缅甸游离于区域价值链之外的政治经济学研究

王 淼，梁 坤，魏子龙，翟东升

(中国人民大学 国际关系学院，北京 100872)

缅甸是东盟各国中国土面积第二大的国家，不仅连接东南亚和南亚地区，也是中国联通印度洋的要道。自2011年起，缅甸经历了前所未有的经济和政治转型，西方国家也逐渐放松对缅甸的长期制裁。在多数亚洲国家发展放缓的情况下，缅甸在过去10年期间高达9.6%的年均经济增长率吸引了外界的关注。(1)张伟玉：《缅甸军人政权的转型逻辑》，北京：中国社会科学出版社，2018年，第175页。随着中国劳动力成本上涨，劳动密集型制造业开始向周边国家转移，给后者带来了经济快速发展的机遇。然而，在新一轮产业转移的过程中，拥有优越地理位置、丰富自然和人力资源的缅甸却没能发挥本国的潜在优势，未真正地参与到国际分工网络中。

经过多年谈判，《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)于2020年末正式签署，2022年1月1日开始逐步生效，全球最大的自由贸易机制就此诞生。作为RCEP的成员国，中缅两国在经贸、基础设施建设等领域合作潜力巨大。了解缅甸的全球分工角色，有助于在新形势下开辟中缅经贸合作新思路。本文在梳理和研究近年缅甸国内政治形式演变的基础上，分析缅甸制造业在全球价值链中所处的位置，探索缅甸未能真正融入全球生产网络的政治经济学机理。

一、关于缅甸参与国际分工的既有研究

对缅甸的制造业发展和全球分工的研究，大致可归为资源、企业竞争力和营商条件3个大的视角。第一类观点突出缅甸国内的资源因素。缅甸是东南亚油气储量最为丰富的国家之一，长期以来，天然气和石油是该国主要的外汇来源。然而，资源部门的繁荣增加了对本国非贸易产品的需求，对制造业的发展形成挤出效应。同时，缅甸军政府的裙带经济使得资源的出口收入未被用于国内基础设施建设，进一步导致作为参与国际分工网络主体产业的制造业趋于萎缩。除此之外，缅甸国内各股势力抢夺资源开采权，武装冲突不断，更是不利于缅甸的经济发展和吸引建设制造业稳定外资。(2)Peter John Perry, Myanmar (Burma)Since 1962: The Failure of Development, London: Routledge, 2007, p. 7; David Pick and Htwe Htwe Thein,“Development Failure and the Resource Curse: The Case of Myanmar”, International Journal of Sociology and Social Policy, Vol. 30, No. 5/6(2010), p. 267.所以，资源丰富的国情反倒成为一种“诅咒”，使缅甸陷入了政治、社会和经济贫困的循环。

第二类观点强调缅甸企业的国际竞争力因素。面对各国在全球价值链中的激烈竞争，长期以来很少接触外国竞争的缅甸企业在国际交往方面经验欠缺(如不了解或遵守国际质量、卫生和社会标准等)，无法与不同的国际参与者实现全球价值链的连通。此外，大部分缅甸适龄劳动力缺乏必要的知识和技能，并且企业很少投资于人力资本的开发，熟练劳动力的不足导致缅甸的劳动生产率远远低于大部分东南亚经济体。这意味着较之周边国家，缅甸企业无法充分利用区域和全球一体化带来的好处和机会。(3)Thomas Bernhardt, S. Kanay De and Giles Dickenson-Jones,“Myanmar SMEs’ Participation in ASEAN and East Asian Regional Economic Integration -With a Focus on Food and Apparel Manufacturing”, in Cassey Lee, Dionisius A. Narjoko and Sothea Oum(eds.), SMEs and Economic Integration in Southeast Asia, Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2019, pp. 170-286; Aaron Soans and Masato Abe,“Myanmar Business Survey: Data Analysis and Policy Implications”, UNESCAP, July 23, 2015, https://www.unescap.org/resources/myanmar-business-survey-data-analysis-and-policy-implications.

第三类观点聚焦于缅甸糟糕的营商条件。缅甸的基础设施建设状况极差，长年供电不足，交通运输不便。而且，缅甸的国际贸易政策缺乏稳定性，相关的法律法规存在空白，也没有配套的金融服务，同时关税结构非常复杂，非关税壁垒和关税弹性很大，国际贸易充满了不确定性，大幅增加了跨境交易的成本和时间。这进一步削弱了缅甸企业的国际竞争力，阻碍其顺利参与全球价值链。(4)Helen James, Security and Sustainable Development in Myanmar, New York: Routledge, 2006, p. 35; Vicki Thein,“International Business in Myanmar: Internal Constraints, Commercial Concerns and Challenges”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol. 27, No. 3(2008), pp. 4-33; Sean Turnell,“Banking and Financial Regulation and Reform in Myanmar”, Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 31, No. 2(2014), pp. 225-240.

上述三类视角对于了解缅甸的国际分工角色具有一定的帮助，但都存在不足。首先，就“资源诅咒”观点而言，作为拥有丰富能源储备的国家，如俄罗斯和澳大利亚，也能够以原材料供应方的身份积极融入全球分工网络。同为东盟国家且资源丰富的马来西亚，已经顺利地达成经济转型，实现了快速增长。可见资源诅咒并不是一个完美解释框架。其次，从缅甸企业竞争力的角度加以解释也存在问题。随着东亚国家的劳动力成本不断上涨，外资企业正重新定位生产地。大量适龄的廉价劳动力，而非劳动力技能，为缅甸生产简单制成品和进入价值链低端环节提供了机会。这使得缅甸国内劳动力在技能方面的不足并不构成明显的问题。最后，缅甸营商条件的解释同样存在缺陷。在2011年经济改革后，为吸引外资和促进出口，缅甸的硬件设施和规章制度都有了较大的改善。比起缅甸本国的营商条件，国际市场的准入限制对缅甸的国际贸易和外资流入影响更为明显。(5)John Pickles, Leonhard Plank, Cornelia Staritz and Amy Glasmeier,“Trade Policy and Regionalisms in Global Clothing Production Networks”, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, Vol. 8, Issue 3(2015), pp.381-402.

鉴于此，本文将探究缅甸制造业未能真正踏足国际分工网络的政治经济学机理。基于对缅甸国家能力和国际制裁影响的分析，本文认为缅甸孱弱的国家能力无法稳定国内政局、限制民族和宗教冲突，进而难以保障经济增长，而长期严厉的国际经济制裁则不时打断其参与全球价值链的进程。

二、缅甸制造业融入全球价值链的优势

缅甸不仅具备地理位置和自然人力资源的天然优势，且几十年来推行积极的对外经贸政策。随着全球经贸一体化的不断发展，缅甸一直试图发挥本国潜在优势，努力成为全球和区域生产贸易网络的一部分。

(一)优越的地理位置和丰富的资源

首先，缅甸拥有优越的地理位置，位于中国和印度两个新兴大国及其快速增长的市场之间，同时靠近东南亚经济体的密集生产网络。这使其不仅能够获得中间产品的供应，还能快速通达临近市场。因此，从全球价值链的角度来看，缅甸具备后向和前向一体化的地理优势。

同时，缅甸拥有丰富的自然资源。截至2019年，缅甸拥有1.2万亿立方米天然气储量，在东南亚地区仅次于印度尼西亚；(6)BP,“Statistical Review of World Energy”, 2020, p. 32, https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2020-full-report.pdf.森林面积几乎占东南亚各国森林总面积的40%，其中不乏各类有商业价值的木材品种。而且，缅甸拥有丰富的水资源，除水电开发外，农牧业和工业的发展均可以得到充足的支撑。农业作为工业的基础，为后者的发展提供原材料和发展动力。而能源储备作为生产力提升的硬条件，更是推动制造业高质量发展的重要保障。因此缅甸在融入以资源为基础的、与农业和食品相关产业的全球价值链方面有很大的潜力。

此外，缅甸还有大量廉价适龄劳动力。缅甸有5400多万人口，人口结构较为年轻，15—64岁的年轻人口占68%。与周边国家孟加拉国、柬埔寨和老挝相比，缅甸具备一定的适龄就业人口优势，且工资水平在东盟域内最低(如图1)。这在未来几十年将带来巨大的人口红利。对于外资企业来说，在年轻廉价劳动力丰富的缅甸，发展劳动密集型制造业具有很大的比较优势。而且，缅甸庞大的人口和消费需求使制造业市场具有巨大的增长潜力。缅甸的制造业既可服务于国内市场，也可推动其国际贸易。

图1 东盟各国人口与工资情况资料来源：根据世界银行(7)https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.POP.TOTL.，LO/ILOSTAT Global Wage Report 2020-21(8)https://www.ilo.org/global/research/global-reports/global-wage-report/2020/lang--en/index.htm数据计算。

(二)积极的对外经济政策

虽然在20世纪60年代后，缅甸一度“闭关锁国”以追求其“缅甸式的社会主义道路”，但为了改善缅甸长期积贫积弱的困境，以1997年加入东盟为标志，丹瑞领导的缅甸军方决定加强与周边国家的关系，以缓解西方经济制裁带来的压力。贸易和投资陆续对外放开。

在对外贸易领域，自90年代起，缅甸对贸易部门进行改造，迅速引入以市场为导向的改革，扩大出口与自由进口同步推进(如图2)。进出口公司的注册数量从1988年的零增加到2001年4月的2813家，到2005年6月达到19,494家。(9)Tin Maung Maung Than, State Dominance in Myanmar: The Political Economy of Industrialization, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2007, p. 388.1990—1992年先后出台的《商业税法》与《关税法》，成为缅甸政府鼓励进出口的法律依据。在此基础上，缅甸政府通过对多项产品(如大米、橡胶和动物制品)的出口免征商品税、取消上百种商品的许可证以及建立自贸区等方式不断扩大出口规模。

图2 1960—2020年缅甸对外贸易额(百万美元)资料来源：根据国际货币基金组织数据计算(10)https://data.imf.org/?sk=9d6028d4-f14a-464c-a2f2-59b2cd424b85&sId=1409151240976.。

同时，作为东盟成员，缅甸参加了所有东盟内部的协议，签署了东盟与澳大利亚、新西兰、中国、印度、日本和韩国的区域自由贸易协议。缅甸还与亚洲地区的孟加拉国、斯里兰卡、印度及一些东欧国家签订了双边贸易协定。缅甸甚至和美国于2013年5月签署了一份贸易和投资框架协议。2020年底，缅甸成为RCEP成员国(见表1)。

在外来投资领域，在2011年经济改革后，缅甸政府出台众多政策法规，不断放宽投资限制。2012年《缅甸联邦共和国外国投资法》和2016年新《投资法》等，都在不断扩大外资的适用范围，如取消合资项目中对外资的比例限制，减少外资受限行业等。2016新《投资法》向劳动密集型制造业、基础设施和农产品加工的项目投资提供所得税减免。(11)根据发展水平的不同，所得税可减免3年、5年或7年，欠发达地区的减免时间更长。2017年《缅甸公司法》允许外国投资者持有本国公司的股权(最高可达35%)，从而使外国投资者能够进入原本受限制的行业。2018年第25号指令授权外商能够100%持股从事零售和批发业务的公司。除此之外，《缅甸经济特区法》提供了更有吸引力的外资激励措施，投资审批权下放至每个经济特区的管理机构，包括5—7年的所得税豁免，无需许可证的进出口贸易，以及一些关税豁免等。

表1 缅甸签署的自由贸易协定

与鼓励外资同步推进的是缅甸金融领域的迅速放开。从2012年开始，缅甸开启汇率制度的自由化，由固定汇率制度转向有管理的浮动汇率制，官方汇率迅速跌至当时的黑市汇率水平。后缅甸又陆续通过了《外汇管理法》《缅甸中央银行法》及《金融机构法》，终结了缅甸的多重汇率，确立了中央银行的独立性。缅甸政府还取消了对经常性国外支付和转移的限制，使外资能够参与到银行业中。同时，缅甸取消实施了20年的外汇券，准许私人银行经营外汇业务，逐步放开外资保险公司和外资银行业务。2018年11月，缅甸银监会允许拥有本地许可证的外国银行向本地企业提供“任何融资服务和其他银行服务”。至此，缅甸的外汇交易实现较大程度的自由化。

在贸易、投资和金融的全面开放政策下，外国投资成为缅甸产业发展的资金主要来源。同时，缅甸参与国际贸易的程度越来越深，缅甸的制造业也试图融入全球和区域价值链，通过国际贸易和分工体系，成为全球和区域生产贸易网络的一部分。

三、缅甸的区域及全球价值链的位置与特征

过去几十年里，在全球经济一体化趋势的主导下，产业间的国际分工更加细化。许多东南亚国家都积极地融入这一进程，但对于缅甸来说，国内的政局动荡和西方国家的经济制裁使其被拒之于国际市场之外，在跨境贸易和投资流动中的参与度长期低于其他东南亚国家。在全球价值链中，缅甸制造业面临参与度低、处于低增加值生产端以及依赖东亚域内供应链和销售链三重困境。近年来，随着东亚产业链转移和中美贸易摩擦频发，全球价值链的“制造端”正逐步从中国转向周边国家，这也对缅甸制造业的发展和升级提出新的挑战。

(一)对外贸易角度的分析

缅甸的对外贸易总量较低，出口结构上以初级产品为主，近年来开始向以纺织品为主的制成品过渡。自2010年以来，缅甸的出口以每年10%以上的速度增长。但同周边国家相比，缅甸经济融入跨境贸易网络的程度较低，出口仅占GDP的21%，这一比例大大低于东南亚其他国家。从出口结构来看，长期以来，矿产品和农产品是缅甸的主要出口产品。2015年后，纺织品出口速度大幅提升，并于2019年成为缅甸出口占比最大产品(如图3)。除了纺织品之外，缅甸其他制成品(如鞋类、饰物)和以电子和机械零部件为代表的中间产品出口量仍非常小。可以说，目前缅甸的出口贸易仍集中于农产品、矿产品和金属等初级产品，消费市场集中在东亚国家。

图3 2001—2019年缅甸出口产品占比(%)注：其他产品占比过低，在此忽略不计。资料来源：根据缅甸统计信息中心计算，https://www.mmsis.gov.mm/.

在进口方面，缅甸以纺织原料、电子和机械“零部件”(中间产品而非最终产品)的进口为主。2010年零部件贸易在缅甸进口总额中只占11%，在出口总额中只占0.3%，相比之下，2020年缅甸的零部件贸易在进出口中占比有较大提升(进口34.8%，出口8.8%)，但这仍低于现今大部分东南亚国家的对应比例(如图4)。“零部件”进口占比的增加表明一个国家更多地参与生产的组装环节，其出口的增加则表明该国更多地参与到全球价值链，在全球价值链中的重要性更高。(12)Prema-Chandra Athukorala,“Production Networks and Trade Patterns in East Asia: Regionalization or Globalization”, ADB Working Paper on Regional Economic Integration, No. 56, August 2010.上述数据表明，缅甸对“零部件”产品进口的目的更多在于组装和国内消费，而非继续生产并进一步参与全球价值链。与此同时，东亚地区是缅甸制造业重要的原料供应地，中国、泰国和新加坡的商品占缅甸进口商品的70%。其中，中国是缅甸制成品生产的最大供应方，2019年缅甸进口最多的中间产品(电子和机械零部件、纺织原料、交通工具零部件)均主要由中国提供。

图4 东盟各国进出口中零部件贸易占比资料来源：根据UN Comtrade Database计算，https://comtrade.un.org/data/.

综上所述，缅甸的对外贸易体量较小，出口结构以初级产品为主，近年来开始向由制成品主导过渡，纺织产品成为缅甸制造业出口的重要组成部分，主要流向东亚国家。缅甸进口的产品以中间产品为主，是缅甸制造业装配生产的上游材料，由以中国为首的东亚国家提供。

(二)生产角度的分析

制成品贸易的增长意味着缅甸制造业的发展。从2004年到2018年，缅甸制造业的增加值从10亿美元上升到超过170亿美元，15年来平均年增长率接近25%，而同期世界各国平均值不到5%。但即便如此，缅甸制造业增加值总量仍然位于世界低端位置，在东盟10国内部仅高于柬埔寨、文莱和老挝(如图5)。同时，缅甸制造业的低增加值也体现在国内劳动人口就业结构上。到2019年，缅甸近一半的劳动力仍在农业部门工作，从事初级产品的生产活动，只有约17%的人在工业部门工作。

图5 2004—2018年东盟各国制造业增加值变化资料来源：根据世界银行数据计算，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NV.IND.MANF.CD.

除此之外，外国直接投资是拉动缅甸制造业发展的重要动力之一，且外资来源具有地区性。共有51个国家和地区对缅投资，除英国外，对缅投资前几位的国家大多来自亚洲，如新加坡、中国、泰国和中国香港是缅甸的主要投资来源地(如图6)。

图6 1988—2020年外国在缅甸投资占比(%)资料来源：根据Directorate of Investment and Company Administration(DICA)数据计算，https://www.dica.gov.mm/.

在外国投资行业方面，缅甸累计获得外来投资最多的领域是自然资源部门，其中电力部门和石油天然气部门分别占29%和26%。制造业获得外资存量排在第3位，约占14%，在2011年，这一比例还不到5%(如图7)。制造业的外国直接投资项目数量远远超过其他行业总和，其中纺织行业是外资的主要目标产业，投资主要来自中国、日本和韩国。在缅甸600家服装厂中，近三分之一是中国人投资的。(13)Casey Hall,“Chinese-Owned Garment Factories in Myanmar Attacked”，March 16, 2021, https://www.businessoffashion.com/news/china/chinese-owned-garment-factories-in-myanmar-attacked.纺织业属于大规模人力投入的劳动密集型产业，也是近年缅甸制造业参与国际贸易的主体产业。

图7 2005—2020年缅甸外商投资存量结构变化资料来源：根据Directorate of Investment and Company Administration(DICA)数据计算，https://www.dica.gov.mm/.

(三)缅甸制造业在全球价值链的位势分析

随着缅甸对外贸易的发展，其制造业也开始融入全球价值链，成为国际生产分工网络的一部分，所以除了分析缅甸的对外贸易结构和生产特点，还应通过衡量增加值贸易来反映缅甸的全球价值链参与度和位置。对于缅甸全球价值链参与程度和地位的衡量，本文采用Koopman等(2010)(14)Robert Koopman, et al.,“Give Credit Where Credit is Due: Tracing Value Added in Global Production Chains”, National Bureau of Economic Research, Working Paper No. 16426, December 2011.提出的参与指数和分工位置指数模型：

参与指数：GVC_Participationir=IVir/Eir+FVir/Eir

联合国贸发会主管编制的Eora数据库提供了1990—2018年全球价值链测算指数。经计算发现，缅甸的全球价值链参与度并不高，在东盟地区仅高于老挝和柬埔寨(如图8)。从丹瑞军政府掌权开始，缅甸积极参与国际贸易和吸引外资，全球价值链参与度上升幅度较大。2008—2015年间参与度出现下降是因为2007年8月缅甸爆发了所谓的“袈裟革命”，(15)“袈裟革命”(又称“藏红花革命”“番红花革命”)以僧侣为主要领导者，游行人数最多时达10万人。主要起因是燃油提价，是一场在西方势力的推波助澜下从油价风波升级至大规模运动的“颜色革命”。后续美国又发起多轮针对缅甸玉石贸易的经济制裁。(16)2008年4月，小布什签署《第13464号行政令》，冻结缅甸官员在美资产；同年7月，小布什签署《2008年汤姆·兰托斯禁运缅甸玉石法案》；2013年8月，奥巴马签署《第13651号行政令》，禁止进口缅甸翡翠和红宝石。同时，域外制裁和运输成本使缅甸的全球价值链参与更多集中在RCEP区域(如图9)。在2015年文官政府接管政权后，RCEP域外部分的参与度有小幅增加，这是因为欧盟重启对缅普惠制贸易优惠，且美国短暂地取消了大部分对缅经济制裁。

通过观察缅甸全球价值链的参与度构成，可以发现其主要通过国内间接增加值体现(DVX)，而外国生产的价值增量(FVA)在其出口中占比极少(如图10)。换言之，缅甸尚未参与到复杂的生产网络中，其进口—加工—再出口的能力较差。在90年代前期，外国增值在缅甸的全球价值链参与中的份额尚可衡量。之后由于军政府掌权和国际制裁，缅甸没能获得多少外国直接投资和进口产品，外国增值对价值链的参与贡献接近于零(2018年仅为0.14%，而东盟各国平均值为36%)。(17)“Global Value Chains in ASEAN: A Regional Perspective(Revised)”, ASEAN-Japan Centre, January 2019, p. 6, https://www.asean.or.jp/en/centre-wide-info/gvc_database_paper1.这意味着缅甸很少将进口材料(如零部件)用于出口产品，即缅甸的出口产品主要使用本国的材料，在复杂的产业链中更多的扮演原材料生产者的角色，大多数产业价值链条较短，结构较简单。

从细分行业来看，缅甸出口产品长期以矿产品和农产品等初级产品为主。根据计算，其矿产品在全球价值链中的参与度自上世纪90年代以来一路攀升，进入新世纪后也稳定在高位(如图11)。这得益于石油产业吸引的外国投资和矿产品的出口。与之相比，尽管在文官政府执政后，纺织产品的出口占比大幅增加，但是缅甸纺织产业在全球价值链中的参与度一直在低位徘徊，这说明缅甸纺织业并未充分参与到国际分工网络之中。电气机械与金属制品制造业参与度在2008年金融危机前波动上升，增长部分主要受国外进口增加而非本国出口影响，因此该类产品更多是用于国内消费，而非加工装配。由此可见，缅甸制造业参与全球价值链的程度并不深。

图8 1990—2018年东盟国家全球价值链参与度资料来源：根据UNCTAD-Eora数据计算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

图9 1990—2018年缅甸RCEP区域及域外价值链参与指数资料来源：根据UNCTAD-Eora数据计算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

图10 1990—2018年缅甸全球价值链参与度构成资料来源：根据UNCTAD-Eora数据计算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

图11 1990—2017年缅甸特定产业全球价值链参与度指数资料来源：根据UNCTAD-Eora数据计算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

通过进一步测算特定产业的全球价值链位置指数，可以发现，缅甸的石油天然气产业在价值链中的位置自上世纪90年代以来不断上升，说明缅甸作为石油、矿产出口国的地位在逐渐增强。虽然电气机械与金属制成品产业的位置指数较高，但鉴于该类产品在缅甸的出口中占比微乎其微，因此该指数更多反映了其他国家出口中的缅甸原材料供应商的地位(如矿石和油气能源)。纺织业在价值链的位置则一直在下游徘徊，结合前述参与度指数可知，尽管近年来缅甸纺织业出口体量迅速膨胀，但尚未参与到复杂的生产环节当中(如图12)。也就是说，缅甸制造业仍处于全球价值链的低端生产环节。

图12 1993—2017年缅甸特定行业全球价值链位置指数资料来源：根据UNCTAD-Eora数据计算，https://www.worldmrio.com/unctadgvc/.

总之，根据对贸易结构、生产特点和价值链模型的计算与分析，缅甸制造业在全球价值链的参与程度尚不深入，外国生产的价值增量在出口中占比很小，反映出缅甸在全球产业链中更多的扮演原材料生产者的角色，为东亚国家电子和机械制造提供矿物材料。缅甸的制造业位于生产流程的低增加值末端环节，需要从东亚国家进口大量中间产品，以完成对纺织材料的切割、制造和包装生产(CMP)，而生产的制成品也多出口到东亚市场(日本、韩国)。由此可见，即使缅甸具备诸多优势，其制造业却没有得到相应发展，也未完全融入全球价值链中。

四、缅甸制造业价值链分工的政治经济学分析

缅甸制造业发展中存在的问题，是许多不发达国家所共有的，即由于缺乏社会革命，未能建立起强国家，缅甸的国家机器被不同力量所分解，无法有效整合内部的人力物力去参与制造业的国际分工和竞争。不稳定的国内政局使得缅甸始终难以打开西方国家的消费市场，导致外部需求严重不足，进一步使缅甸制造业陷入发展困境，难以融入全球价值链。

诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿(Angus W. Deaton)认为，国家能力的缺失是一国贫困和落后的主要原因之一。一个国家的“脱贫”需要有效的政府治理、法治、有效的税收制度、产权保护以及公众信心等，即建立起一个有效政府来保障经济的增长。(18)[美]安格斯·迪顿：《逃离不平等：健康、财富及不平等的起源》，崔传刚译，北京：中信出版社，2014年，第195页。立国首先意味着对外独立和对内建立政治秩序、树立政治权威，这之后才谈得上经济发展。然而，缅甸的国家功能在很大程度上被军政府裙带经济、少数民族团体和宗教力量所肢解和取代。

作为二战后军人执政时间最长的东南亚国家，缅甸军政府在掌权过程中形成了强大的利益网络和严重的裙带经济。大部分矿石资源被走私出境，成为军方和裙带公司的收入来源，没有进入缅甸政府的正规系统。如缅甸的矿石产量几乎全部用于出口，大部分矿场的开采权限和收入被军方羽翼下的缅甸经济控股有限公司(Myanmar Economic Holdings Limited)和缅甸石油天然气公司(Myanmar Oil and Gas Enterprise, MOGE)所掌控。例如，通过贿赂政府官员，缅甸石油天然气公司低估采矿产值以逃避税款，采矿收入被存进不透明的“其他账户”而非转入国库。截至2018年，缅甸石油天然气公司的“其他账户”累计有46亿美元的收入，且不受国家预算程序的基本审查。(19)EITI,“Myanmar 2017-2018 EITI Report”, March 2020, https://eiti.org/document/myanmar-20172018-eiti-report.同样的，缅甸的玉石供应占全球供应量的90%以上，但约三分之二的玉石产品没有纳税。(20)Paul Shortell,“Losing Luster: Addressing Tax Evasion in Myanmar’s Jade and Gemstone Industry”, Natural Resource Governance Institute, February 11, 2019, https://resourcegovernance.org/analysis-tools/publications/losing-luster-addressing-tax-evasion-myanmars-jade-and-gemstone.虽然民盟在执政期间试图规范矿石行业，但军方的反对和利益交织的监管系统使该行业陷入持续的权力真空，改革进程被迫中止，最终巨大的玉矿财富大量流失，仅有少部分资源用于支持发展的需求和造福于缅甸民众。

在强大的利益网络里，缅甸军政府没有发展出财政汲取和转化的能力。面对少得可怜的社会资源，公民与政府间的信赖关系被一再削弱，缅甸公民经常通过直接拒绝和伪造合同逃避缴税。与此同时，缅甸教权的崇高地位进一步压制了政府的社会权威和国家职能的发挥。缅甸作为传统佛教国家，佛教徒占全国总人口的85%以上，僧侣有着极高的社会威望，受普通信众的尊重和供养。田野调查发现，缅甸的佛庙分布于街区乡村各处，由社区和居民及村民供养，佛教徒长期将主要收入奉予寺庙，导致政府难以发挥资源汲取这一核心职能。1980年至2011年，缅甸的税收能力持续下降(如图13)，即使在2011年首次产生民选政府后有小幅上升，仍然远低于世界平均水准。因此，缅甸政府无法提供公共产品和社会服务，难以保障制造业企业的经营与发展。

图13 1980—2018年缅甸税收收入占GDP比例(%)资料来源：根据世界银行，CEIC数据计算，https://data.worldbank.org/indicator/GC.TAX.TOTL.GD.ZS?locations=MM，https://www.ceicdata.com/en/indicator/myanmar/tax-revenue--of-gdp.

宗教神权在竞争财政资源、压倒政府社会权威的同时，佛教极端主义还给缅甸带来巨大的政治冲击和种族冲突。(21)Cavelle Dove,“Giving Trends in Myanmar: More than Merit Making”, Austrian Journal of South-East Asian Studies, Vol. 10, No. 2(2017), pp. 205-222.佛教僧侣积极地组织和参加反政府运动，如在8888运动中要求军政府进行民主和经济改革，后又通过“袈裟革命”抗议军政府对民生问题的忽视。同时，为维护宗教纯洁，佛教民族主义者多次针对穆斯林族群发起攻击，散布仇恨言论。面对国内复杂的宗教和民族关系，缅甸政府没能提出解决纷争的有效方式，而是不断打压少数民族，通过多部立法将穆斯林群体彻底排除在社会之外，(22)如《宗教皈依法案》、《婚姻法案》和《一夫一妻法案》通过禁止非穆斯林女性婚后改信伊斯兰教和禁止佛教女性与穆斯林男性通婚等规定来抑制缅甸国内穆斯林人口的增长。导致缅甸社会裂痕持续扩大，三分之一的财政支出都用于维护内部稳定。(23)贺圣达、李晨阳：《列国志：缅甸》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第155页。从2006年开始，缅甸军费支出持续大幅上涨，一度占到GDP的4%，而同一时期，缅甸在教育上的支出还不到GDP的1%(如图14)。

图14 缅甸国防支出占GDP比例(%)注：2006—2011年没有数据。资料来源：世界银行，https://data.worldbank.org/indicator /MS.MIL. XPND.GD.ZS?locations=MM.

2021年初缅甸军方以选举舞弊为由发起政变夺取政权，将总统温敏和国务资政昂山素季等人软禁，缅甸进入为期一年的紧急状态。这使得外资企业难以持续在缅经营，制衣行业面临致命打击，服装零售商(如H&M、Primark和Benetton)暂停从缅甸进口的订单，并计划将服装生产转移到孟加拉国、柬埔寨和中国等地。其他制造行业也因此遭受挫折，丰田汽车的工厂建设因政变被搁置，泰国工业城市开发商安美德集团公司(Amata Corporation)也无限延期了对缅甸工业园区的投资。(24)“Thai Amata to Slow Investment in $1 bln Myanmar Industrial Zone after Coup”, February 2, 2021, https://www.reuters.com/article/myanmar-politics-thailand-companies-idUSL4N2K82DV.政局的不稳定无疑打击了外国资本进入缅甸的意愿。

除此之外，缅甸的国家能力还受到少数民族地方武装的挑战。在古代时期，缅甸人中央王朝并未真正建立起强大的中央集权统治和实现彻底的国家统一，而英国殖民政府的分治政策更是为缅甸民族问题的激化埋下祸根。种族歧视长期根植于缅甸的法律和政治制度中，公民身份在很大程度上以种族为基准。主体民族缅族占全国人口的三分之二以上，在社会中享有特权地位，并在政府和军队中占据了大多数职位。而少数民族群体及其地区发展落后，在政府中的代表人数很少，少数民族的权利被不断削弱，甚至一度遭到清剿。(25)1982年的《公民法》规定，只有在1823年英国首次占领缅甸部分地区之前生活在缅甸的民族群体才是正式公民。这使得成千上万的少数民族(特别是罗兴亚人)被剥夺公民资格。根据2008年的宪法，只有正式公民才能享有大部分权利，如言论自由、投票和竞选公职。作为反抗手段，缅北地区的少数民族自缅甸独立后先后组建了几十支大大小小的反政府武装，以非法方式滥采玉石和其他资源，利用矿产、林木收入及地方武装，暴力对抗缅甸国防军。尽管在1988年后新军政府试图与少数民族武装握手言和，缅甸少数民族与中央政府间尖锐的矛盾和冲突却从未停止。

缅甸的财政收入不足而支出畸高，积累巨额财政赤字。这导致缅甸政府无力提供公共产品，电力供应严重不足，停电频率在东南亚是最高的，2016年平均每月11次，而柬埔寨只有1.4次，老挝更是只有0.2次。缅甸因停电造成的经济损失相当于在缅企业年销售额的2.5%，约为老挝的3倍。(26)World Bank Enterprise Surveys,“Myanmar Percent of Firms Experiencing Electrical Outages”, https://www.enterprisesurveys.org/en/data/exploreeconomies/2016/myanmar#infrastructure.且缅甸大多数高速公路和铁路线的运行状况都很差，海港容量不足，河运几乎不存在，大大增加了跨境运输的成本和时间，不利于缅甸制造业的发展。

不稳定的国内政局使外资缺乏信心，也使得缅甸缺乏制造业发展的外部需求。从上世纪90年代开始，美国以促进缅甸民族和解与民主治理为由，对军政府侵犯人权和不愿遵守1990年选举结果的行为实行严厉的经济制裁，后又联合欧盟多次针对缅甸国内民族冲突和民主制度问题发起制裁(如表2)。经济封锁使缅甸缺乏外部的资金和技术，且对大部分制造行业来说，贸易优惠制度(如普惠制资格)是企业选址的重要条件，严厉的经济制裁使缅甸难以吸引持续而稳定的制造业投资，更不利于其全球价值链的融入。面对来自美欧国家的谴责和孤立，缅甸军人政府一度在政治和经济上非常依赖中国。然而，中国作为制造业出口大国，虽与缅甸的经贸联系紧密，但自缅甸进口商品多为矿产能源而非制造品，导致发展制造业的外部需求严重不足。即使缅甸军政府试图通过民盟的上台实现在内政和外交上的和解，但新一轮的政变又昭示这种尝试的失败。缅甸仍处于前工业化状态，未真正融入国际分工网络。

表2 美欧对缅重大制裁

五、RCEP框架下缅甸参与全球分工的机遇与挑战

经过8年谈判，2020年11月，东盟10国与中、日、韩、澳、新五国终于签署了区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，标志着全球最大的自由贸易区应运而生。成员国间主要的贸易商品是制造业产品，纺织品、运输和电子设备的生产出口在该区域占主导地位。RCEP的达成不仅有利于区域分工网络的整合和优化，还将推动缅甸制造业的发展和区域价值链的融入。缅甸迎来新的发展机遇。

首先，RCEP为缅甸的出口贸易和吸引外资提供新的竞争力。RCEP采用区域原产地累积规则，用区域内累积附加值的方式来确定原产地。在双边贸易协定中，一般要求出口产品中包含30%—60%的原产国增加值。(27)汪沛：《RCEP原产地规则差异比较》，《中国海关》2021年第8期，第43页。对于像缅甸这样处于低端生产环节的国家，出口产品中所包含的增加值难以达到这个比例，因此很少享受到关税优惠。RCEP统一的原产地规则在计算出口产品的原产地成分时，进口自区域内所有成员国的增加值均可被累积计入，且要求累计区域价值成分达到40%即可享受关税减免。(28)《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)第三章原产地规则，中国自由贸易区服务网，http://fta.mofcom.gov.cn/rcep/rcep_new.shtml。在这一规则下，缅甸从RCEP伙伴国进口的制造原料都可被算作为缅甸的原产地成分，使缅甸出口的制成品更容易获得关税优惠。而且，考虑到区域内部分国家的相对不发达状态，RCEP给老挝、缅甸、柬埔寨3个“最不发达国家缔约方”提供特殊和差别待遇。如贸易救济部分禁止了其他成员对3国采取贸易保障措施，也延长了3国实施反倾销和反补贴的时限，使区域内工业竞争力较弱的国家能够适度保护其“幼稚产业”。(29)王雪莹、翟东升：《日本重回亚洲，中美关系波澜再起！RCEP：千年来中国主导的东亚贸易体系归位》，新财富，2020年12月14日，http://www.xcf.cn/article/76069ceb3db911eba5e27cd30ac30fda.html。协定生效之日，3国只需取消30%的贸易关税(其他国家需取消65%的关税)，比起其他国家需至少开放100个领域的市场，缅甸只需开放80个即可。这无疑有利于提升缅甸企业的国际竞争力，吸引更多外商投资进入缅甸劳动密集型产业，填补其基础建设资金缺口，带动缅甸工业能力的发展。

其次，RCEP能够推动缅甸在协定区域内价值链的参与。如前所述，缅甸制造业十分依赖东亚域内的供应链和销售链。RCEP的签署将优化海关通关程序，提升贸易便利化，增强区域内各生产和资本要素的流动。这不仅有利于缅甸纺织业从中国进口纺织原料，更是利好缅甸在东亚3国的销售市场。面对随时会失去的欧美普惠制待遇，除了向日韩出口服装，未来中国亦可能成为缅甸服装出口的目标市场。(30)2019年缅甸只有1.3%的服装出口到中国，尚有较大的提升空间。同时，随着劳动力成本的增加，中、日、韩将增加对周边国家制造产业的投资，逐步转移劳动密集型或者环境成本敏感型生产环节。RCEP协议降低了投资壁垒，扩展了投资自由化的范围，这无疑将提升域内各国对缅投资和入缅经营的便利性，推动缅甸制造业在区域价值链的融入。

最后，RCEP有助于提升缅甸制造业的发展水平。缅甸高度依赖强调人员流动的传统跨境贸易，然而新冠肺炎疫情的爆发令传统贸易受到极大打击，跨国企业必须进行数字化和自动化创新，以适应后疫情时代跨境贸易的不便。RCEP的签订将增加高新技术企业的出口机会，促进缅甸的电商基础设施建设(如物流、仓储和支付系统)，推动跨境贸易和投资的数字化转型，直接影响缅甸国内制造业的发展模式。除此之外，缅甸拥有大量适龄劳动力，但人均受教育水平较低，增加跨境贸易和投资活动的便利程度，能够推动成员国间教育资源的高效流动与配置。目前，中国已有部分培训缅甸服装企业的合作项目。在RCEP的框架下，域内各国有望加强在职业教育和技术培训的合作，将缅甸丰富的劳动力资源转化为有生产力和创造力的优质人力资本，进而带动制造业向高技术生产环节过渡。

然而，缅甸能否真正搭上RCEP的便车仍存在不确定性。例如，东盟10国约占缅甸出口贸易的四分之一，但各国分别处于不同的发展阶段，国家间经济结构并不互补，在部分轻制造业领域还存在竞争。虽然RCEP能够扩大缅甸与中日韩3国的贸易往来，但未必会进一步提升在东盟内部的贸易，甚至会因原有自贸协定的出口优势消失而面临出口损失。(31)Sithanonxay Suvannaphakdy,“Assessing the Impact of the Regional Comprehensive Economic Partnership on ASEAN Trade”, Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 38, No. 1(2021), p. 133.除此之外，东盟地区存在较大的制度过剩问题，各机制均以促进相关区域的可持续发展为综合目标，导致合作平台功能重叠和资源竞争。在机制功能无突出特色的情况下，外界将很难区分各个平台的作用，RCEP在该地区的实践成效也将难以凸显。而且，缅甸若想从RCEP中获得更大的收益，就必须克服国家能力的不足并实现同西方国家在政治上的和解，尽快解决治理体系和种族人权的争议。近期，新一轮政治动荡和大国制裁使缅甸经济处于崩溃的边缘，短期内RCEP的红利恐怕难以在缅甸显现。

六、结语

缅甸具备地理位置、自然资源和对外经济政策优势，但孱弱的国家能力和缺乏外部消费需求导致缅甸无法有效整合国内资源参与制造业的国际分工，长期处于低增加值生产环节且极度依赖东亚域内供应链和销售链。在中美脱钩和逆全球化的大背景下，东亚区域经济合作并未停滞不前。作为东亚地区最大的经济体和东盟各国最大的海外市场，中国应积极探索区域合作的新思路。在了解缅甸的全球分工角色和政治经济背景的基础上，中国可以通过提供资金、组建机构、建立合作框架等方式，积极向缅甸社会提供公共产品，分享中国在教育、卫生和基建等领域的经验做法。在建设经济特区、工业园区和产业新城类项目的过程中，强化中国的规划引导作用，从而推进缅甸的国家治理效能，激发中缅在经贸、投资和基础设施建设等多个领域的合作潜能，为RCEP的顺利实施和缅甸制造业的发展升级开辟新的途径。