为长江黄河流域生态环境保护提供坚实法治保障

马宜生 安连成 刘文冬

摘 要：长江黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。保护好、治理好长江、黄河生态环境，功在当代、利在千秋。建立健全长江黄河流域法律制度体系，深入推进长江黄河流域生态环境司法保护，加强长江黄河流域文化保护和传承弘扬，为长江流域生态保护和绿色发展、黄河流域生态保护和高质量发展提供坚实的法治保障。

关键词：长江黄河流域生态环境;长江黄河流域文化;法治保障

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。党中央先后将长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，制定长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，全国人大出台《长江保护法》，在“十四五”规划和2035远景目标纲要中作出加强长江、黄河等大江大河生态保护治理的具体部署。2021年11月25日，最高人民法院发布《最高人民法院贯彻实施<长江保护法>工作推进会会议纪要》、《最高人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》暨黄河流域典型案例，为长江黄河生态环境保护提供了明确指引和坚实法治保障。

一、加强长江黄河流域生态环境保护相关立法

2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国长江保护法》（简称《长江保护法》）。作为我国首部流域保护专门法，《长江保护法》既是一部生态环境的“保护法”，也是一部绿色发展的“促进法”。《长江保护法》的立法特点主要体现在以下几个方面：

一是坚持生态优先、绿色发展的战略定位。长江保护法的定位，首先是一部生态环境的保护法，坚持生态优先、保护优先的原则，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置，建立健全一系列硬约束机制，强化规划管控和负面清单管理，严格规范流域内的各类生产生活和开发建设活动。同时，注重在发展中保护、在保护中发展，在优化产业布局，调整产业结构，推动重点产业升级改造，促进城乡融合发展，提升长江黄金水道功能等方面规定了许多支持、保障措施，以促进长江流域经济社会发展全面绿色转型，实现长江流域科学、绿色、高质量发展。

二是突出共抓大保护、不搞大开发的基本要求。长江保护法坚持更高的保护标准、更严格的保护措施，强化资源保护、污染防治和生态修复。在资源保护方面，加强饮用水水源、地下水和岸线保护，完善水量分配和用水调度制度，保证河湖生态用水需求;落实党中央决策部署，加强长江流域禁捕、采砂管理和执法工作;加强长江源头保护、水生生物保护、文化保护。在污染防治方面，严格控制总磷排放，加强城乡污水处理能力建设，强化排污口管理、农业面源污染防治，加强固体废弃物处置和水上危险货物运输的管理，加强生态环境风险报告、监测预警和应急处置能力建设;在生态环境修复方面，对河湖岸线、森林、草原、湿地、重点湖泊、长江河口、重点库区消落区等规定了一系列生态修复措施。

三是做好统筹协调、系统保护的顶层设计。长江保护法突出强调长江保护的系统性、整体性、协同性。主要是：建立长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作;支持地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面开展协同协作;充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划，以及生态环境保护规划、水资源规划等规划的引领和约束作用;推动山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

四是坚持责任导向，加大处罚力度。长江保护法强化考核评价与监督，实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度，建立长江保护约谈制度;针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂等重点问题，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，并大幅提高罚款额度，增加处罚方式，加大处罚力度。

《长江保护法》为相关法律法规政策的制定提供了法律基准，形成以长江保护法为统领、相关法律法规和政策文件为支撑的共抓长江大保护和推动长江经济带发展的法律制度体系。长江保护法实施后，农业农村部将加快出台《长江水生生物保护管理规定》;水利部将会同相关部门和沿江地方政府，按照《长江保护法》的有关规定，抓紧制定出台《河道采砂管理条例》;同时，指导地方制定或者修订相关的地方性法规、规章和规范性文件，完善长江流域河道采砂管理制度体系;自然资源部将会同有关部门组织编制长江流域生态环境修复规划，按照规划组织实施好长江流域重大生态环境修复工程。全国人大常委会办公厅专门向国务院办公厅和长江流域19个省、自治区、直辖市人大常委会发函，要求做好涉及长江保护的法规、规章和规范性文件的清理工作。全国人大常委会法制工作委员会将按照全国人大常委会有关工作安排，进一步做好长江保护法的宣传解读工作，督促并积极配合有关方面做好长江保护法配套规定的制定和法规清理工作，推动长江保护法有效贯彻实施。

2021年2月，农业农村部印发了《长江生物多样性保护实施方案（2021—2025年）》（以下简称《实施方案》），这是我国首个针对长江水生生物多样性保护出台的专项实施方案，对长江水生生物资源恢复和水生生物多样性水平提升具有重要意义。

作为我国首部流域专门立法，《长江保护法》的立法理念、制度设计和立法工作经验也对其他流域立法包括黃河保护立法，具有重要的借鉴意义。具体包括坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把相关流域立法首先定位为保护法。坚持系统观念，有效增强流域保护的系统性、整体性、协同性;坚持目标导向和问题导向相结合，用法律破解制约流域保护的热点、难点、痛点问题，等等。

2021年10月8日，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，规划范围为黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，国土面积约130万平方公里，这是指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件。

《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》要求要强化法治保障：系统梳理与黄河流域生态保护和高质量发展相关法律法规，深入开展黄河保护治理立法基础性研究工作，适时启动立法工作，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认。在生态保护优先的前提下，以法律形式界定各方权责边界、明确保护治理制度体系，规范对黄河保护治理产生影响的各类行为。研究制定完善黄河流域生态补偿、水资源节约集约利用等法律法规制度。支持沿黄省区出台地方性法规、地方政府规章，完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》已作出明确部署，为黄河保护立法奠定了牢固的思想和政策基础。目前黄河保护立法已经纳入全国人大常委会的立法计划，国务院有关部门正在抓紧起草工作。

新修订的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》已于2022年4月1日正式施行。条例所称水下文物，是指遗存于中国内水长江黄河等水域的具有历史、艺术和科学价值的人类文化遗产。新修订的条例从实际出发，充分考虑水下文物保护工作的特殊性，有针对性地完善有关制度措施，解决水下文物保护实践中的突出问题。细化了水下文物保护区制度，正确处理了经济社会发展与水下文物保护的关系，明确了水下文物有关管理执法机制。

2022年1月29日，《国务院办公厅关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）印发。《实施意见》明确了到2023年、2025年的目标任务：2023年底前，完成长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域（以下称七个流域）干流及重要支流、重点湖泊、重点海湾排污口排查;推进长江、黄河干流及重要支流和渤海海域排污口整治。2025年底前，完成七个流域、近岸海域范围内所有排污口排查;基本完成七个流域干流及重要支流、重点湖泊、重点海湾排污口整治;建成法规体系比较完备、技术体系比较科学、管理体系比较高效的排污口监督管理制度体系。

二、加强长江黄河流域生态环境司法保护

（一）加强长江黄河流域资源司法保护

严格贯彻实施《长江保护法》第二十八条规定，审理非法采砂案件既要考虑采砂行为造成的涉案砂石资源破坏的数量、种类、品质和被破坏程度，也要考量采砂行为对水底生物栖息地生态环境危害程度、堤防安全、航道畅通和通航安全的危害程度等因素，依法认定相应的刑事责任和民事责任。

严格贯彻实施《长江保护法》第五十三条规定，依法审理长江流域重点水域非法捕捞案件，准确把握入罪条件;构成犯罪的，应按照《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、农业农村部关于依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》的要求，将长江流域重点水域涉案水生生物的濒危程度、数量价值，以及行为人的认罪悔罪态度作为量刑情节，对积极主动修复生态环境的行为人可以依法从轻或减轻处罚。

严格贯彻实施《长江保护法》第三十九条、第四十二条和第五十九条规定，审理涉濒危物种、生态破坏和生物遗传资源流失等案件，坚持保护和可持续利用自然资源原则，既要保护珍贵、濒危野生动物、珍贵树木或者國家重点保护的其他植物，又要保护其赖以生存的生态环境，既要打击非法猎杀、捕捞、采伐、毁坏行为，又要打击非法收购、运输、加工、出售行为，切实保护珍贵、濒危野生动植物及其栖息地、分布区生态环境。

坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，依法审理涉长江源头尤其是重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区及国家公园、自然保护区等重点区域的环境污染、生态破坏及自然资源开发利用案件，依托三江源生态法庭等专门审判机构，加强雪山冰川、江源流域、高原湖泊湿地等生态治理修复，全力推动青藏高原生物多样性保护，切实保护好地球第三极生态安全。

严格贯彻实施《长江保护法》第三十一条和第五十四条规定，审理上游地区水资源开发利用案件，对于未办理水行政许可或环境影响评价、擅自修建拦截坝取水，未保障必要生态下泄流量，导致下游水量减少，损害下游地区河道内生态用水、供水、通航、灌溉、养殖等生态流量受益方合法权益，被侵权人主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应当依照《民法典》第一千二百三十二条规定，为被侵权人提供充分救济，惩罚恶意侵权人。

严格贯彻实施《长江保护法》第二十三条规定，审理长江流域上游水电工程开发建设案件，要综合考虑工程开发建设对周边生态环境的不利影响，将生态优先、绿色发展的原则贯穿到工程规划、勘察、设计、施工、运营等全过程，结合法律、行政法规的强制性规定，准确把握涉案合同效力认定等问题。

严格贯彻实施《长江保护法》第七十条规定，正确区分河道附近的村民在枯水期对滩涂的“习惯使用”行为与污染、危害水域环境安全的非法土地利用行为，维护国有自然资源的有序使用和河道水域岸线生态功能、河道通航功能。

因自然保护地依法设立或调整引发的行政诉讼，企业主张补偿因政府行为变化而产生实际损失的，人民法院对其合理损失部分依法予以支持，实现公共利益保护与企业合法权益保护的平衡，确保企业有序退出自然保护地。

严格贯彻实施《长江保护法》第七十六条规定，审理涉自然资源案件，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，完善司法与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度，推动生态产品“难度量”“难交易”“难变现”“难抵押”问题有效解决。

严格贯彻实施《长江保护法》第六章关于绿色发展的规定，推动长江流域深入开展以经济社会全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键的绿色发展示范。审理涉产业结构优化升级，遏制高耗能高排放项目盲目发展，构建清洁低碳安全高效能源体系、低碳交通运输体系，提升城乡建设节能低碳发展等案件，要注重完整、准确、全面贯彻新发展理念，助力做好碳达峰、碳中和工作。

严格贯彻实施《长江保护法》第六十六条规定，审理环境污染责任纠纷案件，侵权人根据经生态环境主管部门或者其委托机构认可的生态环境修复方案以及其按照该方案支付的技术改造费用等，主张折抵案涉生态环境损害赔偿费用的，可以依法予以支持，鼓励、引导企业转型升级，促进形成绿色生产方式。

立足不同环境要素的修复要求，在案件执行中坚持恢复性司法理念，引导责任人采用“补种复绿”林木修复、“削填引种”矿山修复、“增殖放流”江河修复、“海砂回填”海域修复等多种方式承担责任，探索通过认购碳汇等方式对被破坏生态环境进行替代性修复，有效恢复自然生态系统，提升土壤、植被、海洋等生态系统碳汇能力，促进长江流域生态环境及时有效修复。

依法惩治违规取水用水行为。侵权人违反法律规定擅自取水、超量取水、筑坝截（蓄）水、破坏性取水，造成地面沉降、地下水污染、水资源衰减、河湖生态破坏等损害后果的，应当依法承担相应责任。

保障生活用水和生态环境用水。对于侵权人违法实施占用城乡居民生活用水、农业用水、生态环境用水进行生产经营，地方政府违规挖湖造景等行为，人民法院应当依照《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第二十一条等规定，考虑首先满足城乡居民生活用水需求，并兼顾生态环境用水等需要，依法确定其承担相应责任。

依法审理取水权纠纷案件。当事人通过民事合同约定取水权转让，或者变更取水许可证确定的取水期限、取水量、取水用途、水源类型等内容，人民法院应当审查合同内容是否违反《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、行政法规的强制性规定，依法认定合同是否有效。

依法审理涉水沙关系调节案件，助力三江源等国家公园建设，推动提升黄河上游水源涵养、中游水土流失综合治理、下游湿地保护和生态治理的能力和水平。审理黄河流域水沙调控行政许可、水功能区管理等行政诉讼案件，应当依照《水法》《中华人民共和国水土保持法》等有关规定，支持、监督行政机关依法履行监管职责。

（二）加强长江黄河流域环境污染防治案件的审理

严格贯彻实施《长江保护法》第四章关于水污染防治规定，审理水污染责任纠纷案件，侵权人以没有超过国家或地方水污染物排放标准，或者不属于相关污染物标准明确列举的污染物种类，或者被污染水域有自净功能、水质得到恢复为由，主张水污染责任不成立或免除、减轻生态环境修复责任的，人民法院应当依照《民法典》第一千二百二十九条等规定予以确定。

严格贯彻实施《长江保护法》第四十九条规定，对在河湖管理范围内实施违法倾倒、填埋、堆放、弃置、处理等行为以及为其提供帮助的侵权人，依法追究相应责任。

企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的有毒、有害气体浓度超过大气污染物排放标准，生态环境主管部门适用《中华人民共和国大气污染防治法》对其进行处罚后，企业事业单位和其他生产经营者以处罚较重为由提起诉讼，主张较轻处罚的，人民法院依法不予支持。

依法严惩水污染犯罪。对于发生在黄河流域九省（自治区）的环境污染犯罪行为，存在直接向黄河干流、重要支流及骨干水库库区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质等情形的，应当作为从重处罚的考虑因素。

依法加大罰金刑适用力度。罚金数额的确定，应当充分考虑污染环境犯罪行为造成的实际损失、环境危害后果、被污染环境修复的可能性和难度、污染情节恶劣程度、污染环境造成的社会影响等因素。对于未发生实际危害后果的，应当考虑行为人的主观恶性、污染行为的恶劣程度、潜在危害等因素。

准确适用环境侵权惩罚性赔偿。被侵权人请求惩罚性赔偿的，人民法院应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的程度，造成人身、财产损害的情况以及社会影响等因素，综合判断是否构成《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千二百三十二条规定的“造成严重后果”。

贯彻损害担责、全面赔偿救济原则。对于违反国家规定、造成黄河流域生态环境损害，国家规定的机关或者法律规定的组织请求侵权人停止侵害、采取预防措施、修复生态环境、赔偿损失的，人民法院应当依法予以支持。

（三）加强长江黄河流域生态环境保护的司法服务水平

国务院和长江流域县级以上地方人民政府应当加大长江流域生态环境保护和修复的财政投入。国家建立长江流域生态保护补偿制度。

国家加强长江流域司法保障建设，鼓励有关单位为长江流域生态环境保护提供法律服务。国家实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度。上级人民政府应当对下级人民政府生态环境保护和修复目标完成情况等进行考核。国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府有关部门应当依照本法规定和职责分工，对长江流域各类保护、开发、建设活动进行监督检查，依法查处破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为。国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。国务院有关部门和长江流域省级人民政府对长江保护工作不力、问题突出、群众反映集中的地区，可以约谈所在地区县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人，要求其采取措施及时整改。国务院应当定期向全国人民代表大会常务委员会报告长江流域生态环境状况及保护和修复工作等情况。

贯彻落实《民法典》绿色原则。人民法院在审理相关案件时，应当把握好生态保护和经济发展的关系，准确适用《民法典》绿色条款，引导民事主体遵循有利于节约资源、保护生态环境的原则从事民事活动，助力经济社会绿色低碳发展。

贯彻落实黄河流域严格限制高耗能高耗水项目布局建设的国家政策。人民法院审理涉“两高”企业破产重整、和解或者清算案件，严格依照《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，促进市场主体救治和出清，推动产业结构优化升级。当事人约定在黄河流域生态敏感区、脆弱区新建对生态系统有严重影响的“两高”项目，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害社会公共利益的，人民法院应当依照《民法典》第一百五十三条等规定认定合同无效。

贯彻落实建立健全生态产品价值实现机制的国家政策。人民法院审理碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易合同纠纷案件，应当遵循诚信原则，依法促成合同生效和全面履行，同时避免当事人从其不诚信行为中获益，推动完善环境权益市场交易机制。

贯彻落实《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。人民法院应当依法公正高效审理农村地区污水、黑臭水体、垃圾污染等群众反映强烈的案件，积极参与农业面源污染综合治理，支持农业节水改造，助力农业生产方式由过度消耗资源型向节能减排绿色发展型转变。

三、加强长江黃河流域文化保护及传承弘扬

习近平总书记指出：长江造就了从巴山蜀水到江南水乡的千年文脉，是中华民族的代表性符号和中华文明的标志性象征，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉。要把长江文化保护好、传承好、弘扬好，延续历史文脉，坚定文化自信。要保护好长江文物和文化遗产，深入研究长江文化内涵，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展。要将长江的历史文化、山水文化与城乡发展相融合，突出地方特色，更多采用“微改造”的“绣花”功夫，对历史文化街区进行修复。（习近平2020年11月14日在全面推动长江经济带发展座谈会上的讲话）

中华人民共和国境内长江黄河等内水中遗存的一切文物，属于国家所有。文物是不可再生的文化资源。国家加强文物保护的宣传教育，增强全民文物保护的意识，鼓励文物保护的科学研究，提高文物保护的科学技术水平。国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强长江流域生态环境保护和绿色发展的宣传教育。新闻媒体应当采取多种形式开展长江流域生态环境保护和绿色发展的宣传教育，并依法对违法行为进行舆论监督。国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当采取措施，保护长江流域历史文化名城名镇名村，加强长江流域文化遗产保护工作，继承和弘扬长江流域优秀特色文化。

依照《中华人民共和国文物保护法》《文物保护法实施条例》等规定，妥善审理涉及历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落、少数民族特色村寨和古河道、古堤防、古灌区、古渡口、重大决口堵口遗迹等水文化遗产和农耕文化遗产、地名文化遗产相关案件，助力黄河国家文化公园建设，促进黄河文化的历史传承与创新发展。

依法保护围绕黄河流域历史文化、风土民情、发展成就、时代风貌等创作的文艺作品，加大对反映黄河流域地方特色、体现黄河文化精神的传统技艺、医药、戏剧、曲艺、民俗等非物质文化遗产的司法保护力度，保护好黄河流域丰富灿烂的红色资源，推动黄河文化价值弘扬延续，筑牢中华民族的根和魂。

依法严惩妨害文物管理犯罪。加大对损毁文物，损毁名胜古迹，盗掘古文化遗址、古墓葬，盗掘古人类化石、古脊椎动物化石等刑事案件的审判力度，严厉惩治破坏黄河流域人文遗迹、自然遗迹的犯罪。对于情节恶劣、社会反映强烈的犯罪行为，依法不得适用缓刑、免予刑事处罚。

参考文献：

1.习近平著：《习近平谈治国理政（第三卷）》，外文出版社2020年6月版。

2.《习近平法治思想概论》编写组：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021年9月版。

3.习近平著：《论把握新发展阶段贯彻新发展理念构建新发展格局》，中央文献出版社2021年8月版。

4.张梓太著：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年4月版。

5.吕忠梅主编：《环境法学概要》，法律出版社2016年8月版。

6.汪劲著：《环境法学》（第四版），北京大学出版社2018年9月版。

7.邓海峰著：《环境法总论》，法律出版社2020年9月版。