民微”试点项目。该项目由Z市民政部门发起，联合财政部门等相关单位，以民生需求为导向，旨在解决社区群众关注度高、受益面广，贴近居民、贴近生活，群众热切希望解决、单个项目资金量少的惠民项目，促进基层治理的精细化和服务供给的精准化。

“民微”项目主要分为工程类和服务类，具体包括：消除安全隐患项目；社区环境整治项目；文化体育娱乐项目；推动社区公共服务的社区治理营造项目；居民关爱公益项目等五种项目。不同于大体量、长工期的“政府民生实事”项目，“民微”项目具有周期短、流程少、资金小的特征，通常一个项目周期不超过半年（有的项目自申请到完成仅耗时一个月），单项资金不超过10万元。“民微”项目填补了“政府民生实事”无法涵盖的小微型项目，且由于其见效快，解决了居民“最后一公里”的急难问题，深受居民认可。

“民微”项目主要包含项目公开征集、社区居民提议、议事代表商议、项目落地审议、项目实效评议等内容。具体而言，在民诉环节上，社区党组织、居委会向“两代表一委员”、社区党员、居民群众、驻社区单位、辖区企业或社会组织公开征集提议项目；在民选环节，由居民议事会对征集项目进行讨论筛选，遴选结果由社区发布并公示，街道（镇）社区办审核遴选项目；通过审核的项目由居民议事会按照议事制度投票表决，形成决议并公示，由居民全过程监督；项目结束后，社区组织多方评估，通过居民评议、社会评议、专家评议等方式，对项目实施情况进行居民满意度测评、实施成效评估并拨付尾款（见图1）。

（二）数据收集

本研究的数据资料包括项目相关的内、外部资料及参与式观察内容（見表2），主要来自三条途径：（1）政策文本。据不完全统计，从2018年至今，出台的相关政策文件就有十余项，涉及“民生微实事”的工作指引、指导意见、实施办法、经费使用等，权威媒体和社区自媒体平台等也提供了丰富的文本资料。（2）参与式观察。笔者及课题组成员多次参与“民生微实事”的听证会、议事会和评估会，也曾作为观察者的参与者直接进入一些“民微”项目，深入了解其运作过程。（3）深度访谈。课题组对“民生微实事”的相关政府部门、社区工作人员、社会组织、志愿者、社区骨干、居民等进行了多轮结构化和半结构化访谈，获得访谈记录7万余字。这些一手数据与二手数据通过“三角互证”，提升了数据的可信度，有助于对研究问题进行多角度分析。此处，文章将一手资料结构访谈内容信息整理并进行编码后总结（表2和表3）。

（三）数据分析

在探索性的本土研究中，单案例提供的解释更有利于情境概化①。为确保案例研究的严谨性，文章主要采用结构化的数据分析方法，通过大量详尽的信息资料进行类别标签或短语描述，得到一阶概念（1st-order，即受访者的语言证据）。在此基础上，提炼符合研究领域与理论视角的二阶主题（2nd-order，即研究者的语言内容），并基于此凝练聚合构念（AggregateDimensions）。本文从编码资料中共整理归纳出公共资金的注入、对话与协商平台等13个一阶概念；在此基础上提炼出资源优势互补、治理责任再塑、规则调适等6个二阶主题；并进一步凝练为3个聚合构念，即能力建设、惯习②积累、信任强化。最后，形成以一阶概念、二阶主题和聚合构念组合而成的数据结构（见图2）。

四、案例发现与分析

本文聚焦多元主体在“民微”项目中相互关系和行动方式的变化，探讨多元主体成长为社会治理共同体的机理，以期回答两个问题：一是影响动员参与向合作治理转变的因素有哪些，即合作治理如何形成（能力、惯习、信任）；二是社会治理共同体的实现路径是什么，即思考社会治理共同体得以建构的逻辑（能力建设-惯习积累-信任强化），以此提炼理论分析框架。

（一）能力建设

基层服务的提供需要以社区居民的需求为导向，在服务内容与流程设计中体现精准性与精细化。在“民微”项目中，能力建设主要表现在两个方面（见表4）：（1）资源的优势互补；（2）主体责任的再塑。

1.资源的优势互补

在“民微”项目中，多元主体基于自身的资源优势在合作中加强了资源互补，使资源能够赋能项目，而“合作行动中的资源优势也有助于实现利益聚合”①。

第一，公共资金的注入。Z市的“民微”项目，市政府每年提供一千万的专项财政资金，镇区层面配套补助不少于1∶1比例的拨款数额，达到资金源的双向分流，并通过“预付—尾款”的实效评估机制保障项目运作经费资金的使用效率。同时，政府也鼓励项目的多元化筹资，包括捐赠、赞助等方式，以期加强辐射带动，撬动资源融汇，进一步整合成熟的社会组织与企业力量。保障公共资金的多元化，可以促进“民微”项目的推广与落地。

第二，对话与协商平台。居民议事会是Z市民生微实事运作的重要平台。在“民微”项目中，居民议事会的协商特点体现在两个方面：（1）全员协商。从政策制定到项目征集、审议、实施、评估等各环节都面向全体居民开放，以居民代表为主要成员的居民议事会在整个项目中发挥了较强的自治和协商功能；（2）全程协商。在整个项目过程中，通过举行居民大会、居民议事会、楼宇协商、社区联席会等多种形式开展民主协商，居民不再仅仅是项目的受益者，而是成为项目的参与者和运营者。他们在运营项目过程中累积的参与、协商、决策等经验，提升了他们对基层治理的认知水平和能力，更重要的是，他们的效能感得到了提升，对社区的归属感和满意度也因此增强。在项目实施过程中，居民议事会注重对话协商的机制设计与功能完善，使其有利于聚合差异性意图、调整行动方略，使其真正有效连接并促进多元主体的合作行动。

第三，实施主体的有效对接。为了促进“民微”项目的快速对接，Z市针对“民微”工程类项目的服务内容与实施责任主体建立了智慧项目库。实施责任主体以依法登记注册的专业社工机构、志愿者协会与企业为准入条件，项目承接的进程与居民满意度结果为筛选条件，进行公开透明的有序竞争；民生微实事服务案例库，主要收录Z市基层社区民众在公共服务中取得的创新模式与经验总结，为相似项目提供建设、服务方案的借鉴与分享。从案例中可以看到，民生微实事服务案例库可以引导前期项目内容的征集工作，促进项目有序推进。

2.主体责任再塑

日益复杂的基层事务给基层治理的主体责任带来了挑战。基层治理更面临精准识别需求与靶向设计服务间的实践困难。因此，需要引入多元主体的责任观，进而追求“个人之于共同体的价值实现”①。

第一，政府角色转变。尽管“民微”项目的政策设计仍在政府治理框架之中，但政府通过设立联席审议制度、细化协助议事方案、简化协商流程等方式，弱化了行政功能，加强了自治功能，并以政策激励、包容差异等策略，增强主体的责任意识，促进多元主体间资源互补的积极性。从“民微”项目来看，政府通过建立主体间的关系网络，营造集体行动的公共空间，来促进多元主体向社会治理共同体成长。

第二，保障居民决策权与参与权。合作治理的实现需要强化主体的参与权和决策权，尤其要赋予主体“实质参与权利内容与程式上的雙重保障”②。在“民微”案例中，需求传达和争端解决主要是由居民议事会来完成，居民也被鼓励参与财政资金的使用分配、公共项目的建设监督与评估反馈。在参与过程中，居民的个人效能感得到提升，对社区事务的关注度也逐渐增加，对社区的归属感与获得感也得到增强，这为自治提供了良好的环境。

（二）惯习积累

社会治理共同体具有“有机、具体、非泛化”③特征。政府通过适时调整规则、对参与持续激励，促使多元主体形成参与和合作的惯习（见表5）。

1.规则的适时调整

尽管“民微”项目针对的是基层治理中的“微小”事务，但由于其与居民生活息息相关，因此更是事关居民切身利益的“大事”。“民微”的一个重要功能是将矛盾化解在基层，谨防“小”事变“大”事。在“民微”项目启动及推进过程中，政府不断出台新的政策文件，优化制度设计，简化项目流程，对“民微”项目的过程及成效进行评估，通过确定性的规则与快速的反馈促进基层服务供给的效率与质量。

第一，确定性规则。在“民微”项目中，多元主体基于目标共识的合作行动需要以确定性的规则作为支撑，因为“制度性承诺对合作治理秩序的形成具备规范作用”①，而“变来变去”“一事一规”的协商方式很难奏效。确定性的规则会让企业与社会组织对于合作的准入与进出“一目了然”，这有助于激发其参与热情。此外，由于程序设计通俗易懂，一定程度上也提升了项目在居民之间的传播度。

第二，快速反馈。访谈发现“民微”项目之所以见效快、易推广，主要是由于其具有灵活性和低成本优势。这里的成本主要是指“投入在各制度环节中的相关资源，即在一个完整的制度周期中各个阶段均需支付相应的成本，包括制度的形成、执行、监督与变迁等”②。相比于大多数基层治理项目存在申请环节多、审批历时久的低效现象，“民微”项目从项目征集、筛选、审核、实施到完成及评估，在环节上简化了纵向链条，延展横向结构。如在申报与审批环节，“民微”项目就跳过了街道层面，直接从社区申请到市区级政府审批，纵向环节的简化缩短了项目周期，案例中的充电桩项目从申请到完成只用了21天。

2.持续的参与激励

“民微”项目中对多元主体参与的持续激励具体表现为以下两个方面。

第一，能人骨干。在“民微”项目中，党员代表发挥了重要作用。自管小组的组长、楼宇的楼道长，居民议事会成员大多数是社区党员，他们由居民推选出来，在小区里具有较高的声望和口碑。在项目征集过程中，社区党员一方面基于党员身份积极配合社区居委会宣传“民微”项目，一方面基于居民身份关注社区诉求，为居民发声。在项目实施过程中，社区党组织成为社区居委会和居民进行沟通的重要桥梁。由于得到居民信任，社区党员能够及时准确地了解居民需求和意见，并将这些需求和意见反馈给社区居委会。对那些没有获选的项目，社区党组织还负责向提议人进行解释并对其提出的问题作出解答。此外，社区党组织通过动员和组织来统筹整合社区资源，支持和保证项目的落实，并不定期地组织项目提议人、“两代表一委员”、社区党员、居民群众等对项目进行监督。可见，以党建能人引领的“关键少数人”通过多元化的身份融入“民微”项目中，既是共识凝聚、理念引领的“领导力量”，也是事务监督、过程协调的“组织力量”，因此能够低成本、高灵活度地推进基层社区事务治理的长效发展。

第二，转变干预力量为助推。政府提供服务和政府购买服务在面对多元的、琐碎的、差异化的居民需求时存在供给成本高和效果差的困境，常常导致“政府买单，群众不买账”的现象出现。“民微”项目最大限度地发挥居民议事会的协商自治功能，将居民诉求与项目内容精准对接，让居民参与财政资金的使用分配、公共项目的建设监督与评估反馈。值得一提的是，“民微”项目并不是通过社区大张旗鼓地宣传动员，而是居民在“民微”项目中感到获益后自覺提出的。这表明，只有“社区公共空间激发了社区居民的社会交往潜在需求”③，国家的助推性力量才能真正发挥作用。

（三）信任强化

在能力建立和惯习积累基础上，多元主体之间形成了基于信任的关系纽带。这一关系纽带在“民微”项目中通过利益相容和良性循环进一步强化了主体间的信任（见表6）。

1.利益相容

民生微实事，其本质是在对“小”“微”事务进行治理的过程中促进多元利益相容，谨防“小”事变“大”事。

第一，居住空间内的微团体。居住在同一场域内的居民由于年龄、职业、学历等存在多样性，而居民诉求又是基于楼宇、网格为基础单元来反馈，因此，聚合多元主体的差异化利益诉求，形成基于目标共识的微团体，就需要运用适当的网络协商方式。在“民微”案例中，充电桩项目所在的D社区是典型的熟人社会，社会网络很早就建立起来了，因此在整个项目实施过程中，社区、自管委、居民的合作行动快速推进了项目运行。而幸福花园项目所在的L社区和睦邻坊项目所在的F社区都是陌生人社会，社会网络还未成熟或尚未建立。不同的是，L社区居民以年轻人为主，大多是高学历的白领，因此他们的偏好是通过微信和QQ群进行沟通交流，通过虚拟的网络空间来获得信息和交流沟通，线上的频繁互动在一定程度上促进了线下的互动交流，基于信任的关系纽带得以从线上延伸至线下。而F社区的居民多是当地拆迁农民和外地打工者，平时居民之间很少沟通交流，更不用说互动合作。因此，通过“民微”项目建立睦邻坊就是给居民提供公共空间来交流互动，建立居民之间的关系纽带，让他们能够在交流沟通中增强彼此间的信任。可见，“民微”项目的实施有助于促进不同利益诉求的多元主体转化为利益相容的社会治理共同体。

第二，共同议题下的目标共识。每一个“民微”项目的开展都基于一个共同议题。在这一议题下，居民基于信息公开进行沟通交流，且能够参与协商决策并进行全程监督，以期在项目完成时实现居住空间的改善。在共同议题下达成的目标共识也有助于加强邻里间的关系纽带和彼此间的信任。

2.良性循环

利益相容使多元主体更易于合作，从而使合作可持续，而持续的合作又有利于增强主体间的关系纽带，从而形成合作的良性循环。

第一，参与效能感。当居民感受到参与“民微”项目所带来的实惠以及得到正向反馈（诉求得到满足，意见被采纳等）时，其归属感和效能感就会增强，而不断提升的归属感和效能感又会进一步改变其参与认知和参与能力，使他们更加积极主动参与，并愿意贡献自己的资源，改变以往的行动方式来建立可持续的互动关系。在早期的“民微”项目中，居民更多是以参与者的身份“浅度参与”，那些有参与经验的居民在后续的“民微”项目中成为项目的运营者，不仅自主策划项目，而且还积极动员居民一起协商和决策，让更多居民“深度参与”到项目的决策、实施和评估中。

第二，可复制的经验。研究了解到，参加过“民微”项目的居民更有意愿参与今后类似的“民微”项目。这是因为，他们已有的成功经验会促使其在参与后续项目中更加积极主动。这种可复制的经验对“社区自治体系的转型”①很关键。实践表明，可复制的经验能够改进多元主体间原本脆弱、不稳定的情感纽带，强化由持续合作带来的信任关系。

五、结论与讨论

本研究通过考察多元主体从被动参与到合作治理的动态演进过程，探讨了社会治理共同体的实现路径，提出“能力建设-惯习积累-信任强化”的分析框架。文章丰富了“主体关系”和“行动方式”的研究视角，将社会治理共同体形成过程中的能力、惯习、信任等关键要素与合作治理的主体关系和行动方式相结合，揭示了多元主体成长为社会治理共同体的机理。

从多元主体被动参与“民微”项目治理到共同建构合作治理新秩序的过程中，社会治理共同体得以生成。在这个过程中，多元主体一方面基于资源优势互补与主体责任再塑加强了能力建设，能力的提升使多元主体有意愿并且能够建立合作关系；另一方面，由于“社会合作理念的本质特征是规则程序的共同指导、公平互惠、合理利益”①，因此，政府通过对“民微”项目进行适时的规则调适，并对多元主体参与给予持续激励，使其愿意不断地参与新的“民微”项目，并在参与过程中注重对合作惯习的积累，这有助于促进合作行动。此外，“成功合作治理的先决条件是利益一致、公共价值性质的共识与便于衡量的绩效”②，每个“民微”项目共同议题下的利益相容和由参与效能感形成的良性参与循环会进一步增强多元主体间的信任，使彼此间的合作关系和合作行动能够互促，进而形成稳定的、可持续的合作治理常态，社会治理共同体得以实现（见图3）。

在能力建设上，如何使不同主体的资源优势赋能合作关系的建立，这需要在政府、社会、公众之间建立起“稳定、明晰的权责关系”③，使合作治理真正成为“连接不同社会和政治部门以达成特定、有效协议的手段”④。在惯习积累上，规则的适时调整能够为多元主体间的合作行动提供及时、动态、可靠的制度环境。尤其在新建的、不稳定的社会关系网络中，不断调适的规则能够快速响应多元主体的合作诉求，减少不利规则对合作行动造成的阻碍。而持续的参与激励会促使多元主体在不断参与过程中提升参与认知和参与能力，累积参与、协商、合作等惯习，这些累积的惯习反过来又会进一步促进更深层次的参与和合作。在信任强化上，多元主体间的利益相容和效能感的提升能够使合作更易开展，而“合作网络中各主体间的频繁互动与情感维系有利于密切其合作关系”⑤，使多元主体间的弱关系演变为强关系，进而形成基于信任的合作关系。这种信任关系有别于居民以往在农村里形成的自然信任，也不同于“基于角色的功能性信任抑或是代理型信任”⑥，而是“源于契约式合作信誉与现代信任的同构，即由自由、平等的社会关系实质所主导”⑦的信任合作关系。

“能力建设-惯习积累-信任强化”的分析框架首先突破了“主体關系”与“行动方式”的二元视角，发现“过程”中产生的能力、惯习、信任等关键要素会促成“主体关系”与“行动方式”的演进。更为重要的是，这一结论探索了“关系-行动”背后的关联机制，丰富了合作治理的观点，有助于扩展性地讨论基层治理创新的两个重要理论问题：第一，解释社会治理共同体构建的可能性和持续性；第二，对现有关于基层治理创新的制度分析和结构分析进行补充式修正。在制度分析框架下，基层治理创新研究主要有两条路径：一是政府主导创新试点路径；二是自下而上的创新探索路径。尽管制度分析为基层治理创新研究提供了宏观视野，然而，由于其更多强调制度对实践的决定性影响，而忽视实践过程本身的能动性作用，因此在解释力上仍有不足。结构分析框架强调持续的结构变革是基层治理创新的内生动力，但对过程演进促成的结构变革解释不足。本研究发现，能力提升可以促成合作关系的建立，惯习积累能够使合作行动可持续，信任强化则使合作关系和合作行动得以延续和扩散。上述多元主体在参与过程中产生的关键要素形塑了“主体关系”和“行动方式”的关联机制和演进方式，最终使社会治理共同体的构建得以实现。

需要指出的是，文章基于“民微”项目进行探索性案例研究，由于基层治理场景具有某种程度的相似性，因此本研究具有一定程度的解释力。但由于是单案例样本，无法有效覆盖基层治理实践，且不同实践呈现出的特征和形态也不同，因此本研究的结论需要依托长期的观察以及可复制的情景予以验证和完善。□

（责任编辑：林赛燕）

①高翔：《公民参与视角下的地方政府创新及其绩效》，《经济社会体制比较》，2015年第5期。

②李慧凤：《中国城市基层治理：路径、方式与转型》，中国社会科学出版社2021年版，第120页。

③蔡林慧：《论正式规则与非正式规则对基层协商治理制度变迁的影响》，《中国行政管理》，2015年第12期。

④谈火生：《基层协商中的空间维度初探》，《治理研究》，2021年第4期。

⑤闵学勤：《社区协商：让基层治理运转起来》，《南京社会科学》，2015年第6期。

⑥范永茂、殷玉敏：《跨界环境问题的合作治理模式选择》，《公共管理学报》，2016年第13期。

⑦LisaBlomgrenBingham，TinaNabatchi，RosemaryO’Leary，TheNewGovernance：PracticesandProcessesforStakeholderandCitizenParticipationintheWorkofGovernment，PublicAdministrationReview，vol.65，no.5（2005），p.548.

⑧夏锦文：《共建共治共享的社会治理格局：理论构建与实践探索》，《江苏社会科学》，2018年第3期。

⑨郁建兴：《“三治融合”的持续创新》，《治理研究》，2020年第6期。

瑏瑠张文显：《“三治融合”之理》，《治理研究》，2020年第6期。

瑏瑡王法硕：《智能化社区治理：分析框架与多案例比较》，《中国行政管理》，2020年第12期。

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