进城务工人员随迁子女教育公平保障探讨

尤明慧　王子璇

摘   要：教育是人实现进步、优化自身处境的重要工具。自古以来我国就有“有教无类”的教育平等思想。进城务工人员随迁子女作为一类特殊的社会群体，不仅存在较强的流动性，还极易遇到与流入地教育进度不匹配、法律保障不完善和资源不平衡等方面的困境。通过剖析我国教育公平方面研究的发展过程，提出应通过调整相关制度和教育资源供给的方式，达到教育保障制度高度覆盖，使户籍影响降低、信息化教育管理和教育资源合理分配的结果，以保障随迁子女的教育公平。

关键词：教育保障;教育公平;社会保障;户籍制度改革;资源配置

中图分类号：G612      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）14-0054-03

一、中国教育公平保障情况概述

（一）国际社会保障教育公平的做法

在西方国家，对教育公平的保障被视为保障人权的一部分。目前我国也参加了一些与初等教育权相关的国际人权文件，其中《世界人权宣言》虽不具备法律约束力[1]，但其指出的受教育权平等、加强对人权和基本自由的尊重理念对各国都产生了影响。《儿童权利公约》提出义务教育应实现全面免费;《经济、社会和文化权利国际公约》规定初等教育具有义务性质[2]，即义务教育是强制性的，不应出现歧视并保证质量。我国在制定相关保障性政策的时候会以这些国际性文件作为参考，做出成果后还会提交履约情况报告。

（二）保障随迁子女教育公平的相关政策

我国一直在坚持不懈地摸索从各个角度保障教育公平。教育经费方面有2015年的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，强调统一城乡义务教育经费保障机制和基准定额学生可携带的规定[3];监督方面有2015年的《国家义务教育质量监测方案》，标志着我国义务教育质量监测制度的建立[4]。同时，全国各地区也都制定了适合自己的教育政策。例如，北京市制定了《关于贯彻国务院做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作文件精神的意见》等相关文件，以同城待遇为目标积极解决随迁子女在京接受义务教育问题;上海市教委曾试点进城务工人员随迁子女义务教育三年的行动计划，并取得显著成效[5]。

（三）保障随迁子女教育公平的意义

我国大部分随迁子女由于自身的流动性会导致如教育不匹配、户籍限制、教育资源不足等诸多的教育不公平问题，从而引发入学、升学等一系列问题，并进入恶性循环[6]。这些不公正待遇无疑违背了义务教育公平中起点公平与终点公平的理念。根据意大利社会学家维弗雷多·帕累托的“精英理论”，任何群体都存在精英，随迁子女群体当然也不例外。但是，如果这些“潜在精英”长期得不到公正的待遇，一直处于社会的底层而不被其他精英群体吸收，则会对社会稳定不利。可以说解决了随迁子女教育问题，对维护社会和谐稳定有重要作用。对随迁子女自身来说，保障教育公平有助于他们融入城市学校，不光可以减少学习成绩上的差异，更重要的是使这些孩子有能力背负起父母沉重的期望，更好地融入城市。

二、保障教育公平中遇到的困境

（一）入学条件的不公

保障随迁子女教育公平的重点和难点是入学这一关。流动人口既为流入地带来了劳动力与消费，同时也挤占了流入地的公共资源。这就使得在办理入学时，部分学校会对非负责范围内学生设置较高的入学门槛，比如需要一系列的手续材料。不光是北上广，郑州、济南等多地也明确规定，随迁子女在流入地公办学校入学需要父母提供“五证”;大连、温州等地还需要房产证或房屋租赁合同、疫苗预防接种证明等。办理这些手续耗时耗力不说，还不保证一定可以成功办理。只一道门槛就是高昂的借读费。早期国家政策允许公办学校向非户籍学生收取借读费，但已于2010年废止。这就出现了两种情况，一是虽然多地相应号召取消借读费，但是为了不过多挤占教育资源而制定了更为严格的借读条件，变相提高了随迁子女入学的非经济成本。考虑到未获得流入地政府审批的务工人员子弟学校还不能获得政府的学杂费补助的问题，这样的高收费对收入偏低的进城务工人员而言是难以承担的。

（二）资源分配的不公

除了户籍问题，即使进入了公立学校就读，很多随迁子女还要面临教育资源分配的不公平。例如，有些学校存在根据户籍、成绩等因素对学生进行分班的做法，甚至不可否认还存在由于任课教师的个人偏好对于班级内的非本地户籍学生差别对待，使其难以融入到班级中，即便在一所学校内也无法享受同样的教育资源。而且由于城乡二元结构的对立，我国的教师资源分配一直处于不均衡的狀态。重点地区的学校教师已经呈现饱和状态，但新教师还在大量向城市集中，缺少政府的宏观引导分配。深挖教育资源的供给不公平，还可以发现流入地政府的负担问题。

（三）教育结果的不公

教育公平还直观地体现在教育评价和升学结果上。即使进入了公立学校，随迁子女群体在接受教育时还是存在不公平，这也使得他们表现出学习成绩差、升学率低和就业方向单一等问题，即教育结果不公平。相对本地学生，环境陌生和基础薄弱导致随迁子女学习积极性不高，难以融入到课堂。义务教育阶段结束后，依照现行政策必须回到他们的户口所在地参加考试，想要留在流入地高中学习就还是借读状态，限制了升学的机会。在我国，获得公正教育评价的重要方式就是参加统一的升学考试。虽然2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要研究保证随迁子女在流入地接受教育后可以参加流入地的升学考试的办法，努力消除户籍对教育评价公平的影响。但是就结果来看，随迁子女在流入地参加中考和高考的限制并未取得较大的改变，严格的准入政策和紧张的教育资源还是限制着政策的实施，家长甚至不得已将子女送回家乡重新适应环境和学习进度，使得教育的不公平体现在考试和升学上。

三、造成教育公平保障困境的原因20544188-EC2A-436C-A50F-F891D6B32B97

（一）户籍制度的壁垒

我国的户籍制度由来已久。建国初期经济管理体制的二元分化，导致城市与农村间人员流动混乱、管理困难。政府制定了二元户籍制度，起初这样的户籍划分在人口管理方面起到了相当有效的作用，但随着经济发展，简单地将人民以户口分开导致享受的保障政策有区别已经出现明显的弊端。2005年我国开始对户籍制度进行改革，直至2014年国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式推行城乡户口一体化政策，才取消农村户口与城市户口的划分。但时至今日户籍制度的存在依旧是导致随迁子女受到教育不公的根本原因。截至目前并没有统一的政策或基准，具体保障方式是由各地政府自行制定的，而将挤占当地教育资源的随迁子女与本地户籍的学生一样对待着实存在困难。为保证公平，多地政府设计了相对应的政策，如落户积分或划分学区等，但就实际运行效果来说，落户积分对于大多数流动人口来说非常困难，学区制还催生了教育“财产化”的问题，不光随迁子女，连本地户籍学生为了更好的教育环境都要加入抢夺资源的行列。

（二）相关保障制度的不完善

现行法律法规的不完善导致随迁子女得不到平等教育保障的重要原因。以上文提到的《义务教育法》为例，许多现行法律都只对保障做宏观描述，这样一来保障对象的界定、保障的内容、保障的范围与力度都没有统一的标准，使得法律规定缺乏可操作性，对随迁子女起到的保障作用有限，而且从相关法律制度来看，也缺少对侵犯随迁子女合法权益或执行单位不履行相应责任行为的明文处罚措施。除此以外，学前教育、入学择校、后义务教育阶段方面的相关法律也不算完善。相较于义务教育阶段，我国对学前教育阶段缺乏立法上统一规范的引导，只有类似2010年的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等几部相对偏向参考方向的政策性文件。同义务教育阶段随迁子女遇到的困难一样，入园困难和费用问题还是挡在随迁子女面前的门槛。进入小学时为解决择校热导致盲目争夺入学名额的无序状态，反而激发炒作学区房的问题。

（三）流入地政府工作不到位

流入地政府作为保障随迁子女教育公平的机关，承担着将政策切实运行的责任。但由于户籍制度的限制与相关法律的不完善，流入地政府在实际进行保障工作时遇到不少麻烦。随着流动的“家庭化”趋势增强，流入地教育资源的局限性愈发突出，政府缺少对教育资源的合理配置，不能满足随迁子女的教育需求。流入地政府在制定保障随迁子女教育公平的政策时往往效率不高，时效性差。有些地区还存在地方保护主义，表现为刻意忽略随迁子女入学难问题，或设置高门槛限制随迁子女进入当地学校就读;有些学校依旧存在乱收费现象，对政策执行的滞后性表现得十分突出。缺少教育经费对于进城务工家庭的产生很大的经济压力，进一步拉大与本地户籍学生的经济差距的同时，还可能出现因经济原因失学的情况。现在已经出现了教育“财产化”的苗头，流入地政府如果不能调整好教育财政的投入及其与中央政府负责的比例，则将加剧这种趋势的恶化。

四、完善教育公平的建议

（一）改革户籍制度

要保障随迁子女平等受教育的权利，首先应加快推进户籍制度的改革，逐步将教育相关的种种特权与户籍制度剥离开来。譬如《居住证暂行条例》就是一个不错的先例，它规定持有居住证明的流动人口可与户籍人口享有同等的福利，但不同地区的落户条件差距很大，一般来说，人口流入地会明显难于流出地。突破教育保障的户籍限制，应实施动态户籍管理制度，实时更新随迁子女统计数据，建立起流出、流入地政府与中央政府的联动机制。中央政府掌握随迁子女的趋势与数量制定补贴政策，流出地政府适当为属地内随迁子女拨相应款项，通过上述的“教育券”的形式落实到随迁子女身上。令合法缴纳社会保险费用到达一定年限的随迁子女可以参加本地升学考试。禁止借读费、助学金等不公收费，保证随迁子女与户籍学生一视同仁。

（二）完善相关保障制度

完善法律以保障教育公平，应当在保证公正的前提下从实际实施效果方面进行改进，使得相关法律制度不再模糊且难以操作。由于授权式的法规会导致地方政府怠于行政，所以应制定有针对性的随迁子女义务教育法律政策，用系统、全面、具体的规定保障其受教育权的平等，尽可能消除城乡、地区差异，将随迁子女入学情况列入政绩考评指标使流入地政府重视起对随迁子女教育公平的保障。现行义务教育经费保障制度也应进行改革。中央政府须加大义务教育经费的投入，并以法律形式明确规定中央与地方对教育经费承担的比例，指导地方政府设计更加完善的教育基金筹措方式，设立随迁子女教育保障专项基金，适当对流入较多的城市加大拨经费比重。对经济能力比较弱的地区，由中央财政提供制度性的资金支持，对生活困难的学生给予补助。最后，要设计保证流入流出两地相接轨的政策，流出地及时提供流动人口信息，流入地及时制定拨款额度，做到教育经费与人数相匹配和对称。

（三）构建随迁子女信息库

随迁子女教育保障的一大难点在于他们的流动性带来的复杂管理问题，不能掌握随迁子女具体的规模情况，就难以保障教育资源分配的公平。所以应建立全国统一的学籍信息库，当属地内有适龄儿童需要流入或流出时就对其信息进行实时更新，有助于当地政府掌握随迁子女的数量、分布、入学情况等信息，从而对流动情况采取相应的对策。学籍信息库除了为随迁子女服务，还可以实现预报与预测的功能。流入地公立学校可以使用学籍信息库作为平台，及时向进城务工人员公布可以接收的随迁子女数量和条件，并支持从信息库中查询和递交部分申请材料，以此来简化入学手续，避免错过合适的入学时间。根据信息库建立随迁子女数量、分布和流动趋势的预测系统，使流入地政府可以对教育投入、教育资源等进行较为准确的预测和规划，以避免由于人口流动导致分配失调和资源浪费。

（四）保障教育资源合理分配

教育资源的分配应该从硬件设施和师资力量两个层面上进行，其中硬件设施包括教学工作所需的相关基础设備，小到桌椅电脑，大到操场礼堂，所有能影响教育教学质量的设施都应纳入教育资源分配的管辖范围中，由国家制定统一的供给水平范围，保障教育硬件资源不会过于集中在热门地区造成浪费，或保障薄弱地区的硬件资源不会出现不足。政府应尽快出台提高薄弱地区教师工资、社会保障等方面的待遇，并为工作后教师提供进修机会，全面提高教师的专业素质。还可以通过互联网+教育的方式加强知识的流通性，及时推广共享优秀的课堂资源，缩小因师资不均或短缺导致的教育资源不平等带来的差距。

教育资金的保障应通过法律保障教育资金投入与通过信息库预测教育资金分配，在此基础上建立教育经费分级分担制度，使中央政府、省级政府还有流入地政府都有分担部分随迁子女的教育经费，逐步加大教育经费的投入比例，补充各种教育资源。最后还应逐步加大中央财政转移支付力度，加大对薄弱地区义务教育经费的投入比例，一定程度上减少适龄儿童的流动，缓解流入地政府的压力。

参考文献：

[1]   徐爽，赵晨.国际人权公约中的初等教育权保护在我国的实践——以流动儿童义务教育为切入点[J].人权，2017，（3）.

[2]   李娟.进城务工人员随迁子女受教育权的法律保护[J].区域治理，2019，（36）：133-135.

[3]   叶艺灵，田媛.流动儿童受教育权保障的法律研究[J].法制与社会，2017，（15）：245-247.

[4]   王雅.公共经济学视角下农民工子女教育问题研究[J].农村经济与科技，2019，（16）：157-158.

[5]   彭睿.进城务工人员子女受教育权的保障政策发展研究[J].教育教学论坛，2014，（32）：2-4.

[6]   申秀清，张海鑫.从文化再生产理论看城市流动儿童教育公平[J].广州大学学报：社会科学版，2017，（9）：47-51.

[责任编辑   兴   华]20544188-EC2A-436C-A50F-F891D6B32B97