“健康城市生活圈”规划治理的创新路径探索

韩帅 庞莉琨 孟婧

摘要：城市生活圈是城市治理的基本单元，健康城市生活圈是可持续城市治理的新型载体。“健康生活圈”强调人居环境建设质量与人们日常生活需求的良性匹配，深度契合以人为核心的新型城镇化与以人民为中心的城市治理的要求与愿景。从传统城市管理关注部门利益优先到现代城市治理追求公共利益最大化之间存在鸿沟的现实情境下，以北海廉州湾城市设计实践为例，提出“城区―片区―社区”多尺度的健康生活圈规划与治理的创新路径，有望一定程度上弥合之。宏观的城区生活圈，侧重生态安全性;中观的片區生活圈，强调经济效率与社会公平并重;微观的社区生活圈，注重回归城市社会性。健康生活圈体系分层次有侧重而在整体上贯通协同，充分体现可持续城市的健康治理理念，希冀能为城市治理体系与治理能力现代化的发展提供有力支撑。

关键词：健康生活圈;规划治理;创新路径;可持续城市;北海廉州湾

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.010

一、引言

城市治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，健康生活圈规划治理是城市规划治理的具体体现。城市是复杂巨系统，叶裕民（2022）将城市治理划分为三种不同类型，即城市规划治理、城市发展治理和城市运行治理。规划治理是城市长期发展目标的战略性指南，发展治理是城市不同领域主体参与经济社会活动的过程，运行管理则是为公共服务对象提供基础保障的过程。在传统城市治理实践中，不同领域专家价值取向的差异性大于一致性，从各自部门（如生态部门、经济部门、社会部门）的利益最大化出发，致使政府在决策时无所适从，于是倡导新时代城市治理实践的范式需从由部门利益导向转向公共利益导向。[1]现代城市治理的内涵强调“人的现代化”，包括“人的基本需求和全面小康的实现”的高质量城镇化、“人的素质和生活质量提升”的全面现代化以及“人的全面发展和共同富裕”的全面现代化城镇化三个发展阶段。[2]城市可持续发展是需要精心规划和管理，实现从无序蔓延向集约紧凑的转变、从空间分割向空间融合转变，有效促进经济、社会和环境领域的全面协调，最终把包容性放在核心位置，回归城市社会的本质属性。[3]雄安新区建设、深圳创新城市、杭州未来之城、成都公园城市、武汉健康城市以及上海五个新城建设均为人本理念下中国未来可持续城市的先行探索。本文在总结既有规划治理经验的基础上，明确健康生活圈的内涵并概括出健康生活圈治理的重要作用，从北海廉州湾总体城市设计开始进行规划治理的在地创新探索①，最终初步提出健康生活圈规划治理路径的一般性框架。

二、健康生活圈的概念及内涵阐释

1984年世卫组织提出“健康城市”概念，[4]1994年将其定义为由健康人群、健康环境、健康社会组织的有机整体。[5]2015年以后，“健康中国”作为国家发展战略助推了健康城市的研究在国内兴起与蓬勃发展。2020年，习近平总书记强调要将健康理念贯穿于城市规划、建设、管理的全过程。在健康城市研究机构与相关政策方面，2017年7月上海同济大学的王兰教授组建“健康城市实验室”;2020年12月清华大学新型城镇化研究院、万科公共卫生与健康学院联合首次发布《清华城市健康指数》;深圳市发布的《深圳经济特区健康条例》已于2021年1月1日起施行。

“生活圈”的概念源自日本在“三全综”城市环境治理时提出的“广域生活圈”“地方生活圈”及“定住圈”。[6]陈青慧最早将“生活圈”引进内地，随后国内其他学者在该方面进行了大量积极的探索。袁家冬基于“日常生活圈”提出“基本生活圈-基础生活圈-机会生活圈”城市地域系统，[7]柴彦威提出“基础生活圈-通勤生活圈-扩展生活圈-协同生活圈”的生活圈规划模式，以推进公共服务均等化。[8]2016年上海在国内首次发布《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，随后上海、厦门、长沙、济南、广州、雄安及西安等各地开展生活圈规划实践，至2021年自然资源部发布《社区生活圈规划技术指南》行业标准。相关标准、导则的相继发布与各城市在地开展的创新实践为精细化的城市治理指明新方向（见表1）。

“健康城市”与“生活圈”两者具有内在的一致性，都强调城市功能运行的健康性与居民日常生活的幸福感。“健康城市生活圈”（以下简称“健康生活圈”）的概念应运而生，健康生活圈规划与治理亦正当其时。从最微观到最宏观的多维人居空间（个体―家庭―邻里―建成环境―自然环境）与城乡规划从大到小的多个尺度（区域、市域、城区、片区、社区）之间存在一定的对应关系。“健康生活圈”重点关注健康规划治理对建成环境可有效干预的城区、片区、社区三个尺度（图1），将健康城市与生活圈的关键要素深度关联，以健康治理为核心，结合人们在日常生活中的基本需求与行为规律来组织空间，形成多尺度的健康生活圈体系。健康生活圈的规划治理是城市规划治理创新的体现，其有利于从空间设计与规划治理角度提升城市的公共健康水平。健康生活圈（尤其是微观层面的社区生活圈）是居民生活、社区营造、社区治理、城市运行的基本单元，作为理想城市城市的基本模型，其规划治理的目标是为了人居环境品质与人们生活质量的协同提升，实现物质空间属性、社会生活属性的良性互动。

三、健康生活圈治理的重要作用

健康生活圈治理是城市治理的重要内容，需要政府、市场、社会、民众以及规划师等多元主体的持续协商与共同行动来实现。健康生活圈的治理机制及其重要作用可从规划治理、发展治理、运行治理三方面来阐述。

（一）健康生活圈的规划治理

健康生活圈的规划治理作为城市长期发展目标的战略性指南，是一种具有普适性意义与在地性意义的规划进程，可丰富与深化城市的性质与职能，助力城市治理的顶层设计功用。在规划治理过程中，不仅考虑生态安全性（生态部门）、公平正义性（社会部门）及生产高效性（经济部门），还需在不同层面规划的不同尺度层级各有侧重，整体上贯通协同以保障生态、经济、社会的最佳综合效益与公共利益最大化，贯彻可持续城市的健康治理理念。

（二）健康生活圈的发展治理

健康生活圈的发展治理是一个多元主体持续互动的过程，这是实现城市共治的重要层次。在规划治理框架下，城市各部门不同主体在经济社会活动中塑造共建、共治、共享的社会治理机制，致力于提升城市经济社会发展水平。健康生活圈可通过参与式设计来推动，责任规划师与利益相关者在沟通协调、互动反馈中逐步完成发展治理过程。此时，政府、企业、公众、规划师等多元主体在城市规划建设中从博弈关系转向协同共治的治理关系;同时，宜采用多中心、分布式治理方式，综合运用行政、市場、科技等手段，激发各方的主动性与创造性，尽可顺应不同利益主体的个性化需求，协同创建多样、开放、包容的治理格局。

（三）健康生活圈的运行治理

健康生活圈的运行治理为日常生活中对多尺度城市生活圈的精细化管理与健康性维护，以公共服务为多元对象提供基础保障。在社区生活圈良好运行的基础上，需构建层级清晰、功能完善、布局均好的公共中心体系，满足市民多元美好生活的需要。在日常运维环节，一方面需要统筹协调公共利益，这对规划实施落实与在地环境品质起底线管控的重要作用;另一方面，由于微观层面的社区生活圈服务不能替代高等级（片区级、城市级）的城市公共服务，所以需要协同不同层面生活圈的服务需求。如城市中央商务区（CBD）、城市中央活动区（CAZ）、城市休闲商业区（RBD）中的图书馆、博物院、音乐厅、影剧院、高等院校等大型服务设施是大城市规模集聚效应的价值涌现，更是城市综合竞争力的动力源。

四、健康生活圈规划治理的创新路径探索

（一）健康生活圈的生成机制

1.“健康三圈体系”的整体协同性

“三圈体系”是指尺度从小到大的三层生活圈（社区生活圈、片区生活圈、城区生活圈）之间衔接递进的系统，在规划治理过程能够贯通协同。城市生活圈体系与生活圈类型的职能、活动时间、空间尺度等要素相关联，[9]居民出行距离、活动频率、出行目的等要素为生活圈尺度层级的判定依据。大小尺度层级间进行嵌套，各层内容各有侧重而保持整体协同。宏观尺度的城区生活圈，强调城市建成环境在生态基底上能有机生长、充满韧性，重在健康的生态格局;中观尺度的片区生活圈，强调片区之间功能互补、联动，片区内多元功能合理匹配，重在健康的城市功能;微观尺度的社区生活圈，强调社区日常生活设施的便利可达与不同群体的融洽交往，重在健康的社会生活。“整体协同”是指三层级生活圈的不同特性能够耦合，即宏观侧重生态性、中观经济效率与社会公平并重、微观侧重社会性，各层上下传导、逐步贯通落实。健康生活圈对于现代城市人（包括新市民）来讲，是一套相对完备而齐全的生产、生活服务体系。

2.“健康三生空间”的在地融合性

“健康三生空间”通过统筹空间布局与把握其内在联系，从而实现“生态空间山清水秀，生产空间集约高效，生活空间宜居近人”的目标。城市生态空间是自然与人工在空间耦合下形成的生态服务空间，[10]包括蓝色与绿色空间两大类，具有保障城市生态安全、增强城市韧性的功用。城市生产空间主要指工业生产与商业服务空间，[11]健康的生产空间是去污染的绿色环保型产业空间，尽量避免让人接触有健康风险的空间环境。城市生活空间是容纳人们日常活动发生的场所，[12]包括居住、日常活动以及社会交往空间。三生空间与三生功能会存在多种对应关系，如在城镇建设区，生活空间除了居住的单一功能外，还存在生产―生活（商业）、生态―生活（公园）的复合功能。三生空间的类型一般根据用地的主导功能来划分，其功能在不同尺度下具有差异性、复合性及动态性，不同时段会呈现出此消彼长的空间关系。[13]“在地融合”一方面是指用地功能在三生空间上科学落位，如文体医养等公服设施与开敞空间合理搭配、有序衔接，促进人们在日常空间中具体的健康活动;另一方面是指三生空间在当地具体场地与政策环境中具有相互转化的调节机制，保障三生空间功能供给与人类对其需求的动态匹配。三生空间具有整体性和自调性，并非机械的组合关系，相互可以有序转化而实现结构自调节，保持“结构-功能”系统的稳定。[14]人为支配三生空间的主体，通过制定有效的空间政策促进三生在地深度融合，推进空间治理能力的现代化。对于可持续城市来讲，健康生态空间为前提，健康生产空间为基础，健康生活空间为依归。

3.健康生活圈的生成机制：将“健康三生空间”融入“健康三圈体系”

将健康三生空间融入健康三圈体系为健康生活圈体系生成的基本思路，即在三级生活圈中根据需求融入相应的健康性规划要素（见表2）。健康三生空间（健康生态空间、健康生产空间、健康生活空间）横向有机联结，健康三圈体系（宏观尺度的城区生活圈、中观尺度的片区生活圈及微观尺度的社区生活圈）纵向有效嵌套，健康三生空间与健康三圈体系纵横贯通且良性互动。城市生活圈体系的健康性体现在三级生活圈的整体协同性与三生空间的在地融合性（图2）。

（二）健康生活圈规划治理的创新实践

以北海市廉州湾总体城市设计为例，开展健康生活圈规划治理的创新实践，强调社会包容、环境永续、经济繁荣的健康城镇化与人居环境品质的提升，契合《2030年可持续发展议程》与《新城市议程》中可持续城市与社区（SDG11）的发展理念②，希冀对北海城市治理体系与治理能力现代化有所助益。

1.北海廉州湾概况

北海位于广西东南部沿海地区，三面环海、自然环境优越，为全国知名旅游城市与北部湾城市群的重要节点，绿色竞争力方面优势较大。廉州湾新城地处合浦火车站至向海大道之间的滨海地区，是北海-合浦一体化发展的前沿地段。廉州湾的发展路径为典型的“先产后城”特征，近年来其人口城镇化与土地城镇化均滞后于工业化，因人力资本短缺、生态保护缺位、基本公共服务缺乏以及交通安全隐患而在发展中存在一定的健康风险。

2.在地规划治理方案

国际经验表明，新城开发走健康城镇化路径是增强其在区域竞争力的必由之路。[15]正在规划建设中的北海北高铁站具有显著的交通区位优势，现状红树林与滨海长滩是当地特色自然景观资源，开始成型的北海电子产业园是先进制造业与现代服务业融合发展的基础，以上的潜力要素通过规划统筹可在一定程度上转化为未来城市发展的健康资源。

近年来，北海大力倡导生态优先与绿色发展，“健康生活圈”规划在廉州湾新城开展有益探索，契合时代需求与北海城市品性。针对其现状问题与未来发展目标，在廉州湾新城片区尝试将“健康三生空间”融合“健康三圈体系”，凭借蓝绿生态基础设施，依托战略性高潜要素，围绕社区邻里中心分别构建宏观、中观、微观不同层级的生活圈，将生态、生产、生活空间的健康性要素有机融入其中，形成“健康城市生活圈”体系（健康城区生活圈+健康片区生活圈+健康社区生活圈）。一般情况下，本文中微观层面的社区生活圈即与《上海市15分钟社区生活圈规划导则》里的15分钟社区生活圈相對应;在北海廉州湾新城规划治理实践中，根据当地条件综合考量多种制约要素，其微观层面的社区生活圈规划方案最终为10分钟社区生活圈。该营建思路作为新城规划建设的顶层设计，规划目标年的用地规模约为22km²，人口规模约为30万，规划方案形成一个健康城区生活圈、三个健康片区生活圈及十二个健康社区生活圈（图4）。

在宏观层面，坚持生态本底优先，塑造“健康城区生活圈”结构，这为城市结构健康性的先决条件。一方面，通过生态安全格局搭建健康城市母版;另一方面，充分利用现状蓝绿基础设施与组织绿色交通体系来引导公园绿地、公共服务、交通设施等健康资源的均衡布局。其中绿色交通体系为健康城市的骨架，将长距离、快速化、穿越式、高污染的货运交通由快速走廊疏解在城区外围（图3），城区内部交通则是公交引导与慢行优先，可有效减污降碳，保障出行环境的健康性。

在中观层面，强调经济效率与社会公平并重，构造“健康片区生活圈”功能。首先，在地挖掘高潜要素（北侧的北海北高铁站、中间的红树林森林公园以及南侧的美丽滨海长滩），高效利用优势资源，厘定上（高铁城）、中（公园城）、下（滨海城）三城，形成具有不同特色的片区级生活圈;其次，结合交通干道与生态廊道具体划定三个中观尺度的片区生活圈，其中高铁城与公园城为新市民居住的主要承载地，高铁城在商务贸易、综合交通方面的功能最为突出，公园城是文化创意、科创服务等功能的集聚区，滨海城重点布局高等级的商业商务、文化休闲等功能，作为北部湾的重要功能节点;最后，按需配置差异化的用地功能，衔接并服务于北海的两大产业（高新技术产业与滨海旅游业），高质均衡布置公共服务设施，优先保障政务服务、基础教育、医疗卫生等关键设施的有效供给。

在微观层面，回归城市社会性，营造“健康社区生活圈”场景。将健康融入社区生活圈是健康治理的重要内容，[16]健康社区生活圈将是实现健康城市的基本单元。健康社区生活圈旨在将物质空间与社会空间有效融合，实现公共资源精准匹配不同人群的差异化需求结构与偏好，以利于人们定居乐业。社区生活圈是在地性特征很强的社会生活共同体，通常根据物理边界、设施服务可达性、居民行为特征等要素划定生活圈范围。本案综合考量廉州湾新城带型城区的特殊场地条件、在地居民生活的便捷性、物理空间单元的完整性等因素，以步行500—600m距离为基准，在地划设圈域范围约为1km2的10分钟社区生活圈。最终新城方案中共划定12个健康社区生活圈（Healthy Life Circle，简称HLC）与2个公共活动中心（Public Service Center，简称PSC）。每个社区生活圈可居住2—2.5万人，一共可承载24—30万人生活。全过程的社区生活圈治理行动强调上下互动、共同协助来达成，多元主体在治理过程中发挥不同的具体职能。[17]居委会、责任规划师、健康管理机构、社区居民各自发挥相应作用，引入广泛的社会参与，并建设学习型社区，协调社区建成环境与健康资源，让社区生活空间精准匹配不同群体的多元需求。可通过分布式供给治理资源、开放式的组织模式，形成工作合力与社会自觉，社会各方力量共同缔造健康社区，不同群体在社区生活圈里均可获得“七有、五性、三感”③，把“陌生社会”变成“熟人社区”，促进动态持续的良善治理与城乡社会的深度融合。

3.创新实践的重要意义

健康生活圈规划治理同时具有普适性意义与在地性意义。其普适性意义主要体现为：一是满足人们对美好城市品质生活的顶层诉求，二是完善城市空间治理与社会基层治理，三是可以有效治理大城市病。[18]健康生活圈规划治理的创新实践响应廉州湾、北海市、北部湾的多重发展需求，既是当前城市问题的解决方案，又是未来城市的先行探索，对当地的健康可持续发展的现实意义具体表现为：第一，提升健康资源价值与消除健康风险影响，破解廉州湾目前“有产无城”的发展困境;第二，化解北海滨海旅游业欠缺的高端公共服务与产业园区的居住配套问题;第三，弥补北部湾在滨海板块核心引擎的缺失，有望成为提升区域综合竞争力的动力源。

（三）健康生活圈规划治理的一般性框架

从北海廉州湾新城“健康生活圈”规划治理的在地创新实践中，构建出城区、片区、社区三个不同尺度的健康生活圈，在此基础上进一步提出具有普适性意义的一般性规划治理框架。宏观层面的城区生活圈规划，侧重生态性，通过塑造生态本底、构建公园体系、组织绿色交通来保障健康格局;中观层面的片区生活圈规划，经济效率与社会公平兼顾，通过挖掘高潜要素、匹配用地功能、均衡供给公共服务来保障城市功能的健康性;微观层面的社区生活圈规划，通过营造鲜活具体的城市社区生活场景，回归城市社区的社会性。健康生活圈的规划治理，三个尺度层级贯通，整体上保障城市的健康可持续发展，实现公共利益最大化与综合效益最优化。

五、结语

“健康生活圈”将健康城市与生活圈的核心要素深度关联，作为联系理想城市与家园实体的纽带，表征为人们健康的生活方式、宜居的城市建成环境、融洽的社会交往氛围、理性良善的社区治理;其提供了对美好人居环境的一种新解释，具有一定的理论意义。以北海廉州湾新城为例，拟从顶层设计开始塑造“健康生活圈”的全民共识，统筹健康三生空间与健康三圈体系，从宏观、中观、微观三个尺度提出“健康生活圈”规划治理的一般性框架，作为理想城市模式与规划治理方案的桥梁，是对可持续城市规划实践的一次有益探索，亦具有现实意义。在宏观层面，城区生活圈需要健康的生态格局为母版;在中观层面，片区生活圈以健康的功能为基础;在微观层面，社区生活圈以健康的社会生活为依归。健康生活圈的规划治理旨在将公共卫生、城乡规划、城市治理等跨学科研究融贯起来，在复杂的城市问题中运用系统思维有限求解，保障城市最根本功能的良性运行，即生态格局绿色安全、生产功能经济高效、生活空间包容宜人是城市健康治理的基本目标，有助于城市规划主体从“抽象人”向“具体人”转化，深度契合“以人为本”的价值理念。本案仅是“健康生活圈”规划治理路径的初步探索，项目具体落实还需经过时间的考验;本文初步构建起“健康生活圈”规划治理的一般性框架，而要素指标的设立、不同地域的适用条件以及标准设定等问题尚有待在下一步工作中细化落实、评估反馈、校核修正，直至最终完善。

（感谢北京土人城市规划设计股份有限公司的北海项目工作团队成员：刘宁致、李冬玥、张毅、李宛鑫等在论文写作过程中提供的帮助与支持。）

注释：

①2019年10月—2020年09月，笔者及工作团队参与《北海廉州湾新城滨海组团概念规划与城市设计（国际方案征集）》的多阶段工作且最终方案成功中标，本文基于该实践过程中的思考而完成。

②2015年联合国通过《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，提出17项全新的全球可持续发展目标（SDGs），其中第11项为可持续城市和社区（Sustainable Cities and Communities）;2016年第三届联合国住房和城市可持续发展大会（人居Ⅲ）通過《新城市议程》，该议程是对《2030年可持续发展议程》的重要落实，提出通过良好的社会治理、优秀的规划设计和有效的财政资金来支持健康城镇化的积极作用。

③“七有”即幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶;“五性”即便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性;“三感”为安全感、获得感、幸福感。

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Exploration on Innovation ways of Planning and Governance of “Healthy Urban Living Circle”

Han Shuai， Pang Likun， Meng Jing

（School of Architecture， South China University of Technology， Guangzhou， 510641 China）

Abstract： The urban living circle is the basic unit of urban governance， and the healthy urban living circle is a new carrier of sustainable urban governance. "Healthy Living Circle" emphasizes the good match between the quality of living environment construction and People's Daily life needs， which deeply accords with the requirements and vision of people-centered urbanization and people-centered urban governance. Under the realistic situation， there is a gap between the traditional urban management focusing on the priority of departmental interests and the pursuit of maximizing public interests in modern urban governance. This paper takes the urban design practice of Lianzhou Bay in Beihai as a case and proposes the innovative path of living circle planning and governance （a multi-scale health living circles in city-area-community） is expected to bridge the gap to a certain extent. The macro-level urban living circle focuses on ecological security; the mediate-level living circle emphasizes both economic efficiency and social equity; the micro-level living circle pays attention to return to urban social functions. The healthy living circle system is focused at different levels and coordinated as a whole to fully showcase the healthy governance concept of sustainable cities， and hopes to provide substantial support for the modernization of urban governance systems and governance capabilities.

Key words： healthy urban living circle; planning governance; innovation path; sustainable city; Lianzhou Bay in Beihai

■责任编辑：许  丹