试论乡村治理中的村民自治

摘要：我国村民自治制度的发展完善一直面临着村民自治被乡镇政府过度干预的事实。但实际上，村民自治作为乡村治理的一部分，对村民自治的合理干预是为了有效行使政府职能，实现乡村振兴。然而，村民自治作为当前乡村治理的重要形式，维护村民自治的权利对乡村治理乃至乡村振兴具有十分重要的意义。改革开放后，全国的乡村积极推行村民自治，这是行政化的乡村治理与村民自治两种治理方式的有效结合。实现村民自治的治理权限还存在着层级政府体制的结构性障碍和实现村民自治组织体系现代化的实践障碍。为了维护乡村村民自治的治理权限，促进乡村振兴的良善之治，必须剔除阻碍乡村自治的障碍。

关键词：村民自治；治理权；博弈

作者简介：孙小省，贵州师范大学历史与政治学院（贵州贵阳550001）。

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）08-0107-03

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。村民自治能够激发村民对公共事务的参与积极性，确保村民的主体地位，实现村民民主权益。新时代，党和国家提出了乡村振兴战略，各地政府加大了对乡村振兴战略的推进，为建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标而奋斗。为有效推进乡村振兴战略，需要发挥村两委的“领导核心”作用，其中，村党组织要发挥战斗堡垒作用。村两委要建立强有力的乡村治理组织体系，要组织与领导村民积极参与乡村振兴。建设一套高效的、完整的、现代化的村民自治制度，是实现乡村振兴的组织保障，也是实现乡村可持续性发展的组织保障。建立一套现代化的村民自治制度，必须坚持和完善我国的村民自治制度。村民自治制度具有自治性特征，其积极性与创造性是发挥与提升村民自治能力的保证。

一、乡镇政府行政管理与村民自治的关系

上级政府的财政拨款是乡镇政府财政资金的主要来源，乡镇政府的财政资金主要用于行政管理、乡村治理及支付行政人员薪酬。乡镇政府人力、物力十分有限，政府人力资源的配备以能够完成好政府为提供公共管理、公共服务等职能为准，过量的人力会导致政府机构的臃肿，加重政府财政负担，也会加大纳税人的负担。所以，乡镇政府的行政规划应充分考虑行政化治理的成本与治理效能。在实际工作中要转变政府职能，建设服务型政府，尽可能地减少政府干预，充分放权村民自治，发挥市场的资源配置作用提升社会的活力，进而增强乡村治理的效能。中国特色社会主义市场经济已成功证明，市场在资源配置中的决定性作用不是人为干预可以比拟的。在乡村治理的过程中，过多的政府干预会抑制村民自治的积极性与主动性，并加重对政府的依赖心理，导致乡村发展失去活力，不利于乡村的现代化发展。实行村民自治以来，乡村的发展取得了极大的进步，农村的基本面貌大为改观，村民的收入大幅增长，村民的自治意识也得到了提高。

当然，政府在乡村治理中仍扮演着重要的角色，制定了大量有利于乡村发展的政策，有力地推动了乡村的发展。在村两委的正确引导下，乡村政府将乡村治理的权限交到村民手中，充分激活社会主义市场经济的要素，最大限度释放乡村发展活力。只有真正实现村民自治，才能提升村民在乡村治理中的主动性与创造性。村民自治的实现需要建立健全村民自治的治理体系，提升村民治理乡村的能力，完善保障村民自治的机制。乡村是由村民组成的乡村，大部分的村民世代居住于此，他们先天性地拥有治理乡村的权利。为了更好实现乡村的发展，保护村民利益，就需要建立村民自治组织，选出乡村中有较高知识水平和人际关系处理能力且德能兼备使村民信服的能人来解决乡村治理中存在的问题。

回顾村民自治的演进历史，村民自治最初是村民为了有效治理乡村而自发开展的乡村治理行为。政府在正确认识村民自治的积极作用下，在全国推动村民自治，为帮助解决村民自治实践中的局限性，政府以法律的形式规范了村民自治制度。乡村治理是国家治理的基石，乡村治理是乡村振兴的关键环节。在乡村治理中，村民是治理主体，但乡村并不是与世隔绝的个体，广泛的社会联系是乡村社会发展的活力和动力源。村民自治需要政府和社会的引导和监督，防止其变质、腐化。所以，村民自治需要独立性，但不是封闭的，需要政府作为其存在的基础，政府的合理干预有利于保护村民权利，有效推进村民自治。

二、乡镇政府管理下的村民自治现状分析

“村民自治作为一种具有中国特色的基层民主形式，在社会主义民主建设和国家治理农村的格局中居于重要地位。”[1]村民自治作用的有效发挥离不开乡镇政府的正确引导和扶持。然而，一些乡镇政府在职能与责任方面划分不清，出现了“抢跑”和“缺位”现象，影响了基层治理的绩效和现代化水平。

（一）科层制结构下，上级政府掌握着更多的资源并承担着相应的责任

上级政府各项任务的具体完成需要下级层层落实，而在压力层层传导到下级政府的同时，权力并没有相应地层层下放，进而导致了一些基层政府权责不对等的现象。上级政府几乎占有压倒式的资源，直接地掌握了下级政府的财政拨付与人员的奖惩。上级政府将各项指标任务层层打包，作为考评下级政府政绩与人员升迁的指标。为了完成超额的预期指标，上级政府对下级政府的发包与目标责任分配到乡镇政府后，其任务量已经层层加码[2]。乡镇政府把大量的目标任务发包给村民自治组织，加大了村民自治组织的任务量，也加大了任务完成的难度。在这种压力型的政府体制中，上级政府占据着更多的资源，下级政府只能为了完成任务和本级政府的政绩而“负重前行”。工作任务的难度和压力传导到乡村层面已然远远超出村民自治组织的能力范畴，导致村民自治失去积极性和主动性。乡村自治的缺失就需要村两委更多的干预，而过分的行政干预会使乡村自治有名无实。无法调动村民自治的积极性，失去村民参与的乡村发展规划，也就难以展现村民自治在乡村发展中的活力。

（二）现代化发展的乡村自治组织较为缺乏

乡村振兴，很大程度上要依靠乡村自治组织的号召与领导，但乡村的自治组织实际上还远远没有达到能够实现乡村自治的能力。随着城镇化的进一步发展，吸引了大量的农民进城务工，城市不断繁荣而乡村逐渐衰落。其中，留在鄉村中的主要是不便进城务工的中老年人，他们大多文化水平较低，思想较为落后，视野相对狭隘，奋斗的欲望也较低，对于参与乡村自治的积极性也较差，这使得村民自治难以实现。要改变这样的乡村困境必须从村组织内部着手，乡村大多数的村民世代居住于此，大多有信任的社会资本，在村两委的引导下，选拔乡村“能人”，由乡村“能人”牵头组织村民自治。例如，一些乡村设有“自然村理事会”，把村民很好地组织起来，整合乡村资源优势，完善乡村基础设施，发展村集体经济，引入了先进的产业技术与管理经验，打造乡村市场产业链，帮助村民实现增产增收。

乡村自治组织的建设必须充分体现村民自治的特征。只有赋予了村民自治合法性，村民才能真正地参与乡村自治，乡村公共事务的开展与协调才能稳步进行，乡村的建设与发展才能有序开展。但是仅仅完成了合法性赋予还不够，合法性赋予只是完成了组织现代化的其中一步，关键还要增强村民的自治意识，提升村民对乡村建设的责任感与归属感，充分发挥村民勤劳奋斗的创造精神，使村民自觉投入乡村建设，实现乡村自治。

三、乡村治理中开展村民自治的路径优化

（一）加强农村基层管理工作，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

村民自治的行政化特征是我国政府在基层管理中的体现。为保证在乡镇政府管理下村民自治的独立性，就需要加强法治，明确乡镇政府在乡村治理中的职能和管理范围。村民自治是乡村治理的一部分，乡镇政府对乡村实行必要的干预是确保乡村治理方向正确的前提，引导村民自治是乡镇政府的责任与职能所在。但是，若政府“无节制”地干预乡村事务，就不利于村民自治的发展，不利于培育现代化的乡村文化，也容易引发村民与政府的矛盾，影响干群关系。为加强农村基层管理工作，需要从上层设计中对乡镇政府的职能和管理范围予以限定，从宏观层面调整政府层级管理和绩效考核方式。这样才能从制度上保障政府公务人员树立正确政绩观，不能把政绩建立在牺牲村民自治治理权限的基础上，避免“层层加碼”的行政发包方式加大乡镇政府与村民自治组织的负担。在村民自治的制度实践中，只有政府体制的宏观改革，建立一套规范合理的制度，才能真正减轻基层治理的压力。保障村民自治的治理权限，这就要求明确政府干预与村民自治的实际边界。规范政府干预乡村公共事务的范围，摆正政府在村民自治中的“指导”角色而不是“领导”角色。

（二）培育村民自治的“主人翁”精神，打造乡村自治组织的坚强内核，建立强大而又具有合法性的乡村自治组织体系

“加强和改进乡村治理，要以保障和改善农村民生为优先方向，围绕让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与，加快构建党组织领导的乡村治理体系。”[3]村两委要吸收乡村新型利益群体（返乡创业者，养殖大户，种植大户，退休村干部等）的智慧，建立合理合法的渠道，将其聚拢在村民自治组织的周围，如建立乡村理事会、村参事会和村咨询委员会等，为村两委积极建言献策，辅佐村两委的工作[4]。政府在摆正“指导者”角色的前提下，亦可以在其职能范围内为促进乡村自治组织体系的现代化做更多的助推工作。在乡镇政府与村两委及乡村自治组织的共同协作下，通过多种多样的途径，共同培育出具有现代化的乡村治理组织体系，为乡村的可持续发展奠定坚实的组织基础，真正实现乡村振兴。

村民可自发通过民主选举的方式选出一个村民认可、集体服务意识高、能带动乡村发展的“能人”作为乡村自治组织的“当家人”。村两委通过与“当家人”的有效沟通，充分考虑村民利益，制定乡村发展规划，整合乡村发展优势，发动村民积极主动地参与乡村建设，发展特色的乡村产业体系，促进村民增收致富，不断改变乡村的落后面貌。同时，乡镇政府和村两委要加强对乡村自治组织的培育和引导，帮助乡村自治组织实现现代化发展，培育村民的自治意识，发扬村民的首创精神，培育现代化的村民，实现乡村的可持续发展。

参考文献：

[1]刘燕.农村村民自治研究热点及演变路径[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019，18（3）.

[2]古洪能.基层政府公信力流失的博弈机制与出路探究[J].行政科学论坛，2019（1）.

[3]习近平.坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全社会之力推动乡村振兴[J].求是，2022（7）.

[4]高宝琴.多元组织参与乡村治理的优化机制——基于合作博弈的视角[J].东岳论丛，2015，36（5）.

责任编辑：周玉婷