农村房地一体确权登记需“对症下药”

摘要：农村房地一体确权登记是自然资源管理的一项基础性工作，也是深化农村集体产权制度改革以及助力乡村振兴的重要支撑。长期以来，由于农村建房缺乏有效的法律约束，登记发证制度不健全，造成农村房屋登记发证工作滞后。近几年，在国家、自治区的部署下，广西全区稳步开展确权登记，取得了积极效果，但也存在一些“卡脖子”的难点堵点。对乱占耕地建房等当前农村房地一体确权登记工作中亟需解决的问题做了进一步探索和研究。

关键词：房地一体;不动产登记;宅基地;乱占耕地建房

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）07-0026-05 收稿日期：2022-06-15

作者简介：吴昊，南宁市不动产登记中心。

1 农村房地一体确权登记工作概述

农村房地一体确权登记，是指农村宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋的所有权实行统一权籍调查、统一确权登记、统一颁发证书。

近年来，自然资源部发布一系列文件，就推进农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记进行了部署，同时要求对已完成房地一体权籍调查且具备登记条件的，要尽快完成房地一体的不动产登记。为了进一步提升农民群众的获得感，2021年广西壮族自治区人民政府将农村房地一体确权登记纳入了“我为群众办实事”重点项目。广西壮族自治区自然资源厅也采取多种措施，充分发挥地方基层力量，让村委干部积极参与到调查工作中，并通过无人机倾斜摄影，全面推进农村房地一体确权登记发证工作，取得了积极进展。

2 当前农村房地一体确权登记过程中存在的问题

2.1 政策宣传待加强

想要做好农村房地一体确权登记发证工作，政策宣传就要走在前面。但经过实际工作发现，政策宣传还有待加强。主要体现在两方面：一是基层干部对政策吃不透。本着“农事村办”原则，广西各地将不动产登记收件网点延伸到乡镇、到村委，并鼓励各地组织权利人以村组为单位集中申请，批量受理、审核、登簿、发证。但由于村委、乡镇工作人员更换频繁且大多对土地政策不熟悉、理解不到位，无法及时解答农民群众咨询的相关业务问题，或是对政策把握不准，对本应符合登记条件的农民群众一拒了之，一定程度影响了確权登记工作，无法做到“应发尽发”。二是政策的普及力度不够。长期以来，由于相关法律法规、政策宣传不到位，导致农民群众对宅基地的认识有偏差，有的甚至是与登记政策相违背的。比较有代表性的是个别城镇居民对宅基地产生了私有观念，认为宅基地是祖上留下来的，属于私有财产，如今自己花钱建起了房屋，就应当登记发证。综上，一方面基层干部对政策把握不准，另一方面申请人对政策认识有偏差，两方面的因素交织在一起，使得基层干部不得不花费大量的精力放在咨询和解答上，基层工作人员本就偏少，导致登记发证的工作效率大打折扣。

2.2 历史遗留问题发证难

为了加快登记发证，自然资源部有关政策文件对一户多宅、宅基地超占面积、缺少权属来源材料、权利主体认定等问题提出了处理意见，但仍有部分历史遗留问题因为缺少政策支撑未能得到妥善解决。比如，在工作推进中，城镇户口居民如何继承农村房屋属于一个较为普遍的问题。大多数申请人认为，房屋属于祖辈留下来的遗产，继承天经地义，理应办理不动产权证。但由于农村房屋大多属于未批先建，缺少合法审批手续，尚未取得房产证。故根据《不动产登记暂行条例》有关“未办理首次登记的不得办理其他登记业务”的规定，许多城镇户口居民无法办理继承房屋的转移登记。诸如此类的问题还很多，由于过去农村土地管理水平不严、土地政策频繁调整等原因，造成广西农村土地历史遗留问题多且复杂，但碍于缺少政策支撑，登记机构也是巧妇难为无米之炊。

2.3 住房认定成堵点

根据有关规定，不动产登记机构依法向申请人提供名下不动产登记查询服务，并出具不动产查询结果证明，是否属于第二套住房由不同的部门根据其业务需要做出认定。农村房屋确权登记以后，该套房屋便在不动产查询结果证明中予以记载，有关部门在以该证明办理其业务的时候，就认为申请人已有住房。例如农民群众进城购买商品房需缴纳契税，税务部门通过该证明认定申请人已有住房，购买的商品房须按照第二套住房的标准核算，故申请人要缴纳相较第一套住房更高的税费;或是在申请公租房等保障性住房时，住建部门认定申请人已有住房，不符合申请条件，故退回公租房的申请。由于在其他部门办理业务受阻，除了影响到农民群众办理登记的积极性以外，甚至还出现了办理登记后农民群众要求注销登记的情形。农村房地一体确权登记本应成为农村宅基地改革“红利”，这样的情形显然与初衷相违背。

2.4 土地权属存争议

随着土地经济利益的凸显，农民群众树立了产权意识，在确权登记工作开展后，也暴露了宅基地的权属争议问题。其中既有家庭内部房产继承、分户、分割，宅基地界址、相邻权纠纷等争议，也有基于长期耕种与周边国有农场之间的争议。由于农村建房大多缺少用地审批手续，缺少权属来源材料，又或是年代跨越久远、档案资料不全，造成调查取证难度大，权属争议难解决。

2.5 乱占耕地建房历史欠账多

长期以来，农村建房多处于混乱无序的状态，乱占耕地建房比比皆是。一方面，早期农村建设长期缺乏规划的引导和管控，村庄无预留建设发展空间，农民群众合理的建房需求和发展需要得不到保障，造成一部分被动违法;另一方面，上级部门对宅基地使用的监管不到位，导致农民群众违法建房基本处于失控状态。根据广西壮族自治区第三次全国农业普查主要数据公报，广西全区自然村数量多达16.50万个，牵涉面广，而对历史上占用耕地建设的房屋，因缺少明确的不动产登记政策而暂且搁置。

3 农村房地一体确权登记的对策与建议

3.1 加大政策宣传，提高人员素质

通过农民喜闻乐见的方式，加大政策的宣传广度和深度，提升农民群众法律意识，让广大农民群众深刻认识到合法用地建房的意义和必要性，争取他们的支持和理解。同时，要坚持登记原则，对违反生态保护红线管控要求建房、城镇居民非法购买宅基地、小产权房等，一律不予确权登记。另外，为加快推进确权登记工作，乡镇、村委作为农房登记的前沿战线，主管部门应定期组织开展培训，建立点对点常态化的工作联络机制，在政策和业务上及时予以指导。有条件的地区还可以建立奖励制度，激励工作人员担当作为，为农村房地一体不动产登记工作的推进注入强大原动力。

3.2 因地制宜，精准施策

鼓励各地结合当地实际情况，积极探索，勇于突破，制定出台农村集体土地不动产登记历史遗留问题的解决办法，为推进登记发证工作提供政策支撑，并及时总结典型案例，形成可借鉴的经验。对于城镇户口居民继承农村房屋的问题，可由所在村民小组和村委出具的地上建筑物属于被继承人所有的证明材料，经公示无异议后，再按继承登记程序办理。各地可采取此类超常举措解决重点难点问题，在破解历史遗留问题上进一步创新思路，让农民群众早日拿到“大红本”，吃上“定心丸”。

3.3 强化惠农政策力度，增强群众幸福感

宅基地具有其特殊性，具体表现在：第一，只有集体经济组织成员才能享有宅基地使用权;第二，宅基地使用权是无偿取得;第三，宅基地是农村集体经济组织依法分配给其成员用作住宅建设，带有福利保障性质。因此，农村房屋与国有土地上的私人自建房不同，更有别于一般商品房，无法进入市场交易。为了给乡村振兴注入强心剂，建议有关部门，根据农村形势的发展需要，研究配套相关切实可行的政策，或是在现有政策上进一步细化，适当向农民群众倾斜，保障农民群众的合理需求。不动产登记机构要加强与相关部门的沟通对接，明确相关规则，打消农民群众的顾虑，及时办理不动产登记。

3.4 有效化解矛盾，保障合法权益

土地權属争议的历史原因复杂，必须抓住矛盾关键点，以群众利益为根本，才能妥善解决问题。在权属调查和纠纷处理工作中，要充分发挥基层群众自治组织和农村集体经济组织的作用，建立上下联动的调处工作机制，形成合力化解矛盾。根据权属争议的不同成因分类处置，对于家庭内部因继承、分户等原因引起的权属争议，发挥村民主体和调解委员会作用，引导利害关系人通过调解达成协议，调解不成的通过民事诉讼途径解决;对于因宅基地界址、界线、相邻权形成的权属争议，通过调解委员会调解，调解不成的界址界线争议由乡镇人民政府作出处理决定，相邻权争议通过民事诉讼途径解决。另外，针对村集体与国有农场之间的权属争议，应按照相关程序进行调处化解。属于侵权的，可通过司法等手段加大侵权处理力度，既要保证国有资产不流失，也要保障农民群众的合法权益。

3.5 探索农村乱占耕地建房确权登记

2020年7月3日，国务院召开电视电话会议，对全国农村乱占耕地建房问题整治工作进行动员部署，要求以“零容忍”的态度坚决遏制新增乱占耕地建房行为。同年9月份，农村乱占耕地建房专项整治行动部际协调机制办公室印发《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》，在全国范围内摸排2013年以来各类占用耕地建设的没有合法合规用地手续的房屋，摸排类型主要分为住宅类、公共管理服务类、产业类。因此，结合上级有关精神，要坚持“以人为本”，结合区域实际，区分不同用途、不同时段、不同主体，分类办理确权登记，充分保障农民的合法权益。

3.5.1 针对2013年以前存量住宅

（1）对于集体经济组织成员违法占用耕地建设的房屋，符合“一户一宅”且未超占标准面积的，经本农民集体同意并公告无异议，报当地乡镇人民政府同意后，予以确权登记。超占面积的，在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。

（2）对于集体经济组织成员违法占用耕地建设的房屋，属于“一户多宅”的，农民可任选一宅，经本农民集体同意并公告无异议，报当地乡镇人民政府同意后，对标准面积予以确权登记，对超占面积在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。该户占用耕地建设的其他房屋，不予确权登记，由当地乡镇人民政府组织拆除复垦。

（3）对于非集体经济组织成员违法占用耕地建设的房屋，由当地市县人民政府制定具体的有偿使用规定，补办用地手续并征收高额土地使用补偿款后，对标准面积予以确权登记，对超占面积在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。违规建房人3年内（鉴于房屋建成时间较长，故给予相对短的宽限期）未补办用地手续并缴纳土地使用补偿款的，由当地乡镇人民政府组织拆除复垦。

3.5.2 针对2013年至2020年7月3日间存量住宅

（1）对于集体经济组织成员违法占用耕地建设的房屋，符合“一户一宅”且未超占标准面积的，经本农民集体同意并公告无异议，报当地乡镇人民政府同意后，予以确权登记。超占标准面积的，由农民限期对超占面积部分缴纳土地使用补偿款后，对标准面积予以确权登记，对超占面积在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。

（2）对于集体经济组织成员违法占用耕地建设的房屋，属于“一户多宅”的，农民可任选一宅，经本集体同意并公告无异议，报当地乡镇人民政府同意后，对标准面积予以确权登记。超占面积的，由农民对该宅超占面积部分在规定期限内缴纳土地使用补偿款后，对标准面积予以确权登记，对超占面积在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。该户占用耕地建设的其他房屋，不予确权登记，由当地乡镇人民政府组织拆除复垦。

（3）对于非本集体经济成员违法占用耕地建设的房屋，由当地市县人民政府制定具体的有偿使用规定，补办用地手续并征收高额土地使用补偿款后，对标准面积予以确权登记，对超占面积在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。违规建房人5年内（鉴于房屋建成时间较短，故给予相对长的宽限期）未补办用地手续并缴纳土地使用补偿款的，由当地乡镇人民政府组织拆除复垦。

3.5.3 针对2020年7月3日后新增的乱占用耕地建房

应当贯彻落实《自然资源部 农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》精神，坚决遏制农村新增占耕地建房的违法行为发生。对乱占耕地建房的情形，一律不予确权登记。

3.5.4 公共管理服务类

违法占用耕地建设的非营利性和营利性公共基础设施，在本集体经济组织内公示无异议的，视为符合规划。建设单位承诺在规定期限内补齐用地手续后，予以确权登记。

3.5.5 产业类

基于近些年脱贫攻坚战略的实施，为了巩固脱贫成果，实现乡村振兴，可考虑将产业类分为扶贫类和非扶贫类。违法占用耕地建设的生产经营性建筑，属于扶贫类项目，在本集体经济组织内公示无异议的，视为符合规划。项目单位承诺在规定期限内补齐用地手续后予以确权登记。属于非扶贫类项目的，由自然资源主管部门立案查处。符合规划的，责令退还土地、没收建筑物，并将建筑物移交当地村集体经济组织纳入集体资产管理;不符合规划的，由自然资源主管部门责令自行拆除，逾期不拆除的，由当地乡镇人民政府组织拆除。

4 结语

农村房地一体确权登记是一项民生工程，对于促进农村稳定发展、推进城乡一体化建设具有十分重要的意义。随着乡村振兴的深入推进，农村房地一体确权登记工作势在必行，要结合农村房地的特殊性、复杂性，针对确权登记存在的问题，制定切实有效的应对措施。

参考文献：

1.唐佳林.农村房地一体确权登记发证难点与对策研究——以武汉市为例.中国市场.2019.02

2.张俊.农村房地一体确权登记中存在的问题及对策研究.中国房地产业.2021.26