后疫情时代社会保险费政策的法律问题研究

陈理浩　谭锦涛　王莹莹　唐琪

摘要：行政部门作为风险管理主体，既是社会风险的直接承担者，又是社会保险资金筹集法律关系中的一方当事人，是社会保险资金筹集法律关系中的权利主体，那么，其应是社会保险费率调整的权利主体。亦即政策减免的权力基础。特定政策目标的影响与介入使得社会保险制度在承保特定的社会风险的同时，还承载着部分社会救助和社会福利的功能，这种支出与其承保的社会风险无关，对社会保险而言即属于“外部负担”。如果此类支出是由基金偿付，即实质上仍是由被保险人缴纳保费的方式予以消化，将会违反平等原则，亦会带来代际公平的问题。所以，该“外部负担”应由国家通过一般税收注资社会保险财务来填补基金缺口。从维护社会保险基金稳定运行的角度来看，对于因政策调整导致的社会保险基金缺口，应该建立对应的补缺制度。

关键词：新冠肺炎疫情;社会保险基金;社会保险人

受2020年新冠疫情爆发的影响，湖北省经济发展遭受了沉重的打击。2020年一季度全省地区生产总值为6379.35亿元，按可比价格计算，比上年同期下降39.2%。具体表现为：1、农业生产下降，一季度，全省农林牧渔业增加值568.91亿元，下降24.8%;2、工业经济降幅收窄，一季度，全省规上工业增加值同比下降45.8%，降幅比1-2月收窄0.4个百分点;3、投资活动放缓，一季度，全省固定资产投资下降82.8%;4、财政收支下降，一季度，地方一般公共预算收入完成542.49億元，下降47.6%;5、居民可支配收入减少，一季度，全省城镇常住居民人均可支配收入9412元，下降11.8%;全省农村常住居民人均可支配收入4085元，下降10.2%1。在如此严峻的经济形势下，不少的企业与个人均陷入了不同程度的经济困难。为帮助企业走出困境，更好地复产复工，国家、省、市出台了阶段性减免企业社会保险费的政策。本文在对疫情期间社会保险费政策现状进行梳理并结合社保费减免的法理基础的条件下，分析政策对社保基金的影响，以此对后疫情时代社会保险费政策的法治化提出思考与建议。

一、疫情期间社会保险费政策的现状梳理

（一）基本养老保险、失业保险、工伤保险

2020年2月21日—27日，国家税务局接连发布了关于阶段性减免企业社会保险费的通知，就阶段性减免企业基本养老保险、失业保险、工伤保险（以下简称三项社会保险）单位缴费部分有关问题进行了通知：（1）自2020年2月起，湖北省可免征各类参保单位（不含机关事业单位）三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月;（2）受疫情影响生产经营出现严重困难的企业，可申请缓缴社会保险费，缓缴期限原则上不超过6个月，缓缴期间免收滞纳金;（3）2020年企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高到4%，加大对困难地区的支持力度2。

（二）基本医疗保险

2020年2月27日，国家医保局、财政部、税务总局关于阶段性减征职工基本医疗保险费联合发布通知：（1）自2020年2月起，各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团（以下统称省）可指导统筹地区根据基金运行情况和实际工作需要，在确保基金收支中长期平衡的前提下，对职工医保单位缴费部分实行减半征收，减征期限不超过5个月;（2）原则上，统筹基金累计结存可支付月数大于6个月的统筹地区，可实施减征;可支付月数小于6个月但确有必要减征的统筹地区，由各省指导统筹考虑安排。缓缴政策可继续执行，缓缴期限原则上不超过6个月，缓缴期间免收滞纳金³。

（三）就业维稳

为保障就业，省政府还发布了做好疫情防控期间有关就业工作的通知，如鄂人社发〔2020〕23号，鄂人社函〔2020〕237号。这些文件中包含“岗位补贴和社会保险补贴”“困难企业失业保险费返还”“一次性社会保险补贴”。试举一例，2020年1月1日至12月31日，对裁（减）员率不高于5.5%的企业，按企业及其职工上年度缴纳失业保险费的100%予以返还并公示;对裁（减）员率高于5.5%的企业，按70%予以返还并公示。对参保职工500人（含）以下的企业，直接按100%予以返还⁴。每项补贴都详细说明了申请条件、补贴标准、申请时限、申报流程、联系部门，非常大程度的支持了中小微企业稳定就业岗位，助力中小微企业及其员工顺利度过疫情。

除了允许企业免征、缓交以外，在社会保险费发放方面，还是一如既往地提高发放的数额。符合伤残津贴调整条件的工伤职工，按照伤残级别一级至四级每人每月分别对应增加361元、341元、321元、301元;供养亲属抚恤金配偶每人每月增加137元，其他亲属每人每月增加103元。供养亲属为孤寡老人或孤儿的，每人每月再增加34元⁵。1995年12月31日前退休、退职的，每人每月增加45元;1996年1月1日至2005年12月31日期间退休、退职的，每人每月增加40元;2006年1月1日至2019年12月31日期间退休、退职的，每人每月增加35元⁶。

二、疫情中社保费政策对社会保险基金的影响

基本养老保险在我国社会保险体系中占据非常重要的地位。湖北省也不例外，2016 年城镇职工基本养老保险基金（主要由企业职工基本养老保险基金构成）征缴收入占社会保险（不含城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗）基金总征缴收入的69.85%。

为了研究的方便，该部分将以基本养老保险为例予以分析。如果只计算基金征缴收入的话，湖北省城镇职工基本养老保险基金在2003—2016年（2011 年除外）均当期收不抵支;2017年湖北省企业职工养老保险基金只有在将财政补贴计入，才有少量的当期结余;2018年，再将中央调剂金拨缴差额考虑在内，基金当期结余仍规模不大。

根据人社部发〔2020〕11号文件，湖北省可免征企业职工养老保险单位缴费部分5个月，这相当于变相降低了养老保险费率。而在发放方面，基本养老保险数额在持续上调。如此，在历史上，湖北省基本养老保险本就难以实现收支相抵，加上疫情期间减免或延期缴纳企业职工养老保险费，短期内必然导致湖北省企业职工养老保险基金收入的减少，进一步加剧基金的压力，甚至带来基金穿底的风险。问题也就随之而来：1、减免政策（亦即调整降低费率）的权力基础是什么？ 2、因减免政策带来的基金收入缺口如何弥补？3、政策的调整如何兼顾代际公平？

社会保险是一种风险转移机制，通过参与人的供款将被保险人的社会风险集中转移给某一组织，其本旨在于通过社会互助的方式分摊风险。作为一种风险转移机制，其同时也是“建立在协调社会成员自助、互助，国家与社会公助关系基础上，依托国家信用责任、促进社会和谐的一组社会契约”。在这种契约关系中，基础性的法律关系主体是社会保险人和被保险人。被保险人通过缴纳保险费将其社会风险转移给社会保险人，保险费集中在一起后便形成社会保险基金，以此作为被保险人抵抗风险的责任财产。所以，实质上，社会保险人即社会保险的经营主体，是某一社会风险的风险管理者。在我国，社会保险的经营主体即是政府的职能部门。行政部门（在我国即社会保险人）作为风险管理主体，既是社会风险的直接承担者，又是社会保险资金筹集法律关系中的一方当事人，是社会保险资金筹集法律关系中的权利主体，那么，其应是社会保险费率调整的权利主体。亦即政策减免的权力基础。

一般来说，保费的用途受到保险目的的限定，仅用于该项社会保险制度承保的社会风险所为的支出。每项社会保险制度都承保着特定的社会风险，如养老保险主要管理着因年老而致的劳动能力降低所带来的经济收入不稳定的风险。然而，社会保险制度在设立之初或在后续发展中往往承接一些特定的政策目标，正如这次为应对新冠疫情而实施的减免措施。诸如此类的特定政策目标的影响与介入使得社会保险制度在承保特定的社会风险的同时，还承载着部分社会救助和社会福利的功能，这种支出与其承保的社會风险无关，对社会保险而言即属于“外部负担”。如果此类支出是由基金偿付，即实质上仍是由被保险人缴纳保费的方式予以消化，将会违反平等原则，亦会带来代际公平的问题。所以，该“外部负担”应由国家通过一般税收注资社会保险财务来填补基金缺口。

由以上政策的归纳可以清楚地看到，在免征、缓缴社保费的同时，保费的发放待遇并没有降低而是在上调。即在政策导致的社会保险基金收入减少的同时，基金的支出并不会减少。而且我们知道，中国目前老龄化越来越严重，如养老保险基金的支出可能会随着老龄化的加重而进一步增加。如果基金收入的减少，即上述“外部负担”由政府以租税予以支应，那么短期的政策调整将不会带来不平等的问题。但是，如果由被保险人最终负担，在老龄化日益加重的背景下，当期劳动力人口的缴费负担则会加重，代际不公的问题也随之凸显。

三、政策的法制化道路—后疫情时代社会保险费政策的常态化与法治化思考

时间来到2021年，我们已经基本夺取疫情防控的伟大胜利，回顾与反思疫情期间的社会保险费政策，固然在稳定民心，帮助复工复产方面发挥了积极作用，但其中凸显的问题我们仍要予以注意。

第一，从政策制定的权力基础来看，我国宪法第四十四条，四十五条对公民的社会保险权有着明确的规定，于此相对应的是国家举办社会保险的宪法义务。对于公民的基本权利，国家有尊重、保护和实现的义务。尊重义务要求政府不得随意干涉。具体到社会保险权，我们可以说应当树立社会保险法定的原则，故社会保险费率的调整权理应属于法律保留事项。本次免征保险费，实际上就相当于养老保险缴费率由24%降低为8%（最长降费期限为5个月），而政策的制定主体仅为国务院几大部委，并没有取得法律的授权。在以后，应由法律予以明确规定相应的标准。

第二，从维护社会保险基金稳定运行的角度来看，对于因政策调整导致的社会保险基金缺口，应该建立对应的补缺制度。包括但不限于这次的疫情期间相关政策目标对于社会保险基金其本身来说即是沉重的“外部负担”，应当由国家财政来承担。具体补缺制度的设计应在考虑基金的承受能力限度的基础上结合保险精算等技术予以设计。

参考文献：

[1]薛惠元，曹思远，周昊杨. 新冠肺炎疫情对湖北省企业职工基本养老保险基金平衡的影响[J].决策与信息，2020，（10）.

[2]Bulletin of the Commission on Insurance Terminology of the American Risk and Insurance Association，Vol.1，No.2（May1965），and Vol.2，No.2（July 1966）

[3]胡晓义：《社会保险经办管理》，北京：中国劳动社会保障出版社，2011年版，第 2 页

[4]李秀凤，张静.社会保险费率调整的法理基础与进路选择[J].东岳论丛，2018，（2）

[5]张荣芳，熊伟.《全口径预算管理之惑： 论社会保险基金的异质性》，《法律科学（ 西北政法大学学报） 》.2015年第3 期

[6]Eide，A.，The HumanRight to Adequate Food and Freedom from Hunger，1998.In：FAO （Food and Agriculture Organization of the United Nations），the Right of Food： In Theory and Practice.Rome，Italy 1998.United Nations： New York.

[7]数据来源：湖北省统计局《2020 年一季度湖北经济运行情况》。

[8]数据来源：人力资源社会保障部 财政部 税务总局《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》，人社部发﹝2020﹞11号

[9]数据来源：国家医保局    财政部 税务总局《关于阶段性减征职工基本医疗保险费的指导意见》，医保发〔2020〕6号

[10]数据来源：省人力资源和社会保障厅《关于就业政策有关问题的指导意见（三）》，鄂人社函〔2020〕237号

[11]数据来源：省人力资源和社会保障厅《关于调整2020年工伤职工伤残津贴、供养亲属抚恤金、生活护理费的通知》，鄂人社函〔2020〕258号

[12]数据来源：省人力资源和社会保障厅 省财政厅《关于2020年调整全省退休人员基本养老金的通知》，鄂人社发〔2020〕28号

陈理浩（2001.9-），男，汉，湖北武汉，湖北经济学院，法学，在读本科生，湖北省武汉市江夏区经湖北经济学院， 430200

谭锦涛，湖北经济学院，湖北省武汉市江夏区经湖北经济学院，430200

王莹莹，湖北经济学院，湖北省武汉市江夏区经湖北经济学院，430200

唐 琪，湖北经济学院，湖北省武汉市江夏区经湖北经济学院，430200