水利财政事权与支出责任划分改革研究

欧阳光辉

摘要：水利财政事权与支出责任划分改革是财政事权与支出责任划分改革领域的重要课题，推进此项改革对于完善财政管理体制、理顺政府职能、促进水利事业发展具有重要意义。文章分析了当前推进此项改革中存在的主要问题，从制度建设、分层级划分和配套措施落实等方面提出了相应的对策建议。

关键词：水利财政事权 支出责任划分 改革

厘清财政事权和支出责任是政府部门有效履行公共服务职能的重要前提，是加快国家治理体系和治理能力现代化建设的应有之义。近年来，中央高度重视事权与支出责任划分改革，出台了一系列规范性文件，相关工作稳步推进。具体到水利领域，事权与支出责任划分改革也取得了一定进展，但总体上还存在制度不健全、进展不平衡、财力不匹配等诸多问题，制约了水利建设事业的持续有序发展。分析水利领域财政事权与支出责任划分改革中存在的主要问题，提出有针对性的改进措施，对于有效建立起责权清晰、财力匹配、区域均衡的水利基本公共服务保障机制具有重要的现实意义。

一、推进改革的必要性分析

水利财政事权是水利行业主管部门运用政府财政性资金建设水利设施、提供水利公共服务的职责和任务；水利支出责任是各级政府财政部门为保障履行水利财政事权而应承担的支出义务。建立现代财政制度、理顺各级政府职能、促进水利事业发展均要求不断推进水利财政事权与支出责任划分改革。

（一）推进改革是完善财政管理体制的客观需要

建立健全政府间事权与支出责任相匹配的制度是深化财税管理体制改革的重要内容。早在2014年出台的《深化财税体制改革的总体方案》中便明确指出，深化财税体制改革的目标就是要科学合理划分相关财政事权与支出责任，促进权力与责任、花钱与办事协调统一，建立事权和支出责任相适应的财政制度。近年来，中央先后出台了涵盖教育科技、医疗卫生、交通运输等领域关于中央和地方共同事权与支出责任划分改革的方案，但水利领域的改革方案一直没有出台。推进水利财政事权与支出责任划分改革已成为补齐财税体制改革短板、建立现代财政管理制度的内在要求。

（二）推进改革是理顺各级政府职能的必要措施

2016年国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），针对各级政府间存在的职能定位不清的问题，强调要实现事权和支出责任相匹配，以促进各级政府更好履职尽责，提高公共服务供给效率。水利服务是政府公共服务的重要内容，为水利服务提供物质保障的水利工程大都是基础性、战略性和公益性的，需要政府和社会各界广泛参与、加大投入。合理划分水利财政事权与支出责任是厘清政府与市场边界、规范政府履职行为的必要措施。

（三）推进改革是促进水利事业持续发展的重要保障

水利事业的建设管理是一项复杂系统的工程，涉及防洪、饮水、用水、水生态等多重要素和多个部门，水利财政事权与支出责任划分不清，将导致水利投入建设管理权、责、利不统一，建、管、养脱节，形成水利公共服务的低效或无效供给。有效厘清水利财政事权与支出责任，有利于促进权、责、利相统一，充分调动各级各部门的积极性，规范水利项目、资金管理，也有利于拓宽水利领域多元投入渠道，增强和丰富水利公共服务的有效供给。

二、当前水利财政事权与支出责任划分改革中存在的主要问题

（一）推进改革的上位法依据不足

至目前，中央尚未出台统一明确且具有较高法律效力的制度，用以规范中央和地方以及地方各级政府之间的水利财政事权与支出责任划分。相关原则性规定及要求散见于《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（2016）、《水利发展資金管理办法》（2019）等政策文件中。2018年制定的《中央和地方政府基本公共服务行政权力划分和支出责任改革方案》中明确的九项基本公共服务亦不涉及水利，仅能为水利财政事权与支出责任划分改革提供借鉴参考。许多涉及水利财政事权划分的具体事项，大都体现在中央下达的相关资金文件中，如对于中小河流治理，中央水利发展资金支持的范围为流域面积在200—3000平方公里的河流，200平方公里以下的河流由地方政府全面负责；对其支出责任的划分则通过区分东、中、西部省份给予不同的补助标准。

（二）省以下改革进展不平衡

省以下水利财政事权和支出责任划分相较于中央与省级而言涉及的政府级次和部门更多，面临的矛盾和问题也更深更广。受上位法缺失及改革本身难度较大等因素影响，省以下的水利财政事权与支出责任划分改革整体进展较慢。目前除湖南、江西等少数省份出台了相关改革办法外，大多数省份没有制定相应的规章制度，改革的法治化、规范化程度比较滞后。由此导致，一方面事权不明确，各级政府之间及政府各部门之间支出职责存在交叉重叠或空白点，“多龙治水”与管理“真空”同时并存，如田间水利“最后一公里”问题，职责一直难以落实到位；另一方面，支出责任模糊，政府与市场界限不清，一些本应由政府承担的水利支出，政府承担不够，一些可以通过探索激励社会资本参与供给的水利服务，政府包揽过多。

（三）支出责任与财力保障不匹配

是否有与之相匹配的财力保障是事权与支出责任划分改革能否最终落地的关键。由于公共事务的公益性、外部性等特性的存在，事权的划分往往需要基于公共服务受益范围、现行管理体制及行政效率等因素确定；而形成于分税制基础上的各级政府财力，是财政制度及经济运行等多重因素作用的结果，与政府承担的事权没有必然的联系。因而事权的划分与财力的匹配本质上存在难以协同的矛盾。事实上，从整体和宏观上考察，财力与支出责任不匹配一直客观存在，财力上移及事权与支出责任下沉的倾向在各级政府间均有所体现，这也导致了相当部分水利支出责任难以落实到位，较大程度上制约了水利基本公共服务的有效提供，亟须通过相应的制度安排予以调整和改善。

三、推进水利财政事权与支出责任划分改革的几点思考

（一）科学界定中央和地方水利财政事权及支出责任

国家层面应尽快制定出台水利财政事权与支出责任办法，明确规定中央和地方水利财政事权划分及相应的支出责任，做到有法可依。具体而言包含以下两个方面：

1.水利财政事权划分方面。对于体现国家意志、涉及全局利益、具有巨大外部性的水利事务，应界定为中央事权，如国家水利战略规划、重大政策、标准制订，跨国界、跨流域河湖治理，以及对保障国家防洪、供水、粮食、生态等重大战略安全具有全局性作用的水利建设、水资源管理、河湖治理等涉水事务。对兼有全局性和地方性公共产品特征的水利事务，应界定为中央与地方共同事权，如跨区域重大水利项目建设、跨省河流治理以及大中型灌区建设与节水改造等涉水事务。其他地区性水利事务则应界定为地方事权，如辖区内河流、中小河流治理等防洪抗旱减灾类涉水事务，水资源开发利用与管理、水土保持与生态建设、农村水利等涉水事务。

2.支出责任划分方面。对于中央事权的建设项目投资及其运行维护费用、中央直管水利工程的运行维护费用，由中央承担全部或主要支出责任。对属于中央与地方共同水利财政事权的资金投入，由中央和地方共同承担支出责任，中央根据项目类型、地方受益情况以及当地经济承受能力，综合确定地方分担比例，其中考虑中西部省份的财力状况，应适当提高中央负担比重。对地方事权，原则上由地方承担支出责任，但涉及基本民生、基础公共服务和纯公共产品的供给，考虑民生因素、地方承受能力、老少边穷地区等情况，中央应通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

（二）深化省以下水利财政事权与支出责任划分改革

在明确中央与地方水利财政事权及支出责任基础上，省级也应制定相应的制度办法，合理划分省以下各级政府的水利财政事权及支出责任。总体而言，应根据水利基本公共服务的受益范围、性质、规模、实施环节、项目内容等情况，合理界定省、市、县级事权及支出责任。

1.事权划分方面。对全省经济和社会民生改善有重大影响的，涉及水安全、水生态等骨干水利工程的建设、管理、维护等应确定为省级事权。在省域范围内对经济和社会发展有较大影响的水利骨干工程的建设、维护及涉水事务管理、水安全保障等应确定为省市县共同事权。对市县范围内经济社会发展和民生改善有一定影响的水利工程的新建、改扩建、维修养护及本区域内涉水事务管理、水安全保障等应确定为市县事权。

2.支出责任划分方面。相应地，按照“财政事权与支出责任对等”的原则划分省以下支出责任。省级事权对应的支出责任除中央投入以外的由省财政全部承担；省市县共同事权的支出责任除中央有投入外，其余部分由省市县财政共同承担。为增强可操作性，可借鉴推广湖南省做法，在充分考虑地区差异和财力差异基础上，采用清单方式，分类、分档、按比例确定各级政府支出责任。需特别指出的是，基于目前市县财政普遍困难的事实，应适度加强省级事权和支出责任，对市县负担的支出，省级应适当给予补助。

（三）完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度

中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，要科学配置各级政府的财力，促进财力与事权相匹配，增强基层政府提供公共服务的能力。为更好地推进水利财政事权与支出责任划分改革，有必要按照“因事定财”的原则，不断优化政府间的财力配置，提高基层财力的保障水平，特别是应重点关注并支持解决中西部经济落后地区的财力不足问题。一方面，要改革、完善中央与地方收入划分办法。积极培育地方税收主体税种，赋予地方一定的税政管理权限，有效理顺各级政府间的财政分配关系，形成财力保障与事权相衔接、相协调的财政体制。另一方面，要优化转移支付测算方式，将水利财政事权纳入转移支付的考虑因素。对于农村水利、农村饮水安全、山洪灾害防治等关系国家粮食安全、基本民生的地方涉水事务，通过转移支付将支出责任适当上移，减轻基层财政压力。此外，要加强对转移支付的监督管理。严格对专项转移支付的监督及资金使用绩效的评估，建立以结果为导向的问责机制，督促地方切实履行水利财政事权，构建体现公平与效率的转移支付体系，实现水利财政事权与支出效率相匹配。

（四）落实相关配套措施

从制度设计到最终落地见效，离不开相关配套措施的协同运行。水利具有综合性、外部性、基础性等特点，各级各部门应紧密结合工作实际和相关改革进展情况，统筹推进水利财政事权与支出责任划分改革工作。一是要建立动态调整机制。充分考虑经济社会发展需求、各阶段工作任务变化以及政府间财力增长情况，适时调整、改革和完善已有的水利财政事权与支出责任划分办法，并推动形成具有法律效力的规范性文件。二是要合理界定政府与市场边界。区分涉税事务中的公益性、准公益性及经营性项目，在更好地发挥政府主导作用的同时，更大程度地发挥市场机制作用，激励市场主体或社会力量参与水利事业建设。三是要积极推动行政管理体制改革。坚持建管并重、权责对等的原则，统筹考虑水利工程建设与管理问题，结合实施环节和部门职责沿革，明确由一个部门牵头负责一项水利财政事权，妥善解决部分水利财政事权划分不清晰和重复交叉的问题，为相关政府部门更好地履行水利公共服务职能提供体制机制保障。

参考文献：

[1]《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）

[2]《国务院办公厅关于印发中央和地方政府基本公共服务行政权力划分和支出责任改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）

[3]《湖南省水利财政事权与支出责任划分办法》（湘政办发〔2022〕17号）

[4]刘寒波、陈瀚、宋美喆、周亮、肖燕飞.构建地方水利事权划分与支出责任相适应的制度[J].湖南财政经济学院学报，2016，（ 6）

[5]宋美喆，刘寒波.我国水利事权与支出责任划分中存在的问题及原因探析[J]水利经济，2016（5）

[6]郭力涛、薛孟春、胡亮.省级水利财政事权改革经验与思路研究—以湖南、江西为例[ J].地下水，2021，（5）

[7]郭敏、张伊珺.中央和地方水利事权与支出责任划分探析[J].山东水利，2017（12）

[8]张志华、谢元.关于中央和地方财政支农事权与支出责任的几点思考[J].當代农村财经，2015（8）

（作者单位：湖南省财政厅）责任编辑：李政