英国议会法令立法后评估的得失及启示

[摘 要]英国议会法令立法后评估制度采取了议会与政府分工原则下的两阶段模式，但是其系统性和刚性都不强。该制度推行后，政府部门立法后评估日趋规范，而议会立法后评估却裹足不前。两阶段式立法后评估的制度设计几乎没有实际运转，难以促使政府改进其立法工作。两阶段模式可能造成下议院谨慎对待第二阶段立法后评估。政府主导立法后评估、制度化程度偏低、缺乏成熟的立法后评估指标这些因素可能阻碍了立法后评估的良性发展。这些教训值得我们警惕。英国在评估对象的选择、引入第三方参与等方面的经验也值得我们学习。

[关键词]英国 议会法令 立法后评估 立法技术

[作者简介]樊安，昆明理工大学法学院副教授，云南省地方立法研究院研究员，法学博士（昆明 650500）

[DOI编号]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.03.007

一、预期目标、功能定位和工作思路

议会法令是“英国国王经上下两院的建议和同意所制定的法律”[1]24，是英国最重要的一类制定法[2]1。一部议会法令出台后，它的政策目标（亦即立法宗旨）是否得以实现？它产生了怎样的实际效果？准确回答这些问题则是提高英国立法质量的必要前提。

2004年之前，英国已经通过一些非常规评价工作去监测议会法令的立法质量、实施情况以及实际效果。非常规评价工作主要包括政府部门针对议会法令的内部评测（internal review）、法律实施情况检查（post-implementation review）以及包括日落条款在内的任何法定条件所触发的评测活动。参见Cabinet Office， Guide to Making Legislation，p293， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后访问。然而，上议院宪法委员会对上述工作的效果并不满意。在它的首倡下，经过议会和政府两方面的共同努力，相关过程，参见The Constitution Committee， Parliament and the Legislative Process， para. 165， https：//publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldselect/ldconst/173/173.pdf;Law Commission， Post-legislative Scrutiny ， pp.8-10， http：//www.lawcom.gov.uk/project/post-legislative-scrutiny/;The Lord Privy Seal， Leader of the House of Commons and Minister for Women and Equality， Post-legislative Scrutiny： The Government's Approach， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228516/7320.pdf，2021年12月15日最后访问。英国正逐步建立起一套以议会和政府分工为基础的两阶段制度将议会法令立法后评估工作纳入常规化轨道。

我们可以从相关报告中了解英国议会法令立法后评估工作的预期目标、功能定位和工作思路。通过立场中立的技术性手段准确地评测立法的质量和实效，这是英国立法后评估的主要预期目标。总体而言，人们认为，常规性立法后评估很可能会产生诸多积极效果，从而有助于提升未来立法的质量。具体而言，英国议会法令立法后评估制度的功能定位包括：第一，考察议会法令在实践中是否取得预期的效果;第二，推进正在进行中的更好规制工程（Better Regulation）关于更好规制工程，参见[英]罗伯特·鲍德温主编《牛津规制手册》，宋华琳等译，上海三联书店2017年版，第290至310頁。;第三，促使人们（尤其是政府和议会）在立法准备阶段和立法审议阶段对法案的实施及其可能效果予以更多考虑和重视;第四，促使议会法令更好地传达和落实立法者所设定的政策目标;第五，甄别成功的立法经验并加以宣传推广，总结失败的立法教训并防止以后再犯类似错误[3]8-10。

英国议会法令立法后评估工作的总体思路：政府各部门首先对调整事项属于自己职责范围的议会法令进行后评估，然后将评估情况制成立法后评估简报，呈交负责监督该部门工作的下议院部门监督委员会。下议院部门监督委员会在阅读简报之后，研究决定是否需要对已受政府部门评估的法令开展进一步的后评估。如果它认为进一步的后评估确属必要，那么则由它来负责组织实施相关评估工作。例如，《2005年博彩业法》所调整的事项属于文化、传媒与体育部的职责范围。负责监督文化、传媒与体育部的下议院部门监督委员会是文化、传媒与体育委员会。根据政府的思路，文化、传媒与体育部首先对《2005年博彩业法》进行后评估，然后将评估情况制成简报提交给下议院文化、传媒与体育委员会。文化、传媒与体育委员会则会负责决定是否有必要进一步评估该法令。关于政府部门立法后评估和下议院部门监督委员会立法后评估的区别，请见本文“制度特征：议会与政府分工原则下的两阶段模式”这一部分。

由于英国议会法令立法后评估制度的系统性和刚性都不强，也有人称其为立法后评估的半制度化进路（semi-systematic approach to Post-Legislative Scrutiny）[4]16。出乎意料的是，这一个两阶段制度实际运作后，政府阶段的立法后评估工作照章运转，而议会立法后评估却并未成为常态工作。本文考察英国议会法令立法后评估制度的具体安排、实施现状以及其间的各种分歧和困难，分析英国困境的可能缘由，并思考我国开展立法后评估工作可能需要注意的一些技术问题。

二、制度特色：议会与政府分工原则下的两阶段模式

（一）政府部门立法后评估阶段

1. 评估对象

哪些议会法令应当接受立法后评估？英国政府并没有试图设立一套选择标准，而是给出两方面的考虑因素：一是时间因素。一般而言，一部议会法令获得批准正式出台3年后5年内，应当接受后评估。二是明确列出不需要后评估的法令类别，以排除法来限定评估对象的选取。一些种类的法令不需要进行后评估，相关政府部门也不需要向相关下议院部门监督委员会解释不进行后评估的原因。这些不需要后评估的法令包括：整合立法类法令、财政拨款类法令、税法重述类法令、法律清理类法令、私人性法令和军事类法令。对于另外一些种类的法令，经过与下议院部门监督委员会达成一致意见，政府部门可以不评估。这些不需要后评估的法令包括：已经被废止的法令;政策意义或实际意义极为有限的法令;即将或正在接受其他种类审查的法令;其他政府部门已经答复下议院部门监督委员会关于法令相关情况的质询的法令。参见Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.294-295 Chttps：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation ，2019年4月2日最后访问。

2. 评估主体

政府部门立法后评估由承担处理特定议会法令所调整事项之职责的相关政府部门来组织实施。由于部门职责的调整，如果在某部议会法令出台后，其所调整的事项由立法时的甲部门划归乙部门管辖，那么该议会法令的立法后评估工作应当由乙部门负责。政府部门通常会自行实施评估工作，有时也会把全部或者部分评估工作委托给其他具备相关专业能力的个人或机构。

3. 评估内容

政府部门立法后评估主要是回答以下问题：第一，法令文本是否较好地传达立法者所设定的政策目标？第二，法令有没有得到良好实施？立法后评估有时可以发现执法工作的不足，并针对执法工作提出建议。例如，上议院对收养法进行后评估时，调查发现，收养过程的拖沓、收养者人数偏少主要是由于执法不力造成的。参见The Select Committee on Adoption Legislation， Adoption： Post-Legislative Scrutiny Report， para.13， http：//www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/adoption-legislationcommittee/publications/， 2019年4月2日最后访问。第三，法令在实施后产生了什么实际效果？第四，当社会情势发生变化时，法令是否具有足够弹性？第五，未来的决策者能够从法令的实施效果中得到什么经验教训？

4. 评估程序

政府部门在进行后评估时，除了调用政府所掌握的信息资料外，一般还会通过政府咨询工作程序向包括利害相关者在内的社会各界人士收集有关法令的各种意见和建议。政府咨询工作程序主要包括12个步骤：第一，设定咨询议题;第二，确定咨询目标;第三，确定需要咨询的对象群体;第四，确定咨询方法;第五，计划咨询活动和编写咨询公告;第六，办理相关手续;第七，公布和分发咨询文件;第八，宣传此次咨询活动;第九，开展至少一次为期不低于12个星期的公开书面咨询，同时尽可能举办其他咨询活动;第十，整理和分析所收到的意见和建议;第十一，对前述意见和建议作出反馈;第十二，对此次咨询工作作出评价[5]144。资料显示，政府部门基本做到了严格依照上述程序开展立法后评估工作。

5. 评估时间

英国政府并未对政府部门立法后评估的所用时间作出专门规定。笔者也没有办法从政府部门立法后评估的简报中推算出政府部门立法后评估的大概用时。根据英国政府《咨询实务准则》，一次完整的政府咨询大概需要200天左右的时间[5]。那么，政府部门立法后评估的耗时估计一般应该在1年之内。

6. 评估成果及其运用

第一阶段后评估完成后，政府部门会制作政府部门立法后评估简报。简报标题的一般表述是《政府xx部门就xx法令立法后评估致下议院xx委员会的简报》。

尽管政府部门立法后评估不是对议会法令的全面后评估，然而后评估简报也应当提供足够的信息以使相应下议院部门监督委员会或其他议会机构能够决定是否應当启动第二阶段的后评估。简报必须包括7方面内容：第一，议会法令的立法宗旨。立法宗旨也就是法令背后的政策目标。对于那些没有讲明立法宗旨的法令，政府部门只能通过立法时的其他材料来提炼立法宗旨。通常可资利用以提炼立法宗旨的材料主要有说明性注释说明性注释（explanatory note）是立法提案人为了帮助议员以及其他读者更好地理解法案而撰写的解释性材料。它们通常试图说明立法的背景和宗旨，更详尽地阐述法案条文的含义。它们虽然与通过表决后的议会法令一起公布，但却不属于法令的正式组成部分，也未经议会批准。参见前注[2]，第295-299页。、规制影响评估报告规制影响评估属于立法前评估。在中国，规制影响评估曾被一些研究者误认为是立法后评估。以及立法提案人向议会所做的其他说明。有时候，立法时所设定的政策目标可能不再切合后评估时的实际情况，那么政府部门就应当在后评估简报中指出这种情况。第二，议会法令的主要制度安排。当一部法令修改了先前的法令时，简报应当交代清楚新法是如何修改旧法的。第三，议会法令的实施情况。这包括在什么时间以及何种情况下法令的哪些规定以何种方式被实施;哪些规定没有得到实施及其原因;法令所赋予的哪些权力没有被行使及其原因。第四，为了实施法令，出台了哪些配套的次级立法（例如行政法规、指引性文件以及其他规范性文件）。简报应当用清单给出这些配套法规和文件的基本情况（例如标题、制定主体、日期、宗旨和适用范围）。第五，法令引发的法律问题，即引起社会公众关注的法律难题。例如，由法令引发的诉讼案件或者议会辩论。第六，在本次政府部门立法后评估前，由政府、议会或其他机构对法令进行的审查和评估工作情况。第七，初步后评估结论，即就法令是否或者在多大程度上实现了立法的政策目标作出初步判断，对法令的实际运行状况给出总结。参见Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.296-300， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后访问。

简报在提交给下议院部门监督委员会的同时，以政府公文的形式公开发布，其电子版一般被登载于政府部门官网。政府部门还要将简报抄送给一些与立法工作息息相关的重要机构和个人，包括上下两院领袖以及上下两院多数党领袖、议会事务与议会立法工作秘书处、内阁事务部议会事务顾问、法案起草专员办公室、首相办公室负责立法工作的私人秘书以及内阁秘书处立法工作负责人。参见Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.300， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后访问。

（二）议会立法后评估阶段

1. 评估对象

在收到政府部门立法后评估简报之后，如果下议院部门监督委员会决定对被评估法令进行更全面深入的后评估，便进入议会立法后评估阶段。这一阶段的后评估，既可以称为议会立法后评估，也可以称为下议院部门监督委员会立法后评估。下议院根据何种标准来判断是否有必要启动立法后评估的第二阶段？笔者并没有找到答案，一是因为笔者没有找到关于上述标准的官方文件，二是因为很少有法令实际进入立法后评估的第二阶段。如后文所述，自2008至2013年，仅有4部法令被议会选中进入下议院部门监督委员会立法后评估阶段。笔者实在没有办法依凭仅有的4次部门监督委员会立法后评估总结提炼出选择标准。

2. 评估主体

当某政府部门把关于某部议会法令的立法后评估简报呈交给相关下议院部门监督委员会，若该委员会认为有必要进一步评估该法令，那么该委员会就是该法令的议会立法后评估阶段的负责者。实践显示，下议院部门监督委员会可能聘请各方专家组建专门的临时工作组直接进行评估工作，也可能把全部或者部分评估工作委托给其他具备相关专业能力的个人或机构。

3. 评估内容

议会立法后评估所关注的问题与政府部门后评估阶段没有本质上的差别。在評估内容方面，立法后评估的两个阶段最大的差别在于，议会立法后评估一般会分层级、分主题对被评估法令的整体和各个子项机制进行更为细致的调查、分析和评测。

4. 评估程序

下议院部门监督委员会在进行立法后评估时，按照不同的方式采用不同的工作程序。当下议院部门监督委员会直接就特定议会法令的相关情况向相关政府部门开展后评估调查时，通常依照议会质询制度的工作规则进行书面质询。此类书面质询的详细程序，参见唐晓：《英国议会质询制的程序和规则》，载《人大研究》2003年第12期，第40-42页。下议院部门监督委员会也会通过类似于前述政府咨询工作程序的咨询活动直接收集社会各界对于被评估法令的意见。实践表明，下议院部门监督委员会更加倾向于后一种工作程序。可能的原因是，在下议院部门监督委员会看来，政府部门之外的利益相关者和其他社会公众对法令的看法很可能会不同于政府部门，这可能会有助于更为全面、深入地评价法令。当下议院部门监督委员会将立法后评估的部分工作委托给特定个人或机构时，特定个人或机构则可以自行决定如何开展相关工作。

5. 评估时间

实践显示，在收到政府部门立法后评估简报之后，下议院部门监督委员会一般会在1年内完成第二阶段立法后评估工作。下议院部门监督委员会对《2000年信息自由法》《2005年博彩业法》《2006年慈善组织法》和《2007年精神卫生法》的第二阶段立法后评估分别耗时7个月、9个月、10个月和1年。

6. 评估成果及其运用

下议院部门监督委员会在完成后评估工作之后会制作议会立法后评估报告。此类报告标题的一般表述是《下议院XX委员会关于XX法令的立法后评估报告》，一般会公开发布，其电子版会被登载于下议院官网。

议会立法后评估报告通常会就日后的立法工作向政府提出建议。在议会立法后评估报告出台后3至6个月内，相关政府部门应当就报告指出的问题作出书面答复，交代今后的工作思路[4]11。政府既可以直接以政府公报的形式公布自己的答复，也可以以简报的形式把答复呈交给下议院部门监督委员会[6]。

三、实施现状：实际效果不尽如人意

（一）议会实际完成的立法后评估数量偏少

如上文所述，自2008年，英国逐步建立起半制度化的议会法令立法后评估制度。自同年起，英国政府各部门开始按照政府关于立法后评估工作的安排，向相应的下议院部门监督委员会提交政府部门立法后评估简报。2008年11月，北爱尔兰事务办公室（Northern Ireland Office）向下议院北爱事务委员会提交了《北爱尔兰事务办公室就〈2005年北爱尔兰选举登记法〉后评估致下议院北爱事务委员会的简报》。这是政府第一次向议会提交政府部门立法后评估简报[7]。该简报的正文仅有两页，内容非常简单。此后，政府部门频繁开展立法后评估。自2008年3月20日至 2013年5月23日，英国政府共向议会提交过58份立法后评估简报[8]9。与政府的动作频频形成强烈反差的是，议会启动第二阶段后评估的情况极为鲜见。上述58份政府部门立法后评估简报被呈送议会之后，仅有4部法令被议会选中进入下议院部门监督委员会立法后评估阶段，占比不到7%。

为了避免重复工作，英国议会和政府通常会就后评估对象的选取进行非正式沟通。实践中，下议院部门监督委员会也未曾与政府开展事先沟通，在不存在政府部门立法后评估简报的情况下，直接对议会法令进行立法后评估。参见Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.16， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2021年12月15日最后访问。遗憾的是，笔者没能查到下议院部门监督委员会曾经直接对哪些议会法令进行立法后评估。乌瑞兹（Vrieze）和哈森（Hasson）也没有列明那些直接受到下议院部门监督委员会后评估的法令。然而，即便如此，议会实际完成的立法后评估数量依然偏少。2014年至2017年，受到议会后评估的法令数量虽然有所增多，但也只有7部[9]303。我们有理由怀疑，数量如此稀少的议会立法后评估很可能难以实现对立法质量的及时监控，难以充分实现探索建立议会法令立法后评估制度之初的预期目标和功能定位。

（二）议会立法后评估难以促使政府改进其立法工作

议会法令制定过程中，政府的地位非常重要。议会法令法案的起草工作由政府内阁事务部下设的法案起草专员办公室具体承担。法案起草专员会同法案拟调整事项所涉政府部门的工作人员，一般历经5个月的艰辛努力，才能草拟出可以在下次议会会期提交审议的法案。关于立法起草的分工和过程，参见参考文献[2]赞德书，第23至42页。统计结果显示，“大多数法案都是由内阁成员提出”。参见参考文献[2]赞德书，第103页。也就是说，议会法令的法案大部分都是政府提出的。这意味着，要从源头上提高立法质量，首先需要政府改进自己的相关工作方式方法。然而，改进工作说来简单，做起来又谈何容易。为了考察由议会开展的立法后评估是否卓有成效地促使政府改进其立法工作，卡吉尔（Caygill）博士梳理分析了2005年至2017年间议会（包括上下两院的一些委员会）在完成立法后评估之后向政府提出的504项建议，考察了政府对这些建议的采纳和落实情况。由于卡吉尔博士所分析的议会立法后评估的绝大部分属于因探索建立议会法令立法后评估制度而开展的后评估，因此他的研究结论让我们得以便捷地了解议会开展的立法后评估的实际效果。他的研究表明，在促使政府完善立法工作从而提升立法质量方面，议会开展的立法后评估的实际效果很可能极其有限。之所以如此，主要是由于以下原因：第一，为了使改进立法工作的建议更容易被政府接受，在立法后评估后，议会更倾向于向政府提一些细微和中庸的建议。第二，即便议会所提的建议极其细微和中庸，也只有小部分（39%）能够得到政府的认同，且只有更少的一部分（14%）被政府付诸实施。See Thomas Caygill， “Legislation Under Review： An Assessment of Post-Legislative Scrutiny Recommendations in the UK Parliament”， The Journal of Legislative Studies， vol. 25（2）， pp.295-313.由此也可以看出，议会法令立法后评估制度实际运行效果的确不尽如人意。

四、英国的得失及其可能启示

我们应当时刻注意，由于政体和国情的巨大差异，要谨慎考虑英国的制度对中国的参考意义。但是，认真考察英国议会法令立法后评估制度的预设目标、建立过程、具体安排、实施现状以及其间的各种分歧和困难，可能有助于我们更为清晰和深刻地认识立法后评估的潜在局限、功能定位、运行机理和实践难题。总结英国的经验教训可能有助于我们更好地反思中国的立法后评估工作。在发现外国的制度和实践对我国的启示意义时，我们应当首先关注这些制度和实践的教训，并在此基础上，去总结它们好的经验和做法。如此这般，我们更可能避免不由自主地过分夸大外国制度的普适性。因此，本部分将首先谈英国的教训，再谈其经验。

（一）英国的教训及其启示

1. 两阶段模式可能造成下议院过分謹慎地对待第二阶段立法后评估

英国人认识到，立法后评估不是万能的，不能忽视其局限性。立法后评估至少可能产生两方面副作用：首先，立法后评估需要投入大量的人力物力，势必给公共财政带来不小的压力。因此，在评估过程中，应当尽可能减少重复工作，充分利用已有的数据和信息，以降低立法后评估的成本。在进行立法后评估时，英国议会和政府一般都会充分援引先前各类评估的结论和材料，尽量避免重复工作。例如，根据日落条款以及法律实施情况检查相关规定开展的评估活动。参见，Cabinet Office， Guide to Making Legislation，p289， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后访问。

当然，援引先前相关评估的结论和材料并非完全接受先前结论。评估者会根据此次评估的调查结果来判断先前的评估。例如，英国卫生部在评估《2007年精神卫生法》时就曾多次参考英国精神卫生联盟（Mental Health Alliance）针对该法令的相关调研意见。参见Department of Health， Post-legislative Assessment of the Mental Health Act 2007： Memorandum to the Health Committee of the House of Commons， paras.42 and 61， https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228522/8408.pdf， 2021年12月15日最后访问。其次，立法后评估可能导致人们再次争论立法当时已经争论过的问题。如果人们看到一些属于政治立场选择的问题被重新提起、重复争论，他们可能就不太愿意支持立法后评估。可以看出，两阶段模式立法后评估制度的设计理念充分地考虑了前述两方面副作用。

一方面，两阶段模式立法后评估制度将第一阶段的政府部门后评估规定为必须做的工作，这有助于实现上议院宪法委员会在首倡立法后评估时所追求的目的，即敦促政府更加重视立法质量而非总是忙于向议会提出制定新法的议案。该制度将第二阶段的下议院部门监督委员会后评估规定为可以选做的工作，这样又可以避免议会不必要地重复政府已经做过的工作，尽可能地降低立法后评估的成本。然而，这种对第二阶段后评估的极富弹性的安排不足以形成促使下议院自行开展立法后评估的外部动力。在近年持续财政紧缩的大背景下，英国议会的各方面预算并不宽裕。很可能出于成本的考虑，下议院部门监督委员会选择了尽量少进行第二阶段立法后评估。至于议会方面为什么甚少启动第二阶段的立法后评估，目前并没有成文的原因分析。2017年，在剑桥大学法学院访学期间，笔者就此问题专门请教英国公法学权威费尔德曼（David Feldman）教授。他对此状况表示遗憾，并隐晦地指出，最主要的原因可能是议会在人力和财力方面的紧缺。我们应该注意到，英国立法后评估制度几乎是同英国当前这一轮漫长的公共财政紧缩时期同步开始的。

另一方面，英国极力避免在立法后评估中对涉及政治权衡和利益平衡的法律条文作出评价。政治权衡和利益平衡均属于立法中的重要政治因素。议会法令的立法过程本身就是政治权衡和利益平衡的过程，从白厅阶段到威斯敏斯特阶段，不同党派、利益集团和势力之间存在反复博弈。参见参考文献[2]赞德书，第126至130页。议会法令文本实质上就是前述政治博弈结果的载体。特定法令的某条款关于某个国家机关职权职责配置是否符合善治的理念？某条款为某类人赋予的特权是否符合公平正义的精神，是否造成对另一些人的歧视？这些问题都非常重要，但它们显然不能够由立法后评估来回答。因为，从事立法后评估的人员不是以选举方式选出而有资格合法地代表人民的议员。如果立法后评估工作过分地涉足政治权衡和利益平衡领域，那么它就不再符合最初对它的定性，即立法后评估只是一种关注立法质量的立法技术。很可能出于避免再次引起不必要的社会争议，从而导致立法后评估的合宪性遭到质疑，下议院部门监督委员会选择了尽量少进行第二阶段立法后评估。

尽管两阶段模式的制度安排可能导致下议院选择尽可能少开展第二阶段立法后评估，然而笔者认为英国想要控制立法后评估规模和成本的意图是值得肯定的。我们应当把立法后评估控制在适度的范围内，不应无节制地开展大规模立法后评估工作。否则很可能造成资源浪费。我们应当强调，立法后评估要向前看，要以确保发现尽可能多的立法质量缺陷并提出改进建议为目的，要提建设性意见，而不是为了挑起旧的争辩，不是为了追究责任。

我们可以将立法后评估和立法前评估相结合，双管齐下争取实现立法质量的提升。立法后评估属于立法技术中的事后补救手段，具有先天的滞后性。在立法过程中，就应当充分考虑如何为有效后评估打好基础[10]9。英国《政府立法工作指引》中要求，政府部门在立法准备阶段，要尽量通过立法影响预估、说明性注释以及其他说明材料阐明立法宗旨，以便充当立法后评估的评估标准。参见Cabinet Office， Guide to Making Legislation，pp.292， https：//www.gov.uk/government/publications/guide-to-making-legislation，2019年4月2日最后访问。中国可以尝试在立法草案说明中更加明确、详细地阐述立法宗旨以及条文的设计理念和设计思路，以便立法草案说明能够被当作立法后评估时的重要标准性文件。

立法后评估的功能定位问题在中国立法后评估工作中同样存在。有学者指出，当下对于立法后评估的定位不清，使其承担了立法前相关审查机制所应担负的功能。立法后评估应当着眼于查明被评估法律在颁行后的新的社会情势中是否面临合法性、合理性以及可操作性方面的问题[11]。虽然笔者不完全赞同上述观点对于立法后评估的功能定位，但却同意该观点所持的一个主张，即不能过于扩大立法后评估的评估内容。立法后评估的功能定位是一个重要的问题。但是，限于篇幅，本文不对其展开论述。

2. 政府主导立法后評估可能不利于立法后评估的良性发展

在英国，无论是在立法后评估制度的创立过程中，还是相关制度安排，抑或是在具体的立法后评估工作实践之中，相对于议会而言，政府部门始终处于主导地位。尽管上议院宪法委员会在2004年最早提议推进立法后评估的制度化，然而实际上是由英国政府于2008年最终决定将立法后评估工作常规化。现行的议会法令立法后评估制度的相关制度安排也都是采纳了英国政府提出的方案。2006年，英格兰和威尔士法律委员会建议，由上下两院设立一个联合特别委员会来专门负责立法后评估工作。这一建议因遭到政府的否决而胎死腹中。尽管在制度设计上，议会有权决定是否进一步评估经过政府部门初评估的议会法令，然而，相较于政府部门立法后评估的频次，进入下议院部门监督委员会立法后评估阶段的法令明显偏少。现实情况则是，两阶段式立法后评估的制度设计几乎没有实际运转。

巴罗斯（Burrows）指出，近年来，越来越多的人呼吁议会立法后评估应该进一步常规化、制度化。这表明，英国各界对这种政府主导立法后评估的现状并不满意。See Andrew Burrows， “Post-legislative Scrutiny， Legislative Drafting and the ‘Elusive Boundary’”， Matthew Dyson， James Lee and Shona Wilson Stark Ed.， Fifty Years of the Law Commissions， Oxford： Hart Publishing， 2016， pp189-197. 2011年，上议院改进工作机制领导小组（Leader's Group on Working Practices）在英格兰和威尔士法律委员会建议的基础上，提出新的建议。它认为，既然政府不同意英格兰和威尔士法律委员会的建议，上下两院未就该建议达成一致，那么由上议院自己先行设立一个立法后评估委员会便是一种较为可行的做法。这个立法后评估委员会的委员人数应当控制在8人以内，主要负责以下工作：每年选出若干部（不超过4部）应该接受后评估的议会法令;监管具体的立法后评估项目执行过程。英格兰和威尔士法律委员会以及改进工作机制领导小组二者的两种建议所具有的一个共同特点便是，应当由议会来主导立法后评估工作。参见Leader’s Group on Working Practices， Report of the Leader’s Group on Working Practices， paras 139-141， https：//publications.parliament.uk/pa/ld201012/ldselect/ldspeak/136/136.pdf， 2021年12月15日最后访问。或许是出于对上述政府主导立法后评估现状的不满，近年来，上议院开始独自开展针对议会法令的立法后评估活动。例如，2012年上议院成立收养类议会法令立法后评估临时委员会，对 《2002年儿童收养法》和《2006年儿童收养法》进行一揽子评估。这是上议院首次成立专门开展立法后评估工作的特别委员会。从此以后，上议院平均每个会期会选择一部议会法令进行后评估。

在法案的起草、提出和审议均由政府主导的情况下，赞德教授指出，有充分的研究证明进入议会立法程序的绝大多数法案来源于政府部门。参见参考文献[2]赞德书，第3至11页。他还指出，多名权威研究者证明，议会审议对法案的影响微乎其微。政府提出的法案通过率偏高，一些法案未得到应有的严格审查。参见同书，第133-141页。当然，针对议会审议的实际效果，学界也存在不同的意见。费尔德曼指出，自2001年起，议会立法过程中新增一项必经程序，上下院人权联合委员会主要基于《1998年人权法》对政府法案进行的审议产生了颇为积极的效果，有效地促使政府部门在立法起草中更加注重对人权的保障。See David Feldman， “The Impact of Human Rights on the UK Legislative Process”， 25 Statute Law Review 91 （2004）， pp.91-115.如果在常规性議会法令立法后评估工作中，政府占主导地位的局面得不到有效改变，那么政府主导立法就可能继续成为英国立法的实际情况。行政机关实际主导立法工作，这同样是中国面临的问题。有学者将其列为立法改革的四大难题之一。参见郭树勇：《从立法改革的难题看民主对于法治的作用》，载《理论与改革》2016年第3期。可喜的是，中共十八届四中全会已经决定，要通过健全人大立法的体制机制来解决这一问题。坚持人大主导立法后评估，这应该是对人大主导立法理念的真正践行。

3. 制度化程度偏低可能不利于立法后评估的良性发展

在英国，普遍认为，立法后评估应当成为议会的一种常规性工作，应当得到下议院各委员会的重视[6]10。然而，议会实际开展立法后评估工作的情况并不多见。除了前文提到的几方面原因之外，另一种可能原因则是英国议会并没有将立法后评估写入任何具有约束力的书面文件中。与此相反的是，英国政府通过《立法后评估——政府的方式》和《立法工作指南》等文件，较为正式地建立起立法后评估工作机制。这很可能使政府各部门比下议院部门监督委员会更加重视立法后评估工作。一些国家选择将立法后评估写入法律。例如，瑞士在联邦宪法第170条规定了立法后评估，将其定性为议会的直接职责、政府的间接职责[4]40。中国《立法法》第63条规定，全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。高位阶的制定法对立法后评估予以规定，这是立法后评估工作能够得到顺利开展的重要制度保障。

4. 缺乏成熟的立法后评估指标可能是立法后评估的重要障碍

英国各界普遍认为，没有必要就如何开展立法后评估作出详细的统一规定，因为法令之间差异万千，用同一套标准进行后评估很可能相当于削足适履[12]8。因此，英国的立法后评估，无论是第一阶段的政府部门后评估，还是第二阶段的下议院部门监督委员会后评估，都没有针对被评估法令设计专门的评估指标。

立法后评估不局限于评估法律条文本身，评估范围还包括配套性文件的制定、宣传贯彻、行政执法等法律实施的各方面情况、法律所取得的经济和社会效益。这需要通过定量分析与定性分析相结合，建立起一种能够准确测量法律法规自身质量及其实施状况的科学分析框架，并基于这一分析框架实现对特定法律法规的全面、客观、准确的后评估。因此，需要按照一定的标准将法律法规质量以及实施的具体需求分解并量化为不同的指标组群，由组群内各单项评估指标及其要素组成既自成一体又相互联系的指标综合体。这种指标综合体一般被称作立法后评估指标体系[13]317-319。

科学、规范、具有可操作性的后评估指标体系是推进评估工作有序开展的重要条件。后评估指标体系的构建是建立立法后评估制度的重要内容。应当结合立法的实际情况编制后评估指标体系，并在后评估实践中予以采用和不断完善。编制后评估指标体系需要符合四项基本要求：第一，适当性。指标体系是由反映立法质量的一些具体因素组成的。在编制后评估指标体系时，应当在反映立法质量的众多复杂因素中抓住关键因素。将所有的因素都作为评估指标的内容，既不合理，也没必要。应当仔细甄别，合理筛选，根据被评估对象的调整事项范围、法律效力位阶等方面实际情况选择适当的、必要的因素构建指标体系。第二，可操作性。指标体系应当具有较强的可操作性，否则即使制定得再完美也无法发挥实效。给各项指标设计一套操作细则，使指标能够被正确使用。虽然关于深入推进立法后评估工作的呼声不断，但迄今为止笔者并没有看到更具操作性的立法后评估指标操作细则，也没有看到如何设计操作细则的相关思考。我们仍有必要继续探讨如何让立法后评估指标操作细则更具可操作性这个问题。编制指标体系时，应当做到定量指标与定性指标相结合。对于难以定量的指标，可以通过定性的方法来描述。第三，稳定性。同一类被评估法律的指标体系的主要框架、关键指标、主要内容、整体要求等应当保持稳定，在短期内不应有较大的变动和调整。第四，动态性。指标体系不是一个一成不变、封闭僵死的体系，而应该根据不同评估对象和评估需要动态变化。指标体系在具有稳定性的同时也具有一定的灵活性。在具体的后评估工作中，评估主体可以根据特定法律法规的特点、具体条件和评估目的对指标体系作出适当的调整，可以选择其中某几项指标，也可以对现有指标进行增减和修正，使指标体系更具有针对性。需要注意的是，编制立法后评估指标体系并不等于要用整齐划一的标准去评估一国所有的法律法规。

（二）英国的经验及其启示

1. 后评估对象的选择与司法体制息息相关

虽然呼吁对次级立法进行后评估的声音不小，但是英国的立法后评估对象绝大多数属于议会法令。这是因为英国有着较为完善的司法审查制度[2]198。以行政法规为主体的授权立法都可能被诉至法院，由法官来裁判它们是否合宪，是否缺乏合法性和合理性。可见，司法审查在一定程度上扮演着次级立法后评估的功能。然而，中国并不存在类似针对制定法的纠错机制。凡是有权机关制定的规范性法律文件，此类规范性法律文件主要包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章、军事法规、军事规章以及根据全国人大常委会授权制定的规范性法律文件。法院均无权就其合法性进行审查，更遑论审查文件的合理性了。虽然《立法法》确立了规范性法律文件的备案审查机制，参见《中华人民共和国立法法》第96、97、98、99、100条。但是上述机制主要只能纠正规范性法律文件在合法性方面的瑕疵。唯一例外是，针对部门规章和地方政府规章的纠错可以延伸至合理性。根据《立法法》第96条规定，规章的规定被认为不适当时，应当由有关机关依法予以改变或者撤销。立法后评估恰恰可以对规范性法律文件予以全方位的深入审查，可以充当有力的追踪问效手段。因此，在中国，不仅应当对全国人大及其常委会制定的法律进行后评估，更应该重视对其他种类规范性法律文件的立法后评估。值得高兴的是，中国的立法后评估对象并没有仅限于法律，而是包括行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。实践中，上海市、重庆市和云南省等地的人大常委会非常重视地方性法规的后评估，先后组织实施了针对重点地方性法规的一揽子后评估。参见沈国明主编：《在规则与现实之间：上海市地方立法后评估报告》，上海人民出版社2009年版;俞荣根主编：《地方立法后评估研究》，中国民主法制出版社2009年版;郑维川、杨润新主编：《地方性法规立法后评估实证研究 》，中国政法大学出版社2017年版。笔者有幸全程参与了云南省地方性法规一揽子后评估工作。天津市、湖南省等其他一些地方也曾陆续开展单部地方性法规的立法后评估。虽然这些后评估实践的具体做法还有各种有待商榷之处，但是这种对次级立法后评估工作的重视态度应当得到肯定。当然，我们还应当将后评估对象扩及自治条例、单行条例以及经济特区法规等规范性法律文件。

2. 引入第三方参与评估，而非完全依靠第三方实施评估

英国立法后评估实践中，议会和政府都很重视借助外脑，充分利用专业人士和专业机构，把一部议会法令的不同子制度委托给不同的研究机构分别进行评估。例如，英国卫生部在《2007年精神卫生法》的政府部门立法后评估阶段，委托不同的科研机构就该法的几个重要子机制分别加以专门评估：委托中央兰开夏大学（University of Central Lancashire）评估独立第三方精神卫生律师服务机制（Independent Mental Health Advocacy）[14]43;委托华威大学（Warwick University）评估重新定义精神疾病所产生的實际影响;委托剑桥大学评估精神病人人身自由限制措施的实施效果。

在中国立法后评估实践中，许多地方的人大常委会或者政府也将立法后评估工作委托给独立第三方机构具体实施，但往往是全权委托第三方机构负责整部法规的立法后评估。这种全权委托因为更方便、效率高、责任主体明确，的确有其优势。然而，单个第三方机构很可能只擅长特定专业技术领域。当被评估法规涉及该机构不擅长的专业知识，评估的质量则只能主要仰仗该机构调动相关专业人员的能力。这使得立法后评估工作在一定程度上处于委托方的监控之外，评估质量也呈现出参差不齐的状态。因此，在引入第三方主体时，应当把第三方主体合理地限定在参与者的位置，整体后评估工作依然应该由人大或政府部门主导。

3. 慎用立法成本收益评估

在英国的立法后评估报告中，笔者没有发现从成本收益角度针对特定议会法令的立法质量及其效果的分析和评价。在一定程度上，这个现象从实践角度印证了立法成本收益评估的发展困境。立法成本收益评估属于一种听上去很有道理而操作起来却困难重重的立法技术。立法成本收益评估面临的诸多“技术性障碍”，若要实现“对立法决策的有效干预，需要克服自身的运行成本问题，否则将违背‘成本—收益’评估的基本原理”[15]。

[参 考 文 献]

[1]薛波.元照英美法词典[M].北京：法律出版社，2003.

[2] [英]迈克尔·赞德.英国法——议会立法、法条解释、先例原则及法律改革[M] .江辉译.北京：中国法制出版社，2013.

[3]Law Commission.Post-legislative Scrutiny[EB/OL].[2021-12-15] .http：//www.lawcom.gov.uk/project/post-legislative-scrutiny/.

[4]Franklin De Vrieze and Victoria Hasson， Post-legislative Scrutiny： Comparative Study of Practices of Post-legislative Scrutiny in Selected Parliaments and the Rationale for Its Place in Democracy Assistance[EB/OL].[2021-12-15] . http：//www.wfd.org/wp-content/uploads/2017/08/Comparative-Study-PLS-WEB.pdf .

[5]吴浩.国外行政立法的公众参与制度[M].北京：中国法制出版社，2008.

[6]Introduction to Select Committees[EB/OL].[2021-12-15]. https：//www.parliament.uk/about/how/committees/select/.

[7]The Northern Ireland Office. Post-legislative Assessment of Electoral Registration （Northern Ireland） Act 2005： Memorandum to Northern Ireland Affairs[EB/OL].[2021-12-15] .https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/238684/7504.pdf.

[8]Richard Kelly and Michael Everett， Post-Legislative Scrutiny[EB/OL].[2021-12-15]. http：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN05232/SN05232.pdf.

[9]Thomas Caygill.Legislative Scrutiny Recommendations in the UK Parliament[J]. The Journal of Legislative Studies， 25（2）.

[10]The Select Committee on Adoption Legislation， Adoption： Post-Legislative Scrutiny Report， para. 9[EB/OL].[2021-12-15]. http：//www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/adoption-legislationcommittee/publications/.

[11]汤善鹏.地方立法不必要重复的认定与应对——以七个地方固废法规文本为例[J].法制与社会发展，2014（4）.

[12]The Scottish Parliament Standards， Procedures and Public Appointments Committee， Post-Legislative Scrutiny[EB/OL].[2019-04-02] . http：//www.parliament.scot/S4_StandardsProceduresandPublicAppointmentsCommittee/Minutes/Minutes_20131030.pdf.

[13]汪全勝.立法后评估研究[M].北京：人民出版社，2012.

[14]Department of Health， Post-legislative Assessment of the Mental Health Act 2007： Memorandum to the Health Committee of the House of Commons[EB/OL].[2021-04-02] .https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228522/8408.pdf.

[15]蒋银华.立法成本收益评估的发展困境[J].法学评论，2017（5）.

[责任编辑 钱大军]

The Post-legislative Scrutiny of Act of British Parliament：Benefit， Difficulties and Potential Significance

FAN An

Abstract：The post-legislative scrutiny of act of UK parliament’s mechanism follows a two-stage pattern under the principle of division of work between parliament and government. However， it is neither systematic nor strict enough. On the one hand， the governmental departments conduct post-legislative scrutiny in a more and more normative approach. On the other hand， the parliamentary post-legislative scrutiny has been making little progress. In practice， the two-stage pattern has hardly succeeded to operate and to make the Government to improve its legislative work. The two-stage model may cause the House of Commons to treat the second-stage post-legislative scrutiny with caution. Government-led post-legislative scrutiny， low degree of institutionalization， and lack of mature post-legislative scrutiny indicators may hinder the sound development of post-legislative scrutiny. These lessons deserve our vigilance. The British experience—how to decide which Acts should be scrutinized， how to take advantage of the expertise of third party and etc.— is also worth learning from.

Key words：the United Kingdom Act of Parliament Post-Legislative Scrutiny Legislative Technique