对生态导向发展（EOD）模式的思考及案例分析

黄可欣

摘要：在我国经济高速发展过程中，伴随着城市化、工业化快速推进，生态环境严重恶化、城市病问题突出。现阶段，我国经济已逐渐由高速发展迈向高质量发展，生态文明建设提上首要议程。在此背景下，EOD模式为我国经济可持续发展提供了新思路。本文从我国就开展EOD模式提出的相关政策入手，介绍了EOD模式的基本运行机制，并就我国首批试点的36个项目分类进行案例实践分析，最终针对实施过程中潜在的问题给出合理化建议，为后续EOD模式项目的推广实践提供借鉴参考。

关键词：EOD模式；可持续发展；生态导向

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.24.011

0引言

早在2016年末，《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》中就提到要探索环境治理项目与经营开发组合开发模式。再到2018年8月，在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中首次提出探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式。直到2021年4月《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》确定包括天津市、河北省、内蒙古自治区等地区开展36个EOD模式项目试点。2021年10月开启向各地征集第二批生态环境导向的开发模式备选项目。至此，随着试点项目的逐渐成熟、各支持政策及指导意见的陆续出台，以生态为导向的EOD模式逐渐被大众熟知，成为各大产业领域的新热点。

EOD模式，即以生态环境为导向的开发模式。在相关文件中给出的准确定义为：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

1EOD模式的运行机制

1.1确立建设目标

明确生态环境治理目标与产业开发目标。结合项目的总体运作的目标，分析地方生态治理项目与产业发展项目一体化实施的可行性，调查经济发展状况、资源环境压力、市场开发需求等基础信息，结合项目所在地城市的基本发展目标，确定开发项目在社会和经济发展中的性质、功能、规模、潜在地位和作用。

1.2布局统筹规划

精准识别可发展的关联产业，选择EOD项目产业发展的方向。开发项目依据当地发展特色，因地制宜发展实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的试点项目，例如，旅游、生态农业、健康养生等。依据区域特点开展项目规划与顶层设计，确定项目建设内容、发展路线、投资估算等。

1.3整体财务测算

将生态环境治理与产业开发共同实施，则需要将其视作为整体进行综合分析测算，考虑到投资预算、项目成本、利润收入、缴税、风险补偿等因素，在企业自筹的基础上构建合理有效的融资方案，并进行投入产出分析。根据具体收支情况，适当完善调整项目边界范围、内容。

1.4招商/招标签约

在进行总体规划和财务测算的基础上，根据单一项目的发展模式进行专项研究。在资本方面，由政府与社会资本共同出资的PPP模式、探索政府债券、开发性金融、环保贷等构成的多元生态治理投融资机制为其提供了强有力支持。在实施方案报政府审批后，组织招商或招标，与其选定的投资人签署投资合作协议。

1.5项目后续推进

由于现阶段我国的EOD模式尚处于探索阶段，而EOD项目实施涉及的领域及部门较多，项目运营的后续监督管理至关重要。各试点地区政府应参与统筹协调，加强对试点项目的跟踪调研，建立健全绩效评价及考核机制，发挥各方管理职责，总结试点项目中存在的问题及亮点便于后续推广，切实提高EOD项目质量。

1.6试点经验推广

立足于现有已实施的36个试点项目的发展经验，逐步引导社会资本更加深入，同时要“具体问题具体分析”，从项目发展自身出发，尝试在项目组织形式上创新，针对性分析EOD模式在不同项目中的适用条件、制约因素、实施路径，从点到面，稳步推广，使其成为自身能够平衡和市场化运作的项目。

2EOD模式的案例实施

截至目前已出台的相关政策中，尚未对EOD模式中的生态环境类型项目分类阐述。但根据相关研究者对我国第一批EOD试点项目类型的整理，可大致分为七大类：水环境综合治理、流域综合治理、矿山修复、环境综合治理、荒漠化治理、农村人居环境整治、固体废物防治。而对于产业项目的分类，2021年生态环境部发布的相关文件中则给出明确的界定，包括生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源三大类。

2.1武汉东湖高新区EOD开发项目——三峡集团240亿投资

以片区内排污整治、入湖水质提升、海绵化改造为生态需求，以光谷生态大走廊打造特色品牌的武汉东湖高新区EOD项目受到地方政府与社会各界的强烈关注。该项目的规划亮点在于其坐落在东湖高新区，致力于打造一个创新科技项目，带动其周边地区形成经济带。

该项目采取“厂网河湖岸+生态产业”全域合作的方式，分为水道、绿道、空中旅游专线三条主线，长江环保集团总投资240亿元，致力于打造生态、交通、科技、人文一体的共生发展局面。其主打项目——光谷科技创新大走廊将借鉴国外知名创新廊带建设的经验，以“發展高科技，实现产业化”的初心，加快建设科学研究平台，并创建光谷旅游品牌，不断提升城市影响力，聚集科技创新资源，合力提升我国产业技术创新能力。

该项目采用“EOD+股权合作+资源补偿”的融资模式，依靠空中旅游专线深入挖掘整合生态旅游资源，用生态旅游产业开发收益和土地开发收益反哺环境治理投入。主要收益来源包括旅游开发收入、广告收入、土地资源开发收入、专项基金、产业招商政府补助、产业运营服务费等。

2.2天津蓟运河全域水系治理——国内首个流域环境治理EOD项目

该项目以生态修复、提升地区环境承载力、产业综合开发为总体需求，内容包括水污染防治、水资源配置、蓄滞洪区综合整治等七大工程。在产业综合开发方面，导入中国疏浚博物馆、国际会议中心等经济、社会型项目平台，并建设国匠城、大型文旅及康养基地等特色文化产业开发项目，重视“环境+社会+经济”效益，以期通过全域规划，促进资源与资本结合，为流域生态治理后的区域产业综合开发创造条件。

在项目融资方面，蓟运河治理EOD项目采取PPP商业模式，30%资本金来自政府与社会资本组建的平台公司，70%为外部融资。其中，政府方负责项目的宏观策划与审核实施方案、选择社会资本方，并对全流域治理进行定期或不定期的绩效评估；社会资本方负责为其提整体的项目实施方案，具体推进项目的外部融资、运营。与此同时，该项目采用土地增值收益分成的模式，使社会资本在开展生态修复后可按比例分享土地增值收益，激活各方在项目生态修复及产业开发工作中的活力。

2.3矿山生态修复EOD模式

矿山生态修复是对过往历史遗留矿山和生产矿山统筹实施系统修复和综合治理。而我国待修复矿山面积大、数量多，资金缺口大，项目实施难度非同寻常。

对于矿山治理历史上一直未妥善解决的资金投入问题，该项目采取“社会资本为主，外贷+政府债券资金为辅”的投融资模式，利用社会资本在矿山修复领域的专业优势，制定了“分级削坡、土方回填、涵养水源、栽培树木”的修复方式。在产业发展上，构建“旅游+农业经济+康养”的综合开发模式以及“整体运营+龙头产业自主经营+农业合作”的项目经营模式，主要针对客户人群为养生养老人士与休闲旅游人群，以养老产业作为龙头产业，开发建设养老基地，形成固定消费群体，与此同时深化与农业企业的交流合作，相互带动发展。

在项目收益上，采用“土地指标收益反哺+土地出让收益反哺+生态溢出效益分享+产业经营获利”的机制，利用产业经营所获收益补贴生态环境治理投入，由此实现项目产出投入平衡，在促进生态环境改善的同时使得项目可持续发展。

2.4浙江海山茅埏岛EOD项目

海山茅埏岛所在的浙江玉环市，是本省传统的工业强市。而茅埏岛位于玉环市西侧，其滩涂与浅海养殖业尤为发达，是一个以渔、盐、种植业发展为主的农业岛屿。

基于生态主导优先的理念，浙江海山茅埏岛EOD项目将全岛整体划分为湿地生态空间、傍山生态空间、城区生态空间、休闲生态空间四个交错区域，项目内容包括蓝色海湾整治、海岸带修复、直饮水工程建设、海绵城市等。尤其对于岛屿西侧的湿地生态空间实施生态修复，种植红树林、恢复植被和土壤，增加生物多样性。在产业发展方面，在周边多处岛屿开展文旅、智能、康养产业，目前已开发海岛观光、海钓、渔村体验等项目。以工业基础较强的玉环市为依托，当地制造业可与研发设计、大数据处理等产业融合发展智能制造业，为区域可持续发展奠基。而玉环市虽然康养产业起步较晚，但市场需求巨大，与文旅产业引领相结合，有较大的发展潜力。

该项目以招商奖励方式支付投资成本及其收益，包括公益性投资奖励、土地整理投资奖励、产业发展服务奖励等。策划投资回收资金来源包括土地出让收入、其他非税收入、专项资金、政府性经营收入等。这种支付及回收资金的方式重视区域生态资源和土地资源、产业资源的融合协同，让参与各方都能受益。

2.5朱家林田园综合体EOD模式

田园综合体是在当前城乡一体的大格局下，顺应我国农村供给侧结构性改革的一种可持续发展模式。而EOD模式以生态环境为导向，注重开发地区生态与经济的双重价值，将两者相结合，对其双方在地区实践中的深入发展具有探索意义。

朱家林田园综合体地处山东省临沂市沂南县，区域内人居环境问题显著：污水处理困难、水库水质超标等，居民生活水平受到严重影响。为解决该地人居环境问题，也为实现当地贫困户脱贫、村民增收，基于EOD模式的田园综合体规划提出并确立了其“以水资源为核心，以水定人、以水定产、以水定园”的开发原则。园区内整体被划分为以青山为屏障的绿色生态区；以高湖水库为核心的生态保护区；以田园式生态农业为依托、平衡资源与发展过渡的田园经济带以及将历史、文化、资源相结合的特色产业圈。在产业布局上，划定观光产业带、林果经济带、节水农业带、创意产业带以及产业聚集带。

与此同时，在园区内设立经济补偿机制，将下游开发区缴纳的生态补偿金用于对上游及过渡地区的居民进行经济补偿，促进实现生态发展与经济发展并驾齐驱。目前，田园综合体内的生态环境质量得到明显改善、水环境质量不断提升，居民的生活水平也相应提高。

3风险问题及建议

目前，我国EOD模式的发展处于探索阶段，自EOD试点启动以来，各地结合地方特色、政企合作、多管齐下，在政策措施、产业融合发展、生态建设等方面进行了积极创新的探索。而EOD模式作为一种新兴事物，在展现出其强大生命力的同时也存在一定风险，如行业跨度大、生态环境及经济效益显现周期长、土地开发风险大、融资收益不确定性等。此外，EOD模式的阶段性决定了风险存在于项目运营的整个周期，且由于当下对EOD模式风险评价研究及实际案例分析的缺乏，社会各界对EOD项目及其风险的认识还需要得到进一步提升。

基于以上考量，提出几点建议供参考：

（1）深入完善顶层架构，国家机构部门间加强协同效应，妥善处理好自然资源的所有权和使用权问题，为EOD项目顺利实施打下强心剂。

（2）落实好生态治理项目与产业发展项目的一体化实施，既要考虑项目盈利能力，又要考虑生态环境改善的外部性，优化生态价值与经济价值的相互转化机制，力图实现相互反哺。

（3）更加明确项目回报机制，探索创新实际可行的投融资模式。通过试点先行，挖掘适合EOD闭环逻辑的新型投融模式。

（4）谨慎选择EOD项目运营的工程合作主体，充分考虑前期工程投入和后期产业运营一体化，建立起持续高效的运营机制。

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