审慎监管、功能监管与行为监管：我国金融科技 监管的三维构建

康卫东

摘   要：随着信息技术与金融业务的深度融合，金融科技呈现蓬勃发展态势。金融科技在推动金融业态创新、促进普惠金融发展之余，也带来诸多新类型风险，对我国现行金融监管体系的有效性和适应性造成肘腋之患。基于此，本文在系统梳理国内外现有文献研究与实践经验的基础上，提出未来我国应围绕审慎监管、功能监管和行为监管三个维度，构建更具专业性、穿透性与统一性的金融科技监管体系，并从内在逻辑与路径选择两个方面阐释了“为何”与“如何”构建“三維一体”的金融科技监管体系。

关键词：金融科技;审慎监管;功能监管;行为监管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2022.10.004

中图分类号：F830.9            文献标识码：A       文章编号：1003-9031（2022）10-0033-12

一、引言

进入21世纪以来，计算机、智能手机、移动传感器等现代通信设备快速普及，区块链、人工智能、大数据、云计算等新兴信息技术与金融业务加速融合，金融科技迎来了“黄金”发展期，逐渐渗透进支付结算、信贷融资、资产管理、智能投顾等金融领域，有效促进了金融服务效率的提升。特别是面临新冠疫情冲击，在部分依赖于物理经营网点的传统金融业务停摆的情况下，具有无接触、不间断特征优势的金融科技产品与服务为我国社会复工复产和人民生产生活提供了有力支撑。

然而，金融科技也是一把“双刃剑”。金融科技发展带来了金融从业门槛降低、业务边界模糊、风险交叉嵌套等问题，使得金融科技风险更加隐蔽、更为复杂、更趋多变，对现行金融监管体系的有效性和适应性带来了前所未有的挑战。因此，如何处理好稳定与创新的关系、统筹好金融与科技的关系、协同好包容与审慎的关系、平衡好发展与为民的关系，进而实现对金融科技的有效监管，成为全球金融监管当局面临的重要课题。

二、文献综述

在金融数字化转型的时代背景下，金融科技监管成为一个全球普适性话题，国内外学者围绕金融科技风险与金融科技监管进行了大量的理论与应用研究，为各国根据各自国情与发展道路建立完善金融科技监管体系提供了理论支撑与经验借鉴。

（一）关于金融科技风险特征的研究方面

大多数研究认为金融科技是一把“双刃剑”，一方面促进了金融资源配置效率的提升，另一方面带来了诸多新型风险。朱太辉（2016）指出金融科技所带来的风险具有较强的隐蔽性，须提防因此而引致的系统性金融风险。赵鹞（2016）认为相较于传统金融，金融科技所带来的风险似乎更具破坏性，且这种风险改变了传统金融风险的分布特征。许多奇（2018）基于社会网络学说，指出金融科技具有分散金融风险与集聚传染金融风险的两面性。

此外，一些学者在对金融科技风险产生原因进行多角度解构的基础上，对金融科技风险进行了分类。杨东（2018）将金融科技所带来的风险划分为技术性风险、操作性风险与系统性风险三类，其中技术性风险产生的主要原因是技术漏洞与编程错误，操作性风险主要由操作不当、内控不佳、系统失灵与人工失误引起，而系统性风险与前两种风险的聚集息息相关。皮天雷（2018）提出了另外一种金融科技风险的分类，即技术风险、系统风险与监管风险，他认为金融科技发展将带动金融交易方式、产品设计逻辑与市场运作机制继续革新，而现行金融监管框架与专业技能储备对金融科技监管有效性造成桎梏，监管风险不容小觑。

（二）关于金融科技监管难点的分析方面

学界对于金融科技监管难点和挑战的认识整体上较为一致。张凯（2021）认为当前金融科技监管的难点主要表现为五个方面：一是监管法律法规不完善导致出现“法律瓶颈”，二是监管科技发展滞后导致出现技术短板，三是信息不对称加剧催生信息盲区，四是当前分业监管模式不匹配，五是科技风险治理难度增加造成数据困境。魏煜轩和张勇民（2021）将金融科技监管过程中存在的问题和难点分为三个部分：一是监管政策法规与实施手段较为落后导致风险管控难度较大，二是金融科技监管量化分析能力不足导致监管效能低下，三是金融科技信息数据共享体系尚不完善导致信息孤岛问题。

另有一些学者从创新视角提出了对金融科技监管难点与挑战的新认识。克里斯·布鲁木等（2019）通过分析美国实例，指出金融创新、市场诚信和规则简单性之间存在三元悖论，即金融监管在任何时间节点上仅能实现其中的两项目标，而信息技术与金融业务结合所酝酿出的金融科技加剧了三元悖论中的权衡困境，金融收益与风险难以预料。因此，在对金融科技实施有效监管的同时，如何解决好金融创新、市场诚信与监管规则三者之间的关系，成为一项无法逃避的挑战。

（三）关于全球金融科技监管实践的梳理方面

金融科技风险引起全球重视，各国监管当局纷纷对现有的传统金融监管框架进行了些许功能性的调整，以满足安全、高效发展金融科技的监管要求。杨健（2019）的研究分析了美国为应对金融科技风险而在审慎监管方面做出的加强措施：一是通过健全相应法律制度，来促进金融科技健康稳定;二是通过建设完善征信系统，以此夯实信用体系基础。张定法和刘诚（2019）分析了欧洲金融科技监管的经验做法，认为我国应积极借鉴和采用欧洲在金融科技监管顶层设计、跨国协调合作、监管科技发展等方面取得的经验与成果。

另有一些研究表明，功能监管、行为监管等金融科技监管的新理念、新模式、新方法在具体实践中卓有成效，为优化当前金融监管体系提供了另一种思路。王兆星（2015）通过介绍功能监管理念的肇始与美国“伞状”监管体系下功能监管的实践历程，指出功能监管能够有效规避监管套利与监管真空，因此建议我国应在未来的监管改革中继续践行功能监管理念。廖岷（2012）在梳理英国、澳大利亚等国行为监管实践的基础上，指出行为监管是审慎监管的必要补充，其能够有效规范包括金融科技在内的金融创新行为，进而实现消费者保护的目标。

（四）关于完善金融科技监管框架的思考方面

随着金融科技风险逐步显现，关于风险治理的框架与机制研究成为学界研究的热点，对此学界进行了大量理论研究与应用研究，为未来我国构建金融科技监管体系提供了多种参考。廖凡（2019）在阐释金融科技基本内涵与概念、梳理金融科技风险来源与潜在危害的基础上，提出应从强化监管协调、落实功能监管、厘定央地权限三个方面重点着手优化现行金融监管体系，以实现对金融科技的包容审慎监管。李敏（2017）從监管基础、监管方法、监管路径等角度出发，对未来金融科技监管框架如何实现递进式监管包容目标进行了具体阐述。周代数（2020）认为在探索金融科技监管框架革新时，应遵循包容试错、协同自律、敏捷高效、科技向善四个原则，以实现监管框架良性运转。刘继兵和李舒谭（2018）通过分析我国金融科技发展中存在的问题与不足，提出要加快构建多元化主体参与的金融科技监管制度，落实功能监管理念，推动行业自律，通过激励监管、政策引导等创新监管方式形成金融科技监管新秩序。

三、全球金融科技监管实践

（一）全球金融科技监管模式

当前，全球各国的金融科技监管模式主要沿袭于对传统金融的监管实践，主要可分为分业监管、统一监管、双峰监管、功能监管四种，各国根据自身金融资源禀赋与发展阶段现状选择相应的模式。

1.分业监管

分业监管也称多头监管，是指根据金融业务属性划定监管边界，不同监管单位对不同行业实施独立监管的模式。根据监管结构的差异，分业监管可分为双线双头分业监管和单线多头分业监管两种模式。

在双线多头分业监管模式中，双线是指在中央和地方设立两级监管机构分别行使监管权，中央监管机构具有相对权威性，负责总体金融监管政策方向的把控，地方监管机构除执行中央监管政策外，在监管规则制定与执行上拥有较大的自主权;多头是指在双线架构下，中央和地方根据分业监管理念分别又设置多个监管部门，来负责不同行业和领域的监管职责。目前，实行双线多头分业监管的主要为联邦制国家，如美国、加拿大等。美国联邦政府和各个州政府均负有金融监管职权，联邦政府金融监管体系主要包括联邦储备委员会、货币监理署、证券交易委员会、金融行业管理局、联邦存款保险公司等，同时，各州政府也设立了州银行和保险委员会等地方监管部门，负责对管辖权内的金融机构进行监管。

单线多头分业监管是指金融监管权集中于中央层面的多个不同监管单位，目前多数发展中国家采用该种模式。分业监管模式分工相对明确，监管单位仅需关注特定行业，有助于提升监管的专业性，同时，也有助于节制权利垄断，减少腐败和权利寻租的可能。因此，在2008年金融危机前，分业监管得到了全球多数国家的青睐。20世纪90年代以来，金融自由化思潮的兴起，各国监管当局普遍放松了管制、弱化了监管，随之带来了业务交叉化和金融集团经营化，由于人才储备不足及监管功能划分限制，单一的监管单位对一些金融创新领域无权监管、不能监管，进而产生了监管的真空地带，为监管套利提供了土壤。随着2008年金融危机的爆发，分业监管的时代局限性逐步显现，实行分业监管模式的国家开始纷纷着手对其进行调整优化。

2.统一监管

统一监管是指对不同金融机构、金融领域“一视同仁”，设立统一的机构负责监管职责。在该模式下，监管者既要在宏观上考虑整个金融体系的安全平稳运行，也要在微观上履行金融监管职能。目前，统一监管在全球各地区有不同的拥趸者。在欧洲，1997年英国金融服务局作为英国金融市场的统一监管机构，正式开始行使维护金融稳定、保护投资者利益、打击金融犯罪、提振市场信息的法定职责，虽然英国统一监管政策在2013年被双峰监管所取代，但其成功运行的15年里积累了大量的实践经验，为经济金融基础相对薄弱、有意实行统一监管的国家提供了框架指南。此外，在亚洲，日本、韩国、新加坡等国均采用统一监管模式，监管机构分别为日本金融厅、韩国金融服务委员会、新加坡金融管理局。

相较于分业监管，统一监管打破了监管权限藩篱，也解决了多重监管问题，一定程度上消除了监管真空、遏制了监管套利、降低了监管成本。此外，统一监管具有较强的适应性和包容性，能够较好地应对信息技术与金融业务融合所带来的金融科技监管问题，有效避免监管真空出现，进而降低了系统性金融风险发生概率。但与此同时，统一监管也存在较为明显的缺憾，一方面监管权利的完全集中易导致官僚主义和过度监管，进而造成权利寻租和创新抑制;另一方面“大而全”的统一监管无法完全满足金融创新“专而精”的监管要求，即监管专业性有限。

3.双峰监管

双峰监管是指由两家功能互补、隶属平行的监管机构分别执行审慎监管和行为监管的监管模式。该模式发轫于20世纪90年代，最早由英国学者迈克尔泰勒提出，在诞生之初被视为未来监管改革的方向。在双峰监管中，审慎监管当局通过制定政策和强化措施，负责金融市场稳定和系统性金融风险防范化解工作;行为监管当局聚焦于对金融机构的经营行为进行合规监管，通过打击不正当竞争等行为，实现对金融消费者合法权益的有效保护。在实行双峰监管的国家方面，除上文提及英国由统一监管改革为双峰监管外，西班牙、澳大利亚、新西兰等国家也较早开始了双峰监管改革实践。其中，澳大利亚双峰监管框架较为成熟，得到政学两界的推崇。有观点认为，澳大利亚经济金融在2008年金融危机中波动较小，相当程度上要归因于其相对成熟的双峰监管体系。

双峰监管的提出代表着监管理念的革新，在此之前，不论是分业监管还是统一监管，都侧重于金融机构监管，即关注于持牌机构本身与业务所带来的衍生风险;双峰监管不再仅关注金融机构自身，而是将监管矛头指向了泛金融领域的整体风险。综合来看，双峰监管的优点不言而喻，其能够更好地满足金融混业经营时代实现高效、全面监管的需要，也能够更好地保护金融消费者的合法权益。但同时，双峰监管在实践中也暴露出一些短板，主要是双峰监管维度设计较为简单，在金融创新加快、金融业务去边界化的趋势下，很难做到全覆盖式监管。

4.功能监管

“功能监管”一词滥觞于美国经济学家罗伯特莫顿的文章——《功能视角下的金融体系运营与监管》，是指对功能相同、法律关系相似的业务按照同一规则由同一监管机构实施监管的模式。莫顿认为，在金融创新持续推进的过程中，金融产品与服务的范围在不断变化，金融机构与金融市场的边界在不断扩展，导致监管重叠与监管真空共存的尴尬局面无法缓解，因此，基于提升监管效率的考量，他认为传统监管转向功能监管将是不可避免的趋势，主张对金融市场中相似业务与金融活动实施标准统一的监管。例如，如果一个金融控股集团想要从事信贷类业务，就必须获得银行业相关牌照并接受银行业监管机构监管，如果其还想从事保险业务的话，也需要获得保险业牌照并接受专业监管。在监管实践方面，美国在继续实行分业监管的同时，开展了功能监管实践，形成了独具特色的伞状监管。

功能监管虽然理论上可以弥补金融创新给金融监管带来的制度豁口，但随着金融科技发展，金融混业经营模式下金融产品和服务逐渐呈现出高度专业化、复杂化发展趋势，这就要求监管机构要具备极高的专业水平，能够在没有具体、清晰的规则指导的情况下，精准、快速判定出新业务是否涉及金融业务、涉及哪些金融业务、该由谁来监管。现阶段看来，发达国家对此尚无法熟练应用掌握，对于金融监管实践薄弱、技术手段单一的发展中国家而言，仅仅依赖于功能监管一种模式无疑是不现实的。

（二）重构我国金融科技监管体系的必要性与可行性

1.必要性分析

綜合来看，金融科技的快速发展导致金融业务边界泛化、信息不透明，作为20世纪初便已步入主流的监管模式，传统“双线多头”和“单线多头”式分业监管体系缺陷逐渐显现，在监管目标设定、监管过程实现、监管技术储备等方面已无法适应金融科技应用带来的交叉式、穿透式金融创新监管需要。

相较于行业监管，统一监管虽然能够较为有效地规避监管真空、监管套利等问题，但也存在两大问题：一是监管权过度集中容易引致腐败与权利寻租等行为，造成腐败、监管失信与创新抑制;二是统一监管在法律基础与金融环境方面与我国国情存在冲突，我国要实行统一监管首先就要面临对现行法律体系与机构布局进行颠覆性改革，而在现阶段，这种改革并不一定会带来预期成效，反而有可能造成监管无序与混乱。相较于前二者，双峰监管与金融科技时代金融混业经营发展的耦合性更佳，能够较好地协调金融科技发展、金融稳定、消费者保护三者间的关系。但其监管维度设定较为简单，在监管权责划分上存在不足，有可能造成监管真空和重复监管并存的窘境，进而影响监管效率。功能监管按照“同样业务、同样监管”的原则可实现对金融监管权责的清晰划分，进而有效遏制监管套利、提升金融监管效率。但其执行难度较大，需要通盘考量金融业务属性、交叉业务比重、监管禀赋差异等诸多因素，才能做出正确的监管权属划分。因此，功能监管可以作为未来构建我国金融科技监管体系的一个维度，而不能直接拿来套用。

综上所述，传统的分业监管、统一监管、双峰监管、功能监管在应对金融科技风险过程中存在不同程度的局限性，任意一种监管模式无法胜任对金融科技的有效监管。因此，亟需从新的监管维度出发构建适合我国国情、与国际接轨的金融科技监管体系。

2.可行性探究

在我国经济由高速发展转为高质量发展的新发展阶段，重构我国金融科技监管体系应平衡金融稳定、监管效率与社会伦理之间的不同诉求。

在实现金融稳定方面，审慎监管通过在资本充足率、风险控制、内部管理、流动性约束、资产质量、损益补偿等方面制定监管规则，促进了金融机构的稳健经营与金融系统的总体稳定，实现了对金融科技风险负外部溢出的有效控制。因此，作为巴塞尔协议的核心原则，审慎监管理念依然是当前世界各国政府实现金融稳定目标的不二之选。在追求监管效率方面，当前金融混业经营趋势下，功能监管打破了传统监管权属设定的固有思维，实现了对同类金融业务跨行业监管权属的清晰、科学划分，相对有效避免了重复监管和监管真空的产生。与此同时，功能监管在降低监管成本与遏制监管套利之余，其相对清晰、明确的监管规则也有助于消除市场对监管不确定性的担忧，进而激发金融创新活力。故在对我国传统金融分业监管的改革中应秉持功能监管理念，以提升金融科技监管的效率。在关注社会伦理方面，行为监管通过对金融机构的行为进行全周期监管，可以有效促进金融市场公平竞争、提高金融市场透明度、强化金融领域诚信建设、褫除金融犯罪土壤，进而实现对金融消费者合法权利的保护。因此，在优化金融科技伦理治理的进程中，行为监管当是首要选择。

综上，本文认为未来我国金融科技监管体系应包含审慎监管、功能监管、行为监管三个维度。

四、未来我国金融科技监管的三维逻辑

在搭建包含审慎监管、功能监管、行为监管的“三位一体”金融科技监管体系过程中，审慎监管可以看作是“纵向”监管维度，因为其更加关注金融科技机构与金融科技风险从“出生”到“死亡”的全过程，而功能监管和行为监管可以被看作“横向”监管的两个维度，分别主要关注特定时间节点监管权属的划分与金融科技行为的规范。

（一）以审慎监管为基础：促进稳健经营与金融稳定

在未来我国“三维一体”的金融科技监管体系中，审慎监管应扮演“医者”的角色，负责对金融领域局部与系统风险“疾病”进行从“生”到“死”的预防与“治疗”。

在微观层面，一是要强调审慎监管依然是应对市场扭曲与失灵的有效措施，在具体实施过程中应坚持包容审慎原则，即平衡好金融创新与监管之间的关系，最小化地介入传统金融机构、金融科技公司等市场主体的日常运营过程，以此避免对金融科技市场参与者造成额外运营合规成本;二是要在总结传统金融业微观审慎监管实践经验的基础上，根据金融科技公司、互联网金融平台型企业等新型金融服务提供者的特点，制定与之匹配的微观审慎监管规则，重申对从业资本金、流动性管理、市场风险管理、信贷集中度、关联交易、杠杆率等方面的监管要求，落实持牌经营理念。

在宏观层面，对金融科技的监管要顺应金融数字化转型趋势，根据金融科技业态发展，革新审慎监管法律基础与政策制度，积极利用技术手段来应对技术融合应用所带来的风险，做好“救死扶伤”工作，实现金融创新、风险防控与金融稳定的有机统一。其中，要重点关注金融科技公司、互联网金融平台型企业等易造成的系统性金融风险，利用大数据、人工智能等技术建立风险预警与监测平台，实现对金融科技行业数据的集中采集、统一分析，有效甄别并及时化解交叉嵌套深、外溢性强的金融科技应用风险。

（二）以功能监管为导向：确保监管权责划分科学高效

在未来我国“三维一体”的金融科技监管体系中，作为“裁判”的功能监管将遵循“同样业务、同样监管”原则，判定相关金融科技产品与服务是否属于金融范畴、该由谁来监管。

基于监管理念创新视角而言，功能监管是对微观审慎监管与行为监管的机构监管理念的一种补充，有别于后二者，功能监管聚焦的对象是金融科技产品与业务，而非名字中包含“金融”二字或持有金融牌照的机构，因此，其在监管目标、监管手段、监管技能等方面与后二者间具有较为明显的差异。

在监管目标上，功能监管最主要是为了在确保监管有效性的基础上实现监管的高效性，即以最小的监管成本将各项金融科技产品与业务纳入监管范围，并尽可能地减少监管重叠现象。

为了实现监管目标，功能监管需要选择合适的监管手段与监管技能。首先，要明确各类业务监管边界。在未来我国“三维一体”的金融科技監管体系中，人民银行除负责对大数据、区块链、人工智能、5G、物联网、卫星互联网等信息技术在金融领域的应用制定相关法律法规与政策标准外，还需运用“监管沙盒”等工具加强对其它金融科技新业态的研究和监管;银保监会、证监会依然按照现有分工，分别负责对具有其行业属性的金融科技进行监管;国务院金融委承担监管责任隶属的动态调整工作，根据金融科技业态演变情况及时调整“一行两会”的监管范围。其次，要畅通监管机构之间的信息共享渠道。人民银行、银保监会、证监会分别负责收集相应金融科技应用与监管方面的各类信息，并以此作为搭建金融科技应用风险监控平台的数据基础，为各个监管机构与市场主体提供精准的金融科技风险定位与预警功能，实现金融科技风险的早发现、早隔离、早处理。最后，要建立政策协调和风险处置机制。在国务院金融委牵头协调下，加强“一行两会”间的协调配合，注重提升监管的效率和适宜性，对于不同行业的金融科技应用案例，要实行强度相对统一的监管，尽量避免政策冲突与割裂对实现功能监管“科学高效”目标所带来的不确定性。

（三）以行为监管为重点：强化金融科技伦理治理

在未来我国“三维一体”的金融科技监管体系中，行为监管的作用映射到现实社会分工中应是“警察”一职，主要负责对金融科技主体不法行为做出及时“惩处”，以切实保护消费者在享用金融科技产品与服务过程中的全面知悉权、自主选择权、公平交易权、合法索赔权等权益。

在具体操作中，监管机构应围绕行为监管对象（金融机构、金融科技公司、互联网金融平台型企业等）特征，制定相应的规范经营要求并对执行情况予以监督。一是落实信息披露要求。任何金融科技产品与服务提供者都必须清晰有效提供自身产品与服务的价格设定依据、风险等级、运作方式、风险缓冲措施等信息，确保消费者在选择使用产品与服务前能够完整、准确知悉该项产品或服务的真实情况。二是提供多种选择方式。金融科技产品与服务在研发过程中需充分考虑潜在服务人群多样化需求，特别是老年人、农村居民等“技术弱势”群体的迫切需要，在产品类型、服务方式、获取金额、持有周期等方面提供细分选项，不断提升金融科技产品与服务的广度、深度与温度。三是倡导诚信经验理念。以平台型企业为主的金融科技产品与服务提供者需恪守诚信、合规经营原则，自觉摈弃投机经营思想，全面解决自身业务领域的算法歧视、算法黑箱与数据滥用问题，在实现互信的前提下稳妥有序推动自身金融科技业务的发展。四是做好投诉争议处理。不论是传统金融机构还是金融科技公司，都要积极回应消费者合法诉求，并配合监管机构做好调查取证与争议处理。

五、“三维一体”金融科技监管体系构建路径选择

（一）处理好稳定与创新的关系，进一步强化金融科技监管顶层设计

金融稳定与以金融科技为代表的金融创新之间存在对立统一关系，要想达到金融稳定的目标就必然要对金融创新进行适度监管，金融创新野蛮生长必然会动摇金融稳定的根基。面对这种情况，为处理好二者间“微妙”的平衡，首先就需要对顶层设计进行适时革新与合理优化。一是完善相关政策法规。近年来，我国相继颁布了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》，为金融科技领域技术、数据等关键要素的规范应用框定了法律边界，有效规范了金融科技发展行为。但从总体上看，我国金融科技领域政策与法律基础依然还需强化，需要在金融科技安全风控、技术应用、基础设施、认证测试、市场准入、消费者保护等方面制定专业政策与法规，也要积极探索在细分领域与法律不适用领域出台相应金融标准，为构建审慎监管、功能监管、行为监管“三维一体”的金融科技监管体系提供更为完备的法律制度基础。二是提升横向协作效率。首先，要在国务院金融委的统筹指导下，加强人民银行、银保监会、证监会以及金融行业协会等金融业内部监管机构之间的横向配合协作;其次，金融科技蕴含金融与科技两个要义，因此，金融科技的全面健康发展离不开金融监管机构与工信部等技术管理部门的紧密协作;最后，要继续加强国家金融政策、财政政策、产业政策之间的协调统一性，为金融科技监管提供统一的政策环境。三是畅通纵向协同渠道。目前，得益于我国“一行两会”在央地之间实行的垂直管理模式，货币政策与金融监管较好地保持了独立性，但这种独立性也对“一行两会”与地方金融管理部门之间的沟通协作造成了障碍，此外，“一行两会”的监管资源（人力、物力与智力）不足以应对金融科技十分庞杂的业态体系，容易造成监管“疲态”。因此，要在国家层面厘清金融科技监管的央地分工，发挥好地方金融监管部门的作用，优化金融科技监管的结构，实现“一行两会”与地方金融管理部门之间的高效纵向协同。

（二）统筹好金融与科技的关系，进一步加强金融科技监管能力建设

金融科技是金融与科技跨界融合的产物，既具有金融业务固有属性，也表现出信息技术独有特性。因此，要实现对金融科技的有效监管，就必须转变工作思路，在统筹金融业务和科技内涵的基础上，进一步强化金融科技监管的手段与能力。一是落实持牌经营。金融行业是国民经济的核心，具有较高的敏感性和外部性特征，因此，从事金融业务必须设立门槛，金融科技产品和业务的提供者必须持有金融监管机构颁发的牌照。不论是针对传统金融机构还是金融科技公司，都要落实功能监管理念，按照业务属性开展市场准入管理。如同一个机构在开展资产证券化、第三方支付、互联网保险等金融科技业务前，要严格按照监管要求，分别向证监会、人民银行、银保监会进行报备，在获取相应经营牌照后方可上线销售相关产品或提供相关服务。二是做好风险隔离。金融科技发展推动了金融业务泛化、边界特征淡化、风险矛盾激化，因此，做好风险隔离是控制风险肆意蔓延、规避系统性风险发生的必要选择。可以鼓励金融科技市场主体通过设立子公司、投资控股专业金融科技企业等方式建立金融科技风险的防火墙，促进金融科技业务与传统金融业务、表内业务与表外业务、经营前台与生产中后台等之间的风险隔离，进而最大限度避免金融科技风险跨市场、跨部门、跨周期传播。三是加强信息披露。虽然金融科技的诞生，在一定程度上要归因于传统金融领域信息不对称所导致的融资难融资贵困局，但金融科技的发展并未消除金融领域的信息不对称，反而为其赋予了新的科技特征。因此，要从技术、算法、数据三个方面建立健全金融科技信息披露制度，金融科技产品在发布时要向监管部门提供核心技术文档、向金融消费者公布算法定价原理，尽量消除金融科技产品与服务提供商、监管部门、消费者之间的信息不对称问题。

（三）协同好包容与审慎的关系，进一步推动创新监管工具应用

作为新兴业态，金融科技既表现出旺盛的生命力，又流露出敏感的脆弱性。因此，对于金融科技的监管，既要包容也要审慎。在传统监管工具力有不逮的情况下，创新监管工具的合理应用，将有望为此提供破困之道。一是大力发展监管科技。关于监管科技为何能够更好地处理包容与审慎二者的关系，本文认为主要因为监管科技与金融科技的底层架构均为区块链、大数据、人工智能等信息技术，基于这种相同的“基因”，监管科技能够以更小的监管成本推动金融科技健康发展。具体实施中，监管机构要通过运用基于大数据与人工智能技术的计算机视觉、模型识别、影音视频处理等前沿技术，实现对金融科技风险的精准甄辨与有效处理，同时，金融科技产品与服务提供者也要利用监管科技推动自身产品与业务的合规。二是加快推广监管沙盒。近年来，我国监管沙盒实践不断深化，继央行版监管沙盒——中国人民银行金融科技创新监管试点后，2021年11月22日，证监版监管沙盒——资本市场金融科技创新试点（北京）正式发布，标志着我国监管沙盒试点发展格局由单头牵引向多头并进的转变。未来，应在国务院金融委的统筹协调下，建立监管沙盒工作合作机制，继续扩大监管沙盒的覆盖，在符合条件的省市探索打造区域性监管沙盒试点，在安全可控的情况下，简化项目管理流程、缩短项目运行周期。

（四）平衡好发展与为民的关系，进一步提升金融消费者权益保障水平

发展金融科技的初心理应是“为民”，但近年来，“大数据杀熟”、数据非法采集使用等科技伦理问题与网络金融诈骗、网贷暴力催收等社会伦理问题频繁出现，严重伤害了金融科技消费者的合法权益，也对金融科技行业的发展造成了不良影响。因此，在下一阶段工作中应加强主动作为，倡导“金融为民”理念，将惠民便民利民根植于金融科技发展的“血液”中。一是提升行为监管质效。行为监管不能止于表面，也不能仅仅依靠于监管机构。首先要通过建立健全行为监管现场检查与非现场监管工作体系，加大行为监管的处罚力度，增强对金融科技违法犯罪行为的威慑力;其次要发挥行业自律、社会监督作用，鼓励金融科技市场主体诚信合法经营，畅通金融科技违法行为监督、投诉、举报渠道，形成多方参与的金融科技行为监管治理局面。二是完善风险补偿机制。金融科技风险领域不断外延、特征不断变化，要完全消除风险是不可能的。因此，为了最大限度降低金融科技风险对普通消费者造成的负外部性，应加快完善金融科技风险补偿体系，制定切实可行的风险补偿计划，“一行两会”等监管部门要和消费者保护组织、相关行政部门保持密切沟通，为消费者合法合理获得风险补偿“保驾护航”，履行好金融消费者保护的职责。三是加强消费者教育。金融科技知识、风险辨别能力和纠纷申诉方式是金融科技消费者教育的重点。“一行两会”等监管机构应承担起金融科技消费者教育的主体责任，利用数字新媒体与传统媒体两种渠道，面向包括农村居民、残障人士在内的消费者或潜在消费者开展金融科技知识宣传教育，提升金融科技知识的普及率与针对性，帮助广大消费者树立“收益自享、风险自担”的意识，切实提升消费者的金融科技素养。

（责任编辑：孟洁）

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