在国家与社会之间：历史演进中的人民政协

杨东光

人民政协的外部约束是指人民政协所处的政治体制及其所驱动的政治社会环境变化，为人民政协的功能发挥与形态演进提供了基本约束。这里所说的政治体制是指以中国共产党为核心的党政体制。党政体制是以党为核心、围绕党而形成的权力运作体系及其制度安排，是当代中国社会最基本的条件约束。党政体制的最大特征是“党领导一切”^[19]。在党政体制中，政治社会各领域均被纳入党的组织网络之中，受到党的一元领导与组织统摄，党的意志与行为决定了国家与社会的发展方向，规定了政治体系运作的基本模式及政治制度的基本特点。相较于其他制度，人民政协是比较特殊的存在，其内部具备更加多样的组织单元与社会力量。人民政协作为统一战线组织，吸纳了大批社会精英，是党政体制联结社会的重要制度安排，是党的一元领导与多元社会力量的交汇之地。人民政协作为党政体制的组成部分，其基本功能、运作逻辑与发展演变必然受到党政体制的政治约束。

人民政协受到党政体制的约束，不仅是指党政体制对人民政协的制度形态、运作方式等进行直接规定，而且是指人民政协会受到党政体制所驱动的外部环境变化的间接影响。党的一元领导强调中国共产党在国家事业中的领导主体地位^[20]，强调国家与社会受到党的全面领导，所以党政体制很大程度上驱动了政治社会的发展演变，影响了国家与社会关系的变化。这些受到党政体制驱动的政治社会环境的变化，是人民政协历史演进的重要力量与外部约束。在根本上，党政体制为人民政协的功能发挥、结构形态演进提供了制度边界;党政体制形塑出来的政治社会环境的变化，也为人民政协的结构调整与历史演进提供了基本动力。因此，外部约束是指党政体制对人民政协的直接规定，以及由于党政体制的驱动所造成的政治社会环境、国家与社会关系等的变化，对人民政协所产生的客观影响。本文认为，正是在上述内生动力与外部约束的基础上，人民政协的制度功能得以生成，人民政协的结构形态得以演进。

二、人民政协的功能生成

人民政协作为国家联系社会力量的制度安排，其功能与特质既源于界别与社会的内在赋能，也源于党政体制及其生成的政治社会环境的约束。内因决定外因，内生于社会之中的界别为人民政协的功能生成与制度生长提供了根本能量。界别是人民政协的组成单位，是以党派、团体、职业、社会身份、地域等为标准划分出来的基本单元，是拥有共同经济社会背景或者相似利益诉求的聚合体。人民政协各界别按照一定方式与原则进行排列组合，由此形成了相对稳定的界别结构。1954年以后，界别可以划分为四大类：党派界别、团体界别、社会界别、特邀人士，每类界别各有若干子界别，不同时期的子界别的数量从29个到34个不等。这些子界别在界别结构中的地位、功能与能力的大小强弱，影响了人民政协的基本形态。

根本而言，界别是建立在国家与社会之间的桥梁与纽带，发挥着社会传感器的作用。一方面，界别根源于社会之中，界别的政治资源分配状况反映了社会力量的利益分布情况。正如李瑞环所说：“从一定意义上讲，了解了各界的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。”^[21]界别状况与社会利益状况紧密相连;反之，社会利益分布状况的调整，也能反馈到人民政协的界别安排上，使得界别能够反映出社会利益的变化状况。另一方面，界别运作于党政体制之内，界别虽然反映了社会利益的分布状况，在根本上是具有强大社会基础的组织化力量，但是这种组织化力量并未脱离党政体制进行运作。换言之，界别的运作受到党政体制的约束，政治体制规定了界别的运作逻辑、行动领域与政治资源分配等。因此，界别在根本上是党政体制与社会力量之间的组织化中介，对这一组织化中介进行制度化、机制化的安排，就形成了人民政协。

界别的中介特质使其在功能上发挥着联系上下、沟通左右的功能。联系上下是指对上联系党政体制、对下联系社会力量，党政体制与社会力量之间实现了上下联系与贯通;沟通左右是指界别单元代表了具备相似利益诉求和相似经济社会背景的社会群体的利益，是特定社会群体与利益群体的代言人，他们能够在空间上团结这些群体，在群体间形成向心力。如果社会力量的组织化力量较强或者有足够影响力，那么，党和国家会积极将其吸纳到政治体系中，或者在人民政协中设置新的界别代表这些群体的利益。通过人民政协这一制度化平台，党和国家保证了社会诉求的有序表达与社会秩序的有序发展。

社会力量通过界别与政治体系建立了合法有序的联系渠道，促进了社会整合与社会力量的再组织化。同时，社会力量借助界别这一组织单元，有助于表达自我利益、参与公共事务。这些界别按照一定方式组织起来构成界别结构，界别结构的实质是社会整合结构与社会利益的传递结构——党和国家不仅借助界别促进了社会力量的整合与再组织化，而且社会力量可以通过界别将各自的利益诉求传递到政治体系中。界别内生于社会之中、吸纳于党政体制之内、运作于党政体制与社会力量之间的特质，促进了国家与社会的制度化互动。界别既沟通了国家与政治体系，又联系了社会与各界力量，具备了社会整合与社会利益传递功能。

界别作为人民政协的组织基础，客观上将自己的功能平移到人民政协上，使人民政协具备了界别的各项功能。综合而言，以界别为核心的人民政协，其根本功能有三：一是在党政体制与社会力量之间建立制度化联系，二是促进社会整合与社会力量的再组织化，三是保证社会利益的政治传递。正是这些功能，使人民政协的组织特性受到政治社会发展变化的影响。因此，界别的中介功能与特点，本质上反映了人民政协的中介功能与特质。这一中介特质使得政治社会的发展变化能够反馈到人民政协中，促进人民政协界别结构的调整;人民政协界别结构的变化，则反映了政治社会的相应变化。

人民政协的上述功能，对当代中国的国家建设具有重要意义。人民政协作为党、国家与社会等多重力量作用下形成的制度安排，有助于協调国家与社会关系、推进国家建设与政治现代化。这一制度设计的核心目的是通过构建包容性的政治机制，优化协调党的一元领导与社会多元发展之间的张力，最终保证多元社会力量受到一元发展意志的领导，实现党、国家与社会诸力量的能量汇聚。党和国家在人民政协中吸纳多元社会力量的意义，不是要让多元解构一元，也不是要用一元限制多元，而是通过充分开发人民政协吸纳多元、协调多元的能量和要素，有效解决一元领导与多元经济与社会结构的协调与统一问题^[22]245。

党和国家对人民政协制度设计的推动，有助于协调社会利益冲突、实现社会诉求的有序表达，适应了现代社会的发展需求。现代社会是现代国家的根本前提与基础，决定了现代国家的制度安排与政治设计。因此，现代国家的制度设计必须要与现代社会的发展状况相适应。现代社会“本质上是一种社会自主和分化的多元社会，多元社会必然形成多元的利益诉求和多元的利益矛盾与冲突”^[22]246，这容易导致社会利益的无序纷争与政治参与的无序扩张，导致社会失序与制度衰落。这就要求现代国家对现代社会的这些问题作出反应。现代国家通过合理的制度安排，把“不同族群、不同阶层、不同价值观念和利益取向的人们一体化进政治体系之中，构建更具广泛代表性的包容性政治结构，凝聚政治共识、提升政治认同”^[23]，从而使现代国家适应现代社会的需求，实现对于多元社会的包容与整合。现代国家通过建构包容性的政治体系，把具有不同利益诉求的社会力量纳入多元一体的现代国家中，缓解了现代社会带来的一系列压力。

人民政协正是当代中国适应现代社会需要所生成的重要制度安排。人民政协是在国家与社会力量的综合作用下形成的制度安排，是国家整合社会、社会参与国家的重要机制。通过在多元社会的基础上建构出相应的利益表达与政治参与机制，人民政协促进了现代社会的协调发展;通过在现代国家的基础上建构出相应的社会整合机制，人民政协促进了多元社会的一体化发展。人民政协满足了现代社会对于现代国家的基本要求，协调了一元领导与多元发展之间的张力，实现了促进多元社会有序发展的目标。人民政协通过在现代国家中整合多元的社会力量，协调了各方矛盾，凝聚了各方力量，推进了当代中国的国家建设力度与国家治理水平。

三、总体性社会与人民政协政治性

在人民政协中介功能的作用下，随着内生动力与外部约束等条件的变化，人民政协展现出了不同特征。在历史演进过程中，随着政治社会状况的变化，人民政协分别展现出政治性、社会性、包容性与人民性四大特征。这四大特征是人民政协的常态性特征。这些特征互相之间各有侧重、有机统一，只是随着内生动力与外部约束等条件的变化与激发，人民政协的其中某一特征会在某一时期表现得尤为明显。中华人民共和国成立初期，人民政协的中介特质使党政体制主导的政治化的总体性社会状态传递到人民政协中，激发了人民政协的政治性。

人民政协的政治性与其中介功能紧密相关。人民政协的中介功能既提升了国家对社会的组织整合能力，也强化了社会力量的利益传递能力。不过，中介功能的发挥存在着条件与边界，最根本的一个条件是党政体制与社会力量的和谐与平衡。换言之，社会处于非极端化的状态下——既非国家将自己的强制力、统合力、动员力等能力发挥到极致，亦非社会力量将自己的特殊利益上升到国家强调的整体利益之上。一旦国家与社会力量的平衡状态被打破，社会就会朝着非正常化方向发展，党政体制就会将自己的能量发挥到极致。如此，人民政协的中介功能将会大打折扣，统一战线的地位与作用也会受到削弱与影响。

中华人民共和国成立后，中国社会总的趋势是以党政体制为支撑的国家力量逐渐显著地压倒社会力量，國家从意识形态、组织架构、资源分配、信息沟通、文化传播等方面统合了社会运转，很大程度上压缩了社会的自主空间。这一时期的中国社会是一个政治化的社会，可称其为“总体性社会”——国家把社会全面组织、集中、动员起来，使国家与社会合为一体的社会。总体性社会的根本特征是，国家力量居于主导地位，国家将自己的组织、意志、理想、目标等全面灌输到社会领域;与之相反，社会力量不断压缩自己的生存范围，极大降低了自己的利益诉求。国家不断“利用拥有的政治资源，动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标”^[24]，实现了自我意志最大化，国家力量实现了对社会力量的全面统摄。

总体性社会的形成有特定历史背景。国家为实现现代化赶超战略，采取政治动员的方式把社会各方面迅速组织起来，通过汲取社会、经济、文化等各类资源并优化资源配置，实现农业国向工业国的转变。上述历史背景客观上使国家实现了对于社会的统合，实现了对社会充分而深入的领导与动员。在这种社会状态下，中国形成了以“两阶级一阶层”（工人阶级、农民阶级、知识分子阶层）为主体的社会结构。相对简单的社会力量与相对广泛的政治力量，使得人民政协形成了以党派界别与团体界别为核心的界别结构。

1954年的政协第二届全国委员会共有29个界别。具体界别安排如下：党派界别有10个子界别，即中国共产党、八大民主党派和无党派人士;团体界别有7个子界别，分别为中国新民主主义青年团、总工会、妇联、青联、工商联、华侨（即后来的“侨联”）和增设的合作社界别;社会界别有11个子界别，分别是文联、自然科学团体、社会科学团体、农民、教育界、新闻出版团体、少数民族和宗教界，以及增设的医药卫生团体、对外友好团体、社会福利与社会保障团体;特邀界别保持不变，为特邀人士界别。

政协第二届全国委员会共有委员559人，其中，党派界别有175人，团体界别有124人，社会界别有175人，特邀界别有85人，四个界别在全国政协委员总数中占比分别为31.3%、22.2%、31.3%、15.2%。四类界别中，党派界别的人数最多，平均子界别的人数也最多，属于人民政协中的第一大类界别。此外，团体界别具备完整的指导思想、组织框架与利益诉求，因此，团体界别也属于政治性较强的界别。综合党派界别与团体界别的基本信息可以看到，二者人数合计占比高达53.5%，占全国政协委员总数的一半以上。与之相对照，作为最能代表社会力量、理论上政治资源分配最强的社会界别，占比为31.3%。由此可见，总体性社会时期，在人民政协内部，政治性更强的界别占比较高，社会性较强的界别占比较低。这充分反映了人民政协在中华人民共和国成立初期具有更强的政治色彩，人民政协的统战对象也主要是政治性力量。

1959年，政协第三届全国委员会共有委员1 071人，四类界别的人数均有所增加，党派界别有276人，团体界别有158人，社会界别有329人，特邀界别有308人，他们在全国政协委员总数中的占比分别为25.8%、14.8%、30.7%、28.8%。四类界别中，虽然党派界别和团体界别的人数占比有所下降，但是作为政治性较强的力量，他们的占比共为40.5%，仍高于社会性力量的人数占比。由此可见，中华人民共和国成立初期，随着社会主义事业的发展，社会性力量的政治资源分配虽然有所提升，但是政治化的社会氛围使人民政协内部仍然以政治性力量为主导力量。在政协第四届全国委员会上，人民政协的界别结构延续了上一届的状况，政治性力量仍然是人民政协内部的主要力量。因此，在党政体制所主导的总体性社会的激发下，人民政协展现出了政治性。

总体性社会时期，由于党政体制主导了社会运转，将自己的政治能量有力地释放出来，国家力量得到了大幅前进，政治性力量成为社会的主导力量;社会空间受到大幅压缩，社会力量逐渐沉寂起来。作为统一战线组织的人民政协，在吸纳统战成员时，主要是吸纳政治性较强的民主党派和群团組织的力量，而非吸纳社会性较强的社会群体的力量。或者说，由于社会中缺乏足够的作为统战成员的社会力量，人民政协才吸纳了较多具有政治背景的统战成员。党政体制主导的总体性社会的发展状态，强化了人民政协的政治性。

四、意识形态转向与人民政协社会性

改革开放后，随着意识形态的转向，党政体制主动收缩了自己的政治能量，国家力量逐步退回政治领域，社会自主性空间不断增大，社会力量再度复苏。在内生动力与外部约束方面，人民政协的内生动力因此增强，外部约束则逐步弱化。这种政治社会变化客观要求人民政协再次在国家与社会之间建立联系，通过激发中介功能、发挥统一战线作用，成为国家联系社会的制度基础。意识形态转向是中国社会调转航向的根本动力之一，极大改变了中华人民共和国成立以来党政体制运作的基本模式与社会力量的基本形态，全面改变了国家力量与社会力量的空间占比与基本关系，最终激发了人民政协的社会性。意识形态包括三方面基础内容：一是世界观，对人类生存状况进行分析，为现存世界秩序提供解释;二是本体论，对人类理想生存状态进行本原性探讨，为理想社会形态提供范本;三是方法论，对理想世界如何到来、社会变革如何发生等问题提供路径与方法。1978年之后的意识形态转向，包括了这三方面基本内容的调整。

世界观：正如马克思主义所强调的，人类自古以来就是“物质依赖的俘虏”，人类虽然试图挣脱这种状态获得解放与自由，但是又不得不依赖物质生产确保生存。人类历史的发展过程就是在物质依赖与人类解放中寻求解脱与平衡的过程，马克思构想的“社会主义的目标便是使人们从这种情况下解放出来”^[25]。在马克思及其之后的时代，物质依赖发展为资本剥削，资本成为社会主导力量。人类在资本主义发展阶段，不是借助资本的力量更加解放与自由，反而受到资本的全面剥削与压迫，个体在这种状态下丧失了主体性与超验价值，全面异化成为服务资本的生产工具。因此，如何变革资本主义成了人类解放面临的首要问题。社会主义旨在超越资本主义，在实现物质极大丰富的前提下实现人的全面解放与发展。改革开放以来，中国社会逐渐认识到，中国的物质生产尚不发达，中国的经济基础仍需壮大，中国社会尚不能较好满足人的基本物质需求，更无力解决人的全面发展问题。因此，中国的社会主义仍然是低水平的社会主义，中国只有先实现物质极大丰富，才能真正实现人的物质解放、社会解放以至政治解放，使个体真正成为具备主体性与超验价值的人。在这种情况下，改革开放以来的世界观，承认资本与市场对生产力发展的促进作用，强调是否利用资本与市场不是区分资本主义与社会主义的根本标准。改革开放以来，中国在意识形态上强调人类社会发展的历史性，坚持看待问题的历史感与现实感，否认超越历史阶段进行发展的意志性与主观性，最终承认资本与市场是人类历史发展中不可避免的力量与阶段。这一世界观的转变，为释放中国社会的发展活力、壮大中国的社会力量提供了坚实基础，为人民政协的发展壮大提供了内在动力。

本体论：在坚持共产主义人类远景的基础之上，同样强调历史演进的重要性。党的理论强调在既有本体论的基础上，中国理想社会存在阶段化的演进过程，强调只有先实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，才能迈向人类社会发展的终极阶段——共产主义。这一转向对历史发展的终极阶段进行了细化补充，增添并突出了现代化因子与民族主义因子。这一调整减轻了中国迈入理想社会的意识形态压力，降低了走向未来社会的难度。尤其是现代化与民族主义因子，在功能上有助于凝聚人心、激发人们的爱国情感。“对国家的热爱再次将不同成分的人们联系起来，因为中国的历史证明，在爱国主义的旗帜下，中国可以更广泛地团结阶级、阶层和个人……中国社会可以建立起更广泛的联盟。”^[26]社会力量被新的民族主义构想所唤醒。作为团结社会力量的重要制度化平台，人民政协实现了复苏，为中国社会实现新的更大团结提供了制度保障。

方法论：从“以阶级斗争为纲”转变为“摸着石头过河”，通过稳健、渐进、平和地发展生产力，待生产力足够发展之时，再实现社会的根本转型。改革开放后，“摸着石头过河”成为中国社会新的方法论，强调在不断试错的基础上，寻求适合中国实际的发展道路。这一新方法论的指向主要是经济与现代化，这意味着在邓小平“社会主义现代化建设是我们当下最大的政治”^[27]163和“经济工作是当下最大的政治”^[27]194的号召下，中国社会开始从“政治挂帅”走向“经济挂帅”与“现代化挂帅”，开始从政治化社会转向社会化社会。新方法论的稳健与平和，保证了社会力量的稳步发展、社会利益的协调分配。这一时期的社会力量发展是有边界的，社会力量不能将自己的特殊利益诉求置于国家整体利益之上。除此之外，社会力量享有相对充分的社会发展空间，可以自由地追逐经济社会利益。这一方法论的转变，保证了中国社会发展的稳定性与社会利益分布的均衡性，为社会力量发展提供了平和的社会环境，增强了人民政协制度生成的内生力量。

意识形态的上述调整说明，中国“采取的不是抛弃革命意识形态的传统资源，而是通过对传统意识形态符号的重新诠释，来实现意识形态对新时期的适应”^[28]。通过在既有框架内重塑意识形态，中国社会再次释放了社会自主空间、激发了社会活力，并借助经济社会发展的有效性，实现了对国家合法性的论证。社会力量重拾对国家的信心，再次实现了国家与社会力量的大团结大联合。人民政协再次确立并增强了自身的社会基础。基于意识形态转向，国家与社会关系的调整方向是国家力量逐渐退出社会领域，社会通过资源的自由流动、分配与竞争，不断激发出内生活力与动力，使社会力量再度活跃起来。此时，中国政治发展的逻辑不再是革命与阶级斗争的逻辑，而是“为社会主义市场经济的发展提供政治资源”^[29]的逻辑。社会的政治化不再是党政体制关注的首要目标，政治开始成为服务于现代化发展与市场经济的具体手段。之后，中国社会的成长与发展为人民政协的社会性提供了坚实基础。

意识形态转向与社会力量复苏，客观上要求人民政协的恢复与发展。意识形态转向与各类具体举措，促进了社会团结与发展，保证了国家对社会力量的凝聚力。这一时期，统一战线和人民政协的主题是“动员、团结全国各族人民和一切爱国力量，促进社会主义现代化建设的发展”^[27]185，通过团结国家力量、社会力量以及其他力量形成发展合力，为社会主义现代化建设服务。正如邓小平所说：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”^[27]187新时期的人民政协注重增强与社会力量的沟通，注重全面反映社會的多元利益，注重深度增强社会力量的政治资源分配。具体方式包括：调整界别设置、优化政治资源分配、强化社会代表性、强化反馈力度等。

1978年，政协第五届全国委员会的界别结构发生了较大变化。从政协委员的人数构成上看，全国政协委员总数增至1 988人，相较于政协第四届全国委员会，增加了789人，增幅高达65.8%。其中，党派界别、团体界别、社会界别和特邀界别的人数分别为346人、185人、464人、993人，人数占比分别为17.4%、9.3%、23.3%、49.9%。除特邀界别外，其余三类界别的基本构成中，社会界别政治资源分配最强，社会界别的总人数、人数占比、子界别数量、子界别平均人数等数据均为最高。这表明国家对社会力量的重新关注，表明人民政协的社会化方向。1983年和1988年，全国政协中的社会力量持续增强，社会界别的人数占比攀升至50%左右，相较于总体性社会时期，人数增长至少三倍。在社会利益日益多元化的前提下，界别的代表性也日益增强，社会界别的子界别数量持续增加，比如，1978年增设了体育界、1993年增设了经济界等。与此同时，党派界别与团体界别的数量与政治资源分配则基本保持了稳定。尤其是相较于社会界别而言，政治性力量在人民政协中的政治资源分配相对稀释，这表明政治化社会的逐步退潮与社会性力量的崛起。这一时期，人民政协界别结构的变化，一方面反映了党政体制政治吸纳能力的持续释放，表明人民政协强化了中介功能;另一方面也说明社会利益不断在政治上获得传递，促进了社会利益的持续表达，人民政协提案数量的增加反映了这一功能的增强。

随着社会化的推进，政协提案的数量也不断增加，增强了人民政协对社会利益进行政治传递的功能。从1979年政协第五届全国委员会第二次会议恢复提案开始，到1988年政协第七届全国委员会第一次会议召开前的九年中，全国政协委员共提出提案1.118 9万件^[1]266。从提出提案的委员人数上看，委员的政治参与度有极大提升。“提出提案的委员人数由‘文化大革命前不足委员总数的15%，发展到五届委员总数的37%，六届委员总数的65%。”^[1]267提案数量的增加，表明了人民政协各界别的能力获得极大增长。可见，随着党政体制回到政治领域，社会力量的活跃程度得到极大提升。借助人民政协这一平台，社会各界力量广泛地表达了各自关切与利益诉求。

总体而言，改革开放以来，社会界别的政治资源分配得到大幅提升，成为人民政协内部政治资源分配最多的界别。这反映了在意识形态转向的情况下，社会力量得到持续壮大，中国社会展现出大发展大繁荣的景象。意识形态转向使得党政体制收缩了权力触角，弱化了对人民政协内生力量的约束，促进了社会空间的自发生长，释放了中国社会的发展活力，极大激发了人民政协的内生动力，有力增强了人民政协的利益传递功能。在人民政协内部，社会性力量得到迅速增长，社会诉求得到有效表达，集中展现了社会性。

五、和谐社会与人民政协包容性

和谐社会是意识形态转向之后，社会力量发展的延续与巩固阶段。这一时期，社会的内生力量得到有序发展，党政体制的外部约束相对弱化。在受到较少约束的社会中，社会力量得到了自由发展与竞争的诸多机会。在新的历史阶段，社会诸力量在国家与党政体制规定的边界内，通过调动各方资源，在自由发展和自发竞争中，根据各自的利益诉求，进入相应的社会领域，形成相应的利益区块。社会力量在社会中自发产生相应的利益位置与利益领域，在国家与社会以及社会诸力量之间形成了相对平衡的状态。这样一种平衡状态所产生的社会秩序，可称为和谐社会。和谐社会的关键不在于没有社会冲突与竞争，而在于社会冲突与竞争基本上不会破坏国家与社会以及社会诸力量之间的平衡状态。

国家与社会以及社会诸力量之所以能够保持平衡，根本原因是在国家与党政体制规定的边界内，社会利益能够相对稳定地分布于社会力量之间。换言之，和谐社会的本质是社会利益分布的相对稳定状态。中国自建立具有中国特色的社会主义市场经济以来，国家力量逐渐退出社会领域，各社会主体纷纷进入社会空间中，逐渐占据了各个经济社会领域。到21世纪初，中国社会逐渐形成了稳定的利益分布，相对多元稳定的社会力量逐渐形成。社会力量的利益诉求是多元的，不同的社会利益集团均试图扩大各自的利益范围，实现自我利益的最大化。随着社会力量的壮大，越来越多的社会力量希望自己的社会身份得到政治上的确认。因此，一些社会力量开始谋求适当的政治身份，试图将各自的经济社会资源转化为政治资源。作为国家与社会力量之间的中介组织，人民政协的利益传递功能恰好满足了社会力量的这些诉求，既促进了政治吸纳与社会整合，也维系了社会诸力量之间的平衡状态，从而巩固了和谐社会的发展。

社会利益与社会力量的多元分布状态和平衡稳定状态，明显体现在人民政协的界别结构中。全国政协的界别结构经过1978年至2003年界别的增减调整，于2003年趋于稳定。2003年至2018年，全国政协的界别结构处于稳定的状态之中，不管是界别数量、人数构成，还是各个界别的人数与权重，都处于较为稳定的状态。尤其是2008年到2013年的界别结构，不管是界别设置还是各界别的政协委员数量，都未发生任何变化。2003年至2018年，全国政协内部结构处于稳定时期。这表明，在社会力量日益多元稳定的情况下，人民政协作为多元社会力量的组织平台，也随之展现出包容性与稳定性。

从政治资源分配上看，政协第九届、第十届、第十一届全国委员会的政协委员总数分别为2 238人、2 237人、2 237人，总人数变化不大。从四类界别的政协委员数量上看，党派界别的政协委员数量分别为539人、544人、544人，占政协委员总人数的比例分别为24.1%、24.3%、24.3%，占比相当;团体界别的政协委员数量分别为304人、325人、320人，占比分别为13.6%、14.5%、14.3%，占比同样接近;社会界别的政协委员数量分别为1 079人、1 047人、1 054人，占比分別为48.2%、46.8%、47.1%。这三届社会界别的人数占比相差无几，表明了社会界别在这一时期内的稳定性。特邀界别的政协委员数量分别为316人、321人、319人，占比分别为14.1%、14.3%、14.3%，也展现出稳定性。四类界别始终保持着稳定状况。

从微观角度看，四类界别的各子界别的变化也异常微小。其中，党派界别中，除无党派人士有小幅度的人数增长之外，其余党派的委员人数几乎没有任何变化;团体界别中，虽然个别子界别在人数上微小变化，但是不影响团体界别的稳定状态;社会界别中，由于社会中特定阶层、职业的社会力量的增强，各个子界别在政治资源分配上有所调整，基本形成以经济界、文艺界、科技界、教育界、少数民族界、医药卫生界等为主导的社会界别。这一时期的社会界别结构在局部调整中保持稳定;特邀界别中，各个子界别虽然在人数上略有变化，但是其界别结构保持着强大的稳定性。因此，人民政协的微观结构异常包容稳定。

可见，这一时期的中国社会，延续了党政体制的自我节制状态与意识形态转向后的社会化状态。但是由于利益分布的相对稳定，以及不同的社会主体都被纳入到政协之中，社会结构更多展现出稳定性与包容性。这一状态在人民政协内部的反映是，界别结构的异常稳定与包容，人民政协的包容性显著增强。但需要注意的是，这一时期开始出现的人民政协中经济界人士等的政治资源分配过多情况，容易造成社会力量的失衡，导致其他社会力量的相对削弱，不能满足全体人民的最大利益。党的十八大后，政协委员构成的相应调整对这个问题进行了回应。

六、党的领导与人民政协人民性

党的领导的加强意味着党政体制再次调动起自己的组织力量与政治力量，保证社会发展的人民性与有序性。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”^[30]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“坚持党的全面领导不动摇，坚决维护党的核心和党中央权威，充分发挥党的领导政治优势，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节。”^[31]党对一切工作的领导以及对各领域各方面各环节的领导，代表着党强化党政体制的组织力量，辅之以意识形态的宣传、净化与引导，实现对于国家与社会的全面引领。一方面，党通过发挥自身优势，综合运用党的意识形态引领、组织嵌入、宣传净化、统战汇聚等手段，牢牢建立起以党为核心的党政体制，由此调动起各类制度力量与社会力量，实现对国家与社会的全面统摄、动员与治理，带领国家与社会前进。另一方面，党的领导与人民性紧密相关。正如习近平总书记所说：“党性与人民性从来都是一致的、统一的”^[32]，人民性是党性的基础，党性是人民性的升华，党性是党员的内化准则与党的固有属性，党性“要求在对事变做任何评价时都必须直率而公开地站到一定社会集团的立场上”^[33]。党性与人民性的有机统一意味着，党要时刻直率而公开地站在人民的立场上看待解决问题，党要始终站在人民的立场上全面领导国家与社会。党的领导的加强意味着人民性的凸显。

人民性是指党和国家把人民的普遍意志与根本利益作为自己的行动指南，将实现人民意志与寻求人民利益最大化作为行动的最终归宿。人民性的根本指向是人民普遍意志的实现与完成。自下而上看，党通过群众路线将人民的多元的特殊意志提炼为人民的普遍意志，再将其上升为党和国家的大政方针，满足人民的各类诉求，人民意志实现了自下而上的表达与完成。自上而下看，党以先锋队的形式，立足马克思主义，以自觉的理性指导与使命驱动，通过对人民普遍意志与利益的科学分析，提炼出当下社会的根本利益所在，党和国家再将这些利益目标推往基层、推向人民，人民的普遍意志与利益也就具体化为个体的特殊利益，人民意志与利益得到自上而下的贯彻与满足。这种党与人民、上层与基层、普遍与特殊相互融合贯通的关系，保证了在既有意识形态与党政体制内，人民普遍意志与利益的实现和满足。

党的群众性质，使党要坚持走群众路线，将自我深刻地融入群众之中，体察人民的特殊意志与利益诉求，“把群众首创经验上升为党的政策，然后再到群众中去检验和修正党的政策”^[34]。党的先锋队性质，要求党在科学理论的指导下，自觉找到人民的普遍意志与根本利益所在，使党始终走在人民前面、带领人民前进。在自下而上的实践探索中与自上而下的理论指导中，党的意志与人民的意识实现贯通融合，党与人民汇聚为一体。党实现了自己对于人民的根本代表，人民则将自己的特殊利益上升为党和国家的普遍利益。正因如此，党的领导的加强意味着人民意志的回归，表明了党和人民一体特性的增强与彰显。

在阶级分析话语中产生的先锋队政党，能够有效代表人民的根本利益。先锋队政党是“所属阶级和人民最高利益的代表者”^[35]，“在西方的意义上代表了工人阶级反对资本主义奴役而重建代表制（以克服代议制缺陷）的努力，在东方的意义上则代表了不发达国家经工农结盟采取武装斗争方式以摆脱全球资本主义扩张而重建国家的要求”^[36]。因此，先锋队政党的核心有三：一是先锋队政党的社会基础是特定的社会阶级，二是先锋队政党的制度基础是代表制而非代议制，三是先锋队政党的使命目标是摆脱全球资本主义扩张、超越资本主义体系并重建人民国家。在这个意义上，先锋队政党首先代表了工人阶级的利益，以工人阶级为基础的先锋队政党的政治运动，“是针对资本主义逻辑下的矛盾及其衍生而来的阶级不平等的运动”，是“改变这一资本主义逻辑的驱动力量”^[37]。不过，由于中国的众多阶级都被视为工人阶级的盟友，都是人民的一部分，所以中国的先锋队政党不仅只代表工人阶级的利益，也代表全体人民的利益。其次，马克思主义的科学理论表明，在资本主义扩张时代，通过先锋队政党建立物质丰富的社会主义国家与消灭剥削的共产主义国家，是人民的最大利益与根本意志所在。通过利用组织化的政党力量，超越资本主义的发展模式以重建国家，则在根本上代表了人民的最大利益与意志。从这一角度看，坚持先锋队政党的领导，也就意味着坚持人民的根本利益以及人民利益的最大化，坚持党的领导与坚持人民性紧密相关。

党作为科学理论的践行者、历史发展的引领者、人民利益的代表者、社会变革的献身者，与人民利益水乳交融，与人民意志交织贯通;人民的普遍意志与根本利益上升为党和国家的意志与利益，党的先锋性、超越性则使其走在人民前面，引领人民、代表人民，最终形成党和人民一体的局面——党代表了人民，人民则组织化、实体化、先锋化为了党。正如有学者所言：“作为整体力量的人民同中国共产党是有机统一在一起的，人民作为最高政治权威存在是通过中国共产党实现的。”^[38]党的领导的加强意味着人民性的彰显。基于“党和人民一体”的关系，随着党的领导的加强，党越来越致力于代表最广大人民的普遍意志与根本利益。党借助于组织力量强化对社会的调控，本质上是对社会利益分布进行优化调整，对社会资源进行更为合理的分配。由于社会的利益分配与资源分布存在惯性，一旦形成相对稳定的分配状态，利益结构就容易稳定凝滞。只有在外力作用下，利益与资源的分布分配状况才能得到一定的结构性调整。而一元化的体制力量与党的组织力量，是调配利益资源、松动利益结构、优化利益分布的最佳工具之一。党的领导的加强，根本上是以人民利益为导向，在增强一元化的体制力量与党的组织力量的前提下，实现对利益分布与资源分配的优化调整。

和谐社会时期，在社会自发竞争与资源自由流动的前提下，各社会群体大致占据了与其能力、资源等相匹配的社会经济利益，社会资源与利益形成了相对稳定的分布态势。社会资源与利益分布的惯性，使利益结构呈现固化趋势。由于社会资源倾向于集中在资源丰富的群体手中，于是党开始致力于对社会利益分布进行优化，最广大人民的利益成为这次利益调整中优先考虑的内容。正如习近平总书记所说：“中国共产党始终代表最广大人民的根本利益……从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”^[39]党要保证社会资源与利益分布符合最广大人民的利益，而非使社会利益凝滞固化，或者使社会资源更多分布于少数群体手中。党的领导的加强，意味着党以人民意志为根本依托，借助于组织力量与党政体制力量，对利益分布与资源分配进行优化，这客观上使中国社会朝着人民化的方向前进。中国社会的人民化方向，同样使人民政协展现出了相应特点。人民政协界别结构的优化，突出展现了人民政协的人民性。

截至2018年，全国政协共有34个界别：10个党派界别、8个团体界别、13个社会界别、3个特邀界别。其中，四类界别中的全国政协委员人数分别为544人、315人、1 010人、189人。这表明，社会界别是人民政协内部的第一大类界别。相较于政协第十二届全国委员会，政协第十三届全国委员会各类界别的政治资源分配稍有调整。其中，党派界别的委员人数没有变化，团体界别的委员人数减少5人，社会界别的委员人数减少44人，特邀界别的委员人数减少30人，总计减少79人，政治资源分配变动最大的是社会界别和特邀界别。在政协第十三届全国委员会内部，社会界别的主要变化有：文艺界减少23人，经济界减少21人，社会科学界减少1人，对外友好界增加1人，其余界别没有任何变化。从整体的变化情况看，全国政协委员共减少79人，其中，经济界、文艺界与特邀界别共减少74人。人民政协主要调整了经济界、文艺界与特邀界别这三个界别的政治资源分配，其余33个界别一共只减少了5人。

宏观上看，2003年—2017年，全国政协的界别结构非常稳定。尤其是2008年和2013年，全国政协各子界别的人数没有丝毫变化。这似乎表明：人民政协的内部结构已然定型。然而，2018年的政协第十三届全国委员会的界别结构发生了变化，经济界、文艺界、特邀人士界的委员人数均受到较大削减。除此之外，其余界别的委员人数基本没有变化，或者只有很小变化。在其余界别几乎没有变化的情况下，为何经济界、文艺界和特邀界別的政治资源分配受到了较大削弱？这一削弱有何理论与现实意义？

回答这一问题，首先需要溯源这三个界别的历史。以经济界为例，1993年全国政协设立经济界，自改革开放以来，经过十五年孕育成长，经济界才作为独立界别单元登上政协舞台。经济界进入人民政协，意味着私营企业主开始作为新兴社会力量登上政治舞台。值得一提的是，在国家层面设置经济界之前，地方上就已经设置了经济界，比如安庆市于1988年设置了“经济企业界”^[40]，淮南市于1988年增设了“经济界”^[41]。在地方上已经设置“经济界”的情况下，全国政协才开始设置“经济界”。经济界人士已经成为颇为可观的社会力量。由于人民政协的中介功能、整合功能与利益传递功能，新生的经济力量很快被吸纳到政治体系中。

随着中国经济的蓬勃发展，私营企业主等经济界人士的力量愈益壮大，经济界的政治资源分配也随之不断增加。1993年新设经济界之时，经济界仅仅是13个社会界别中的第六大子界别;五年之后，也就是到了1998年的政协第九届全国委员会，经济界迅速成长为社会界别中的第三大子界别;到了2008年政协第十一届全国委员会时，经济界超越科技界，成为社会界别内的第二大界别;到2013年政协第十二届全国委员会，经济界超越“文艺界”，成为社会界别的第一大子界别。经过短短20年的时间，经济界的迅速成长反映了中国经济的蓬勃发展与社会生产力的提升，代表了经济力量与市场力量在地位上的提升。然而，党和国家的使命与性质决定了社会力量的资源占有、利益分配与政治资源分配状况，应以符合全体人民的根本利益为前提。

从政治话语的角度看，经济力量经历了从“友”到“我”的演变过程。在这一过程中，党政体制逐渐收缩了自己的权力触角与国家力量，为经济力量的成长释放出了足够的社会空间。但是这种释放不是毫无原则与边界的，社会空间的释放与经济力量的增长，要以最广大人民的根本利益为准则和边界。超过这一边界要求，国家就需要通过各种政治政策工具对其进行调整。同理，一旦某一社会力量在政协中的政治资源分配不够均衡，国家就需对政协内部利益结构与政治资源分配进行优化，从而保持力量的平衡与保证人民的最大利益。

对人民政协进行研究发现，由于经济发展以及经济界人士崛起，经济界人士在政协中的政治资源分配逐渐增强，并且行政层级越接近基层，经济界人士的政治资源分配越高。有学者对某直辖市政协的研究表明，在该市834名政协委员中，“各类所有制企业的高级管理人员（董事长、总经理、董事等）超过220名，约占26.4%”^[42];而在一些地级市，经济界人士占比高达30%^[43]。经济界人士的政治资源分配状况与经济力量在社会力量中的占比状况不完全相称，与人民政协全面反映社会各阶层利益的宗旨有所出入。

首先，从国家性质看，我国是人民民主专政的社会主义国家，代表最广大人民的根本利益，经济界人士虽然是人民的重要组成部分，但并不是人民的全部。除了经济界人士之外，人民还包含社会中各行各业的群体，比如工人、知识分子、教育人士、科技人士等众多群体。经济界人士占比偏高，无法充分展现人民政协的人民性与代表性，无法充分彰显全体人民的意志与利益。

其次，从政协性质看，人民政协是统一战线组织，是团结社会力量、传递利益诉求的社会平台，是开展政治协商、民主监督、参政议政的政治平台，是广泛联系社会力量的政治机制。通过人民政协，党政体制展现出了丰富的社会性与人民性。人民政协的这些重要特性通过对各界别的政治资源分配得到展现。这要求国家适当平衡社会利益，适时调整人民政协的内部结构。比如，随着社会力量的多元发展，人民政协中出现了新的社会阶层人士的身影。在狭义上，新的社会阶层人士主要包括私营企业和外资企业的管理人员和技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员等四类群体。在广义上，非公有制经济人士也被视为改革开放以来产生的新的社会阶层人士。但是在具体的政协委员结构中，经济界人士基本取代了其余三类新阶层人士群体，成为新的社会阶层人士的主要代表。有的学者研究指出，在某地政协九届会议上，“有98名新阶层委员来自民营和外资企业，占比为79.0%，来自中介组织的为20名，占比为16.1%。而到十一届政协会议中来自民营和外资企业的多达191名，占比上升为85.6%，而来自中介组织和自由职业的人员分别仅为20人和13人，占比分别下降为8.9%和5.8%”^[44]。这种状况使人民政协反映全体人民利益的功能没有得到充分发挥。不管从国家性质还是从政协性质上看，经济界人士占比过多，都无法充分展现人民政协的人民性。

基于上述原因，全国政协首先调整经济界别，优化政协结构，凸显了人民政协的人民性。基于相似原因，文艺界的政治资源分配也受到削减。从社会结构看，文艺工作者占比相对不高，但是由于文艺工作者负责人民的精神生活，社会影响力大，他们成为重要社会力量。但是文艺工作者在社会结构中占比不高、却在政协结构中占比较高的事实，使各社会力量在政协中的占比略有失衡。因此，需要对文艺界人数进行削减，增强政协的人民性。特邀界别由于其复杂的人员构成、相对模糊的准入标准，使其成为政协界别中最特殊的一个界别。削减特邀人士数量，有利于优化政协结构、完善政协制度，提升政协的代表性、专业性与人民性。政协第十三届全国委员会以来，由于党政体制逐渐强化党的领导力量，更加注重反映全体人民的根本利益，人民政协集中展现出了人民性。这表明在“加强党的领导”的政治背景下，党和国家代表最广大人民根本利益的理念在现实中得到持续实践与表达。

七、结语

人民政协的制度功能生成及其历史演进，既源于界别与社会的内在赋能，同时也受到党政体制及其所驱动的政治社会环境的外部约束。在这些合力的综合作用下，人民政协成为国家与社会之间的中介，在国家与社会之间建立了制度化联系。人民政协的中介特质，使其在国家与社会的历史发展中产生了不同的结构形态，分别展现了政治性、社会性、包容性与人民性四大特征。這些特征是国家与社会关系在人民政协中的集中表现。

改革开放以前，在党政体制的约束净化下，中国的社会力量相对弱小，这使国家并未面临较多的社会压力。改革开放以来，随着社会自主空间逐渐释放、社会力量持续壮大，党和国家也面临越来越大的社会压力。在社会资源不断分化重组的过程中，如何将社会力量组织整合起来，如何引导社会力量的利益诉求，就成了党和国家需要面对的重要课题。人民政协作为国家与社会之间的中介，在党政体制与社会力量之间建立起了紧密关系，既整合了社会力量，也传递了社会利益，是优化国家与社会关系的重要抓手。人民政协有助于将游离于国家之外的社会力量转化为受到党政体制领导的政治力量，有助于以制度化的方式把社会资源转化为政治资源，保证党和国家的繁荣与稳定。人民政协这一制度化平台，有助于解决由于社会力量不断壮大所带来的种种问题。

随着改革开放的深入推进，国家力量逐渐从社会领域中退了出来，给予社會充分的发展空间与自主权利。但是这一发展空间是有边界与约束的，即社会力量的发展及其利益诉求不能凌驾于国家利益之上，这就要求人民政协在持续发展中要受到党的领导。中国的党政体制一方面突出政治的引领与约束作用，牢牢把握社会主义的发展方向，要求人民政协在党政体制规定的边界内进行运转;另一方面要充分发挥人民政协的统战功能，加强国家与社会力量的联系，强化对社会力量的整合与团结。随着党、国家与社会关系的持续调整，中国的社会力量实际上在不断增强，人民政协的整合吸纳能力与利益传递能力也在不断增强，这就产生了人民政协各界别能力普遍增长的局面。

总而言之，界别及社会的内在赋能与党政体制及其所驱动的政治社会环境的外部约束，是人民政协制度功能生成与历史演进的双重动力。在这些力量的综合作用下，人民政协成为国家力量与社会力量的汇聚之地，成为国家与社会之间的中介与纽带。在中介功能的作用下，人民政协既能展现出国家的政治目标、发展意志，也能展现出社会的发展活力、基本面貌;既能强化党和国家的政治领导与社会整合，也能促进社会力量的利益传递与自主表达。人民政协由此平衡了政治力量与社会力量以及社会诸力量之间的利益张力，增强了党政体制的韧性与社会发展的稳定性，提升了国家建设力度与国家治理水平。